Contribution à une définition de la notion de participant au service public

Ni usager, ni véritable agent public, le participant au service public est celui qui accepte de manière temporaire, ponctuelle et irrégulière l’autorité de la personne publique. Son engagement solidaire fait de lui un quasi-agent public. Si sa participation à une mission de service public le rapproche de la théorie du collaborateur occasionnel, la notion de participant mérite de connaître un statut juridique à part entière que cette étude propose de définir. Une telle reconnaissance permettrait l’extension adaptée de certains principes du service public tout en proposant un droit à l’indemnisation favorable au participant considéré comme un volontaire bénévole du service public, assimilé pendant l’exercice de cette mission à un agent sans en être pleinement un.
Dans son étude en réponse au Défenseur des droits1, le Conseil d’État n’a pas souhaité faire des participants au service public une « catégorie particulière »2 de collaborateurs occasionnels du service public. Ce refus catégorique a tempéré l’enthousiasme suscité deux ans plus tôt par la célèbre jurisprudence Osman3. Dans cette décision pour le moins étonnante4 et profondément imprécise, le juge administratif a étendu, sans guère d’explications, le principe de neutralité aux accompagnateurs scolaires en tant que participants au service public5. La réponse ambigüe6 de la Haute Cour a acté laconiquement l’inexistence « entre l’agent et l’usager » d’une « troisième catégorie de « collaborateurs » ou de « participants ». Centrée autour de l’épineuse question de l’extension du principe de neutralité aux parents d’élèves volontaires dans l’accompagnement scolaire ou encore aux licenciés de la Fédération française de football7 assimilés à tort, pour le rapporteur public, à des participants au service public8, la participation au service public ne doit pas être réduite à un simple critère d’application9 de la théorie fonctionnelle du collaborateur occasionnel. Les nombreuses critiques, parfois dirimantes10, formulées par la doctrine à l’encontre d’un statut juridique propre aux participants au service public n’ont pas empêché le juge administratif, et la doctrine, de s’interroger sur l’opportunité d’une telle création.
Dans son article « Collaborateurs bénévoles et collaborateurs occasionnels du service public », Jean Waline s’interrogeait, dès 2012, sur la nécessité de repenser la collaboration occasionnelle afin d’établir un statut juridique axé sur les droits et les devoirs des collaborateurs11. Apparue en 1946 avec la décision Commune de Saint-Priest-La-Plaine, la théorie du collaborateur occasionnel a pu faire bénéficier du régime de responsabilité sans faute des bénévoles qui s’étaient blessés après le tir d’un feu d’artifice pendant une fête locale12. Depuis lors, l’apparition protectrice13 de la théorie des collaborateurs occasionnels est restée cantonnée à un rôle purement statique et fonctionnel14. De manière incontestable, la création d’une catégorie juridique des participants au service public réussirait à relier deux rives, jusque-là quelque peu éloignées par l’opposition historique de la doctrine à l’ingérence des particuliers dans la sphère publique15. La question n’est donc pas tant celle de l’extension du principe de neutralité aux participants au service public mais de la création d’une véritable théorie statutaire16 du participant centrée autour de droits mais aussi de devoirs.
Tout comme le collaborateur occasionnel, le nouveau participant au service public bénéficie de droits qui lui permettent de connaître un statut protecteur. La ressemblance entre le champ d’application de cette théorie historique et de cette catégorie modernisée de collaboration (I) n’est pas le fruit du hasard. L’extension de la responsabilité sans faute et de la compétence exclusive du juge administratif17 aux participants est tempérée par l’exigence d’un lien de participation, à la fois actif et effectif. Cette caractérisation contrainte du lien de participation fait du participant un particulier qui s’investit volontairement, bénévolement, et au nom de l’intérêt général, dans l’exécution d’une mission de service public. Sans lien avec l’emploi public18, le participant accepte, de manière épisodique, ponctuelle et irrégulière19, l’autorité de la personne publique. L’investissement solidaire de ce dernier sépare cette notion de celle des usagers tout en réussissant à le transformer en quasi-agent public. Dans l’exécution active et effective de la mission de service public, le participant est réputé se comporter comme un agent public. À ce titre, il se voit imposer, de manière équilibrée et adaptée, le respect de certaines obligations inhérentes au service public (II). Et c’est en cela que la participation au service public devient une véritable catégorie juridique.
I – Le participant au service public, un champ d’application inspiré du collaborateur occasionnel du service public
Tout comme le lien de collaboration, l’appréciation du lien de participation est exigeante. Cette conception restrictive de la participation (A) n’est pas uniquement admise pour compenser l’approche libérale de la notion de service public20. Elle est présente pour tempérer tant l’appréhension temporelle de l’activité concernée (B) que, in fine, l’extension des principes du service public inhérents habituellement aux agents publics.
A – Une caractérisation exigeante du lien de participation
La caractérisation exigeante du lien de participation induit la reconnaissance d’un rôle, à la fois actif et effectif, du participant dans l’exécution de la mission de service public. Si l’intervention active (1) du participant est spécifique à cette catégorie juridique, l’effectivité de la participation (2) assimile le participant à un agent public dans la façon d’appréhender l’activité exercée.
1 – Une participation active liée à la nature de la mission de service public
Dans sa jurisprudence Osman, le juge administratif a défini les parents d’élèves accompagnant des sorties scolaires comme des participants concourant, de manière active, « au fonctionnement du service de l’enseignement public »21. Dans ses conclusions22, le rapporteur public Virginie Restino a rappelé qu’en 2001, dans sa décision Syndicat national pénitentiaire FO direction et autres, le Conseil d’État considérait déjà que les personnes qui « apportent leur concours au fonctionnement » d’un service public, sans être des agents publics, « doivent respecter » les obligations inhérentes audit service public23. Or, pour une partie de la doctrine, ce fondement jurisprudentiel n’a pas lieu d’être. Cette approche permet, non pas de caractériser la notion de participant24, mais plutôt d’établir une distinction entre « les missions complémentaires de soutien » et celles « de surveillance ou d’encadrement »25 qui induisent le respect, a minima, du principe de laïcité. À titre d’exemple, joue « un rôle actif dans l’organisation des secours », la personne qui porte secours, en urgence, à des skieurs à l’approche d’un ravin26. Pour les services publics de secours et de sauvetage, la mission de service public sera satisfaite dans un esprit de solidarité27.
Le rapporteur public Samuel Deliancourt28 va encore plus loin en considérant que la nature de l’activité exercée détermine le caractère de la participation. Ainsi, la participation des parents à des « activités pédagogiques » ou scolaires29 dans l’école caractérise la contribution active du participant au service public de l’enseignement, a contrario des seules activités « de surveillance [des enfants] pour des raisons de sécurité ». Il ne semble pas nécessaire d’établir une distinction si rigide entre les différentes missions de service public sans porter atteinte à l’utilité même d’une telle théorie. Le participant au service public serait donc celui qui a en charge une mission pédagogique, d’encadrement ou de surveillance30 incombant normalement à une collectivité31 et exercée au nom de l’intérêt général. Et cela même en l’absence de conditions particulières d’organisation dudit service public32.
2 – Une participation effective assimilable à celle de l’agent public
Tout comme le lien de collaboration, le lien de participation effectif traduit l’engagement véritable, et volontaire, du participant dans l’exercice de la mission de service public. Cette participation effective peut être justifiée par l’urgence de la situation ou bien être sollicitée par l’administration33. À titre d’exemple, la participation sera effective lorsqu’un bénévole aide régulièrement des pensionnaires d’un centre hospitalier à prendre leur repas34 ou encore qu’un radioamateur assiste les équipes de secours pour retrouver un spéléologue35. Dans le cadre du service public de la police judiciaire, le lien de participation effectif prendra la forme de l’interpellation d’un individu par un particulier jusqu’à l’arrivée de la police36.
Pour la cour administrative d’appel de Lyon, cette approche n’est pas suffisante. Ainsi, la participation à « des activités assimilables à celles des personnels enseignants » doit se dérouler au sein « des locaux scolaires » pour astreindre les participants « aux mêmes exigences de neutralité » que les agents publics37. Le juge d’appel renoue véritablement, pour la première fois, avec la jurisprudence Osman en faisant référence, de manière explicite, à la notion de participants pour étendre le principe de neutralité religieuse38. L’approche adoptée par le tribunal administratif de Montreuil ne prend cependant pas en compte, pour Anne-Laure Girard, le parallélisme entre ces « missions pédagogique, de surveillance ou d’encadrement » et celles exercées par les « agents publics de l’enseignement »39. Dans ce cas, le lien de participation actif induirait, de facto, une effectivité dans l’exercice de la mission de service public qui rapprocherait le participant, non pas du statut d’usager40, mais de celui d’agent public. Sans être un agent public, au sens du chapitre liminaire du Code général de la fonction publique, le participant se comporte donc comme tel pendant l’exercice de la mission de service public. Il est réputé exercer sa mission comme le ferait un agent public c’est-à-dire un fonctionnaire ou un agent contractuel41. Dans l’esprit de la lettre de Luc Chatel du 2 mars 2011, le participant serait donc provisoirement inclus dans le service public et, in fine, assimilable à un agent public42 en acceptant de se soumettre à l’autorité publique43 sans, pour autant, que cette mission ne lui soit déléguée.
B – La prévalence d’une conception temporelle du lien de participation
De manière récurrente, le juge administratif fait prévaloir une appréhension territoriale de la participation pour distinguer les obligations du participant de celles de l’agent public. Cette conception, jugée trop large par certains44 (1), cède sa place à une appréhension temporelle de l’activité exercée (2) pour caractériser le lien de participation.
1 – Une conception territoriale inadaptée à la participation au service public
La référence à la catégorie juridique du participant au service public dans la jurisprudence administrative a été l’occasion d’appréhender l’approche territoriale de la mission de service public. Cette conception spatiale de la mission de service public se révèle souple45 et se focalise sur les caractéristiques spatiales de la mission de service public46. Ainsi, dans l’affaire Galtié47, le Conseil d’État a reconnu la qualité de collaborateur occasionnel à un bénévole alors qu’il participait à une mission de service public en dehors du territoire national. Tel a été également le cas dans la fameuse jurisprudence Mme Chevillard48 dans laquelle un bénévole collaborant à une mission de sauvetage en mer est mort en dehors des zones de responsabilité de la France. Initialement cantonnée à la théorie du collaborateur occasionnel, cette conception a été utilisée avec plus ou moins de précision pour étendre le principe de neutralité aux participants. Dans la décision récente de la cour administrative de Lyon, le juge d’appel s’est concentré sur le lieu dans lequel s’est déroulée l’activité concernée pour définir les obligations des participants. Ainsi l’accompagnateur scolaire sera-t-il assimilé à un agent public seulement si l’activité exercée a lieu au sein « des locaux scolaires »49. Si cette approche a le mérite d’être plus précise que celle adoptée par le tribunal administratif de Montreuil en 2011, elle est à l’origine d’un double critère matériel particulièrement exigeant. Pour le rapporteur public, le lien de participation est caractérisé à la fois par la nature de l’activité et son lieu d’exercice50. Peu généralisable, cette conception du lien de participation semble devoir être cantonnée au seul service public de l’enseignement où la laïcité détient une place particulière51 au regard du public concerné.
En soi, cette approche territoriale contredit la décision de 2011, non confirmée depuis lors par le Conseil d’État. Si le tribunal administratif de Montreuil avait adopté la même approche, il aurait dû logiquement considérer que les sorties scolaires avaient lieu en dehors des locaux scolaires, et donc que les accompagnateurs scolaires n’étaient pas soumis au principe de neutralité. Le choix d’une conception territoriale n’est donc pas pertinent pour appréhender le lien de participation. Cette prise en compte du lieu d’exercice de l’activité ne permet pas, au demeurant, de savoir quand commence et quand termine la participation.
2 – Une conception temporelle adaptée à la participation au service public
L’approche temporelle de la mission de service public consiste à se focaliser sur l’exercice dans le temps de l’activité par le particulier et non sur sa localisation. En soi, la pratique de cette approche n’aurait pas changé le sens des décisions Galtié et Mme Chevillard précédemment citées mais elle a le mérite de répondre, en partie, aux interrogations suscitées par l’affaire Osman. Anne-Laure Girard s’est à juste titre interrogée sur le point de départ temporel de l’obligation de neutralité pour ces nouveaux participants au service public52.
La participation débutera dès que le particulier apportera son concours actif et effectif à la mission de service public. À ce titre, il sera réputé assumer la mission de service public53 en lieu et place de l’agent public54. Au sens de l’article L. 721-1 du Code de la sécurité intérieure, le citoyen sauveteur qui « concourt par son comportement à la sécurité civile » est réputé participer au service public de la sécurité civile à partir du moment où il apporte cette aide. Il en est de même pour les volontaires de la réserve communale de sécurité civile55 ou encore de la réserve citoyenne qui concourent « à la défense de la nation »56. Pour l’intervention des bénévoles du service public hospitalier, la circulaire du 4 octobre 20024 relative à leurs interventions dans les établissements de santé précise que le bénévole doit informer l’équipe soignante à chaque fois qu’il pénètre dans le service57. Il est donc aisé de penser que la participation au service public commencera lorsque le bénévole pénètrera dans les locaux de l’établissement de santé et plus particulièrement dans le service de santé concerné ou encore dans la chambre des patients. Dans ce cas précis, la participation au service public dépendra de l’autorisation directe de l’équipe soignante58.
Il appert que l’appréciation temporelle de la mission de service public ne peut pas toujours suffire à caractériser la participation du particulier à la mission de service public. Beaucoup trop large, cet unique critère temporel doit être apprécié en parallèle de la double caractérisation du lien de participation. À titre d’exemple, pour le service public de l’enseignement, les modalités juridiques de la participation dépendront, non plus des locaux concernés, mais tant de la nature de l’activité (participation active), de l’effectivité de l’intervention que du déroulé dans le temps de cette activité. Pour les sorties scolaires, la participation débutera lorsque les enfants seront sous la surveillance des participants. Pour les voyages scolaires, elle durera le temps du voyage (du dépôt des enfants à leur départ). Enfin, pour les activités d’enseignement, la participation sera prise en compte pendant l’activité éducative ou sportive concernée. Le participant accepte, ici, l’autorité publique de l’enseignant59.
Si le champ d’application de la théorie du participant se rapproche de celle du collaborateur occasionnel, le régime juridique fait du particulier qui participe à une mission de service public un quasi-agent du service public. Astreint au respect de diverses obligations, le participant au service public n’est donc plus tout à fait « un particulier agissant en bon samaritain »60 ni encore un véritable fonctionnaire61 ou agent public. La participation au service public est donc un moyen nouveau d’offrir un statut juridique protecteur au particulier tout en lui étendant les principes du service public.
II – Le participant au service public, un régime juridique assimilable à celui de l’agent public ?
L’extension des principes du service public doit être appréhendée comme un moyen de placer sur un pied d’égalité les différents acteurs du service public qui sont en contact avec le public62. Or, l’élargissement du principe de neutralité aux participants du service public (B) ne doit pas conduire à une crise du volontariat et du bénévolat. L’application d’un régime de responsabilité sans faute paraît être un bon compromis pour faciliter l’indemnisation du participant (A).
A – L’application d’un droit à l’indemnisation favorable au participant
L’indemnisation facilitée du participant est la contrepartie à son engagement volontaire et bénévole dans l’accomplissement d’une mission de service public. Cet investissement désintéressé (1) induit tant l’application facilitée d’une responsabilité sans faute que la reconnaissance d’un statut protecteur (2) dans l’exercice de la mission de service public.
1 – Une responsabilité pour risque justifiée par l’absence de profit financier du participant
Pour Hafida Belrhali, la responsabilité sans faute existe en faveur de ceux qui participent à « l’exécution du service public »63. Dès 1946, le Conseil d’État a fait le choix cohérent d’appliquer un tel régime de responsabilité aux collaborateurs occasionnels du service public.
À l’époque, cette responsabilité était justifiée, pour le juge administratif, par le fait que le collaborateur occasionnel assurait l’exécution de la mission de service public dans l’intérêt de la commune et en conformité avec ce qui avait été recommandé par le maire64. Ce n’était donc pas à lui de supporter les risques causés par l’exécution du service public. Fondée sur le risque65, cette responsabilité servait initialement à préserver le principe d’égalité devant les charges publiques lorsqu’un particulier concourait, par exemple, à une mission risquée de sauvetage66. Le risque est ici entendu comme le danger réalisable avec plus ou moins de certitude en fonction de l’activité exercée. Ainsi, le bénéfice de cette responsabilité n’est pas limité aux seuls collaborateurs occasionnels du service public mais à toutes les personnes qui participent de manière active et effective à une mission de service public67 et cela même de manière spontanée68 y compris si cette aide bénévole est réitérée dans le temps69. De nos jours, elle sert de fondement fonctionnel, et non statutaire, à la théorie du collaborateur occasionnel.
Le participant au service public mérite d’autant plus de bénéficier de cette responsabilité qu’il est, tout comme la plupart des collaborateurs, un acteur bénévole au service de l’intérêt général. Une gradation dans la survenance du risque en fonction des cas de collaboration, proposée par Anne Hamonic, ne s’applique pas dans le cas de la participation au service public. Si le risque est inhérent à certaines activités de secours traditionnellement exercées par les collaborateurs occasionnels70, l’absence de profit financier du participant au service public fonde la responsabilité sans faute pour risque71. Les causes exonératoires de responsabilité sont celles classiquement admises pour un régime de responsabilité sans faute. La faute du participant sera d’autant plus exonératoire que ce régime de responsabilité fait peser l’intégralité de l’indemnisation sur les communes. En 1971, une chronique de Jean Roche relative à la théorie du collaborateur occasionnel avait comme titre évocateur « Les communes victimes des sauveteurs bénévoles ». Pour lui, la charge de l’indemnisation aurait dû incomber à l’État et non représenter une telle charge financière pour les collectivités72. Ce raisonnement appréciable est un rappel pertinent du report de la charge des services publics sur les collectivités qui n’ont d’autres choix, face aux impératifs budgétaires, que d’avoir recours aux participants. Il serait donc judicieux d’imaginer l’engagement de la responsabilité de l’État dans les cas de participation au service public dans l’hypothèse où les activités exercées présentent un faible risque.
2 – La reconnaissance d’une protection fonctionnelle au participant
L’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires a précisé le droit à la protection des fonctionnaires avant que la protection fonctionnelle ne soit étendue en 1996 à l’ensemble des agents publics73. En 2017, le Conseil d’État a fait le choix d’étendre ce statut protecteur, devenu un véritable principe général du droit74, aux collaborateurs occasionnels75. Il serait donc pertinent, au regard de l’investissement des participants, de leur reconnaître le droit à la réparation des dommages subis pendant l’exercice de la mission de service public76. La protection fonctionnelle consiste donc à fournir, à l’agent public, une protection en cas de poursuites civiles et/ou pénales77 si ce dernier est mis en cause par un tiers et dans la mesure où aucune faute personnelle n’a été commise dans l’exercice de la mission de service public. Tout comme le fonctionnaire et le collaborateur occasionnel, le participant devra réunir deux conditions pour bénéficier de cette protection78. Il devra prouver qu’il a fait l’objet d’attaques ou de menaces et qu’il y a un lien avec l’exercice de la mission de service public. Depuis la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, cette formulation vague a été remplacée par une approche plus moderne qui intègre les nouvelles formes de menaces comme le harcèlement moral79. Dorénavant, la protection fonctionnelle intègre « les attaques volontaires à l’intégrité [de la personne de l’agent public], les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages »80. La personne publique aura donc l’obligation de réparer l’intégralité des préjudices qui résultent de la participation à la mission de service public sauf si une faute personnelle a été commise ou qu’il existe un motif d’intérêt général.
Cette nouvelle extension du « droit à l’indemnisation »81 ne fait pas du participant un agent public. S’il est admis que les conjoints, concubins, partenaires de PACS et ascendants des agents publics peuvent bénéficier, à leur demande, de cette protection, cette possibilité ne semble pas pertinente dans le cas de la participation tant au regard des missions de service public exercées que de la grande diversité des régimes proposés82.
B – L’extension contestable des principes du service public ?
L’extension des principes du service public aux participants pose la question fondamentale de la distinction de cette catégorie avec celle des collaborateurs. Ainsi, le participant sera réputé exercer une mission de service public qui lui permet de respecter tant le principe de neutralité (1) que certaines des obligations imposées aux agents publics (2).
1 – L’extension mesurée du principe de neutralité
Pour Hélène Pauliat, les activités exercées par les participants au service public ne présentent pas de risque particulier qui nécessitent d’engager la responsabilité de la personne publique en cas de dommage. Cette appréhension de la notion de participant fait donc du collaborateur occasionnel celui qui s’implique volontairement dans une mission de service public présentant un risque particulier. C’est le cas des missions de sauvetage. Or, la loi fait du citoyen sauveteur un collaborateur occasionnel du service public alors même qu’il n’exerce pas une activité risquée puisqu’il porte secours à autrui en effectuant les gestes de premier secours en attendant l’arrivée des secours. Fondée sur le risque, cette distinction entre le participant et le collaborateur occasionnel a l’avantage de permettre une extension contrôlée du principe de neutralité mais également d’en assurer son applicabilité83. Dans ce cas, l’appréciation temporelle du lien de participation développée au début de cette étude fait pleinement écho. Le participant, qui aura accepté l’autorité publique et qui sera provisoirement inclus dans le service public, sera soumis au principe de neutralité dès le début de l’activité pédagogique, de surveillance ou d’encadrement exercée bénévolement dans l’intérêt général. Si en théorie, les activités exercées par le participant ne présentent pas de risque particulier, en pratique, ce dernier peut rencontrer exceptionnellement des situations critiques. La dichotomie entre la théorie et la pratique est quelque peu brouillée par l’évolution parfois violente des mentalités.
In fine, une deuxième solution s’offre alors à cette étude. Il s’agit de se focaliser sur la notion « d’urgente nécessité ». Dans ce cas précis, la participation ne sera pas sollicitée mais spontanée84. En théorie, le participant au service public serait donc celui qui exerce une mission qui ne doit pas être exercée en urgence comme les opérations de secours ou de sauvetage. De facto, le collaborateur occasionnel serait celui qui exerce une telle mission. C’est le cas du citoyen sauveteur qui est réputé agir en situation « de péril grave et imminent »85. Or, tous les collaborateurs ne connaissent pas une telle nécessité. C’est le cas des « Voisins vigilants et solidaires » dont la mission est uniquement préventive. En complément du risque, c’est ici l’urgence qui distingue le participant du collaborateur occasionnel dans l’application du principe de neutralité. Cette seconde solution, tout comme la première, a l’avantage de permettre une application réaliste dudit principe. En effet, il serait peu pertinent de demander à un citoyen sauveteur ou à un quelconque volontaire d’enlever un signe religieux avant d’intervenir86.
Le recours à la seconde solution doit être appréhendé comme une approche complémentaire de la notion de risque. Pour éviter une approche trop rigide, il paraît pertinent d’obliger le participant à respecter le principe de neutralité (dans l’exercice peu risqué des missions pédagogiques de surveillance et d’encadrement) sauf en cas d’urgente nécessité c’est-à-dire de péril grave et imminent. Le participant pourrait ainsi porter secours à autrui (geste de premiers secours) sans être considéré comme un collaborateur occasionnel du service public.
2 – Une extension adaptée des principes du service public
La création d’une catégorie juridique du participant au service public dissocie les bénévoles qui pensent aussi avoir « des devoirs »87 des autres formes de collaboration. Pendant l’exercice de la mission de service public, le participant est assimilé à un agent public. De ce fait, il sera soumis à de nombreuses obligations prévues tant par la loi du 13 juillet 198388 codifiée au titre II du Code général de la fonction publique89 que par la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République90.
À la lecture des nombreuses obligations qui incombent aux agents publics, certains apparaissent, de facto, inapplicables aux participants. Il s’agit notamment des principes de mutabilité, de continuité du service public, d’exclusivité91, d’information au public92 ou encore de prévention des conflits d’intérêts93. Dans ce dernier cas, il ne faut pas oublier que le participant est avant tout un volontaire bénévole du service public.
A contrario, et sans prétendre à l’exhaustivité, le participant devra respecter des obligations tant « professionnelles » que morales. Ainsi, il devra respecter le principe de subordination hiérarchique en acceptant l’autorité de la personne publique94. Au sens des chartes du parent accompagnateur telles que définies par les services académiques, le parent se devra de respecter l’autorité de l’enseignant responsable qui reste le seul apte à édicter des consignes95.
Au sens de l’article L. 121-1 du Code général de la fonction publique, le participant devra faire preuve de dignité, d’impartialité, d’intégrité ou encore de probité. Tout comme les agents publics, quel que soit leur statut (titulaires, contractuels, stagiaires ou encore volontaires du service civique)96, il devra également respecter les obligations de neutralité, de laïcité et d’égalité de traitement au sens des dispositions de l’article L. 121-2 du Code général de la fonction publique. Depuis 2015, les réservistes de la réserve citoyenne de l’éducation nationale doivent veiller « à la nature de leurs propos » afin d’éviter « toute forme de prosélytisme » de nature « religieuse ou politique »97. À défaut de pouvoir exiger du participant qu’il respecte l’obligation de secret professionnel98, il devra faire preuve de discrétion tout au long de la mission de service public99.
In fine, la reconnaissance de ces nombreuses obligations aux participants pose la question légitime de la sanction de leur non-respect. Sans régime de sanction disciplinaire, il semble vain d’imposer véritablement ces obligations aux participants. En soi, le non-respect de certaines obligations comme celle de neutralité ou de laïcité conduira à l’absence de sollicitation de la part de la personne publique. De manière générale, il appert qu’un juste équilibre soit trouvé en considérant que le non-respect de ces principes est de nature à caractériser une faute du participant. En soi, il ne s’agit pas d’adopter une approche trop rigoriste qui porterait atteinte au volontariat. La solution est celle d’un refus d’application de la protection fonctionnelle si le participant subit un préjudice causé par un tel non-respect. Il sera toujours possible d’aller plus loin en engageant la responsabilité du participant. Encore faudra-t-il que la collectivité accepte de se retourner contre ce dernier alors qu’elle a de plus en plus recours au bénévolat. Il semble plutôt qu’elle ne fera plus appel, à l’avenir, aux participants qui ne souhaitent pas respecter les obligations susnommées.
Notes de bas de pages
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1.
Conseil d’État, Étude demandée par le Défenseur des droits le 20 septembre 2013, 19 déc. 2013, p. 30.
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2.
H. Pauliat, « La réponse du Conseil d’État au Défenseur des droits : il n’existe pas de « participants au service public », JCP A 2014, p. 2005.
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3.
TA Montreuil, 22 nov. 2011, n° 1012015, Mme Sylvie Osman : AJDA 2012, p. 163, note S. Hennette-Vauchez ; AJDA 2011, p. 2319 ; D. 2012, p. 72, obs. M.-C. de Montecler, note A.-L. Girard ; AJCT 2012, p. 105, obs. P. Rouquet.
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4.
P. Rouquet, « Les principes de laïcité et de neutralité opposables aux collaborateurs occasionnels de l’enseignement public élémentaire », AJCT 2012, p. 105.
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5.
A.-L. Girard, « Le voile jeté sur les convictions des accompagnateurs scolaires », D. 2012, p. 72.
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6.
O. Bui-Xuan, « Les ambiguïtés de l’étude du Conseil d’État relative à la neutralité religieuse dans les services publics », AJDA 2014, p. 249.
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7.
CE, 29 juin 2023, nos 458088, 459547, 463408, Association Alliance citoyenne et a. : RFDA 2023, p. 1055, note. L. Maaziz ; AJFP 2023, p. 453 ; JCP G 2023, p. 1511, doctr. M. Maisonneuve ; Dr. adm. 2023, p. 34, comm. G. Eveillard.
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8.
C. Malverti, concl. sur CE, 29 juin 2023, nos 458088, 459547, 463408, Association Alliance citoyenne et a., p. 16.
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9.
F. Lemaire, note ss CAA Nantes, 24 févr. 2023, n° 21NT03700, Ministre de la Justice c/ M. B et Semitan : Dr. adm. 2023, n° 7, p. 30.
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10.
M. Doray, « Neutralité religieuse et sorties scolaires : le cas des accompagnateurs bénévoles », RFDA 2021, p. 1031. L’auteur considère que la reconnaissance d’une telle catégorie juridique est « fort improbable du point de vue juridique ».
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11.
J. Waline, « Collaborateurs bénévoles et collaborateurs occasionnels du SP », JCP A 2011, p. 2370.
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12.
CE, ass., 22 nov. 1946, nos 74725 et 74726, Commune de Saint-Priest-La-Plaine : Lebon 1946, p. 279 ; D. 1947, p. 375, note C. Blavoet.
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13.
M. Cottereau, « Le collaborateur occasionnel et bénévole : une “sorte d’agent” ou un “particulier agissant en bon samaritain” ? », Dr. adm. 2020, étude 13.
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14.
J. Arroyo, « Participation au service public et neutralité religieuse », RFDA 2022, p. 1131.
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15.
B. Geny, La collaboration des particuliers avec l’Administration, 1930, Paris, Librairie du Recueil Sirey, p. 31.
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16.
La théorie du participant au service public n’est pas purement fonctionnelle. Elle caractérise un véritable statut juridique du participant. C’est en cela qu’elle est une véritable théorie statutaire et non fonctionnelle comme celle du collaborateur occasionnel du service public.
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17.
T. confl., 3 nov. 1958, Daubie c/ Commune de Thézac : AJDA 1958, p. 185, note R. Pinto.
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18.
J. Arroyo, « Participation au service public et neutralité religieuse », RFDA 2022, p. 1131.
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19.
J. Michielli, « M. Singh, interprète-traducteur n’est pas un collaborateur occasionnel du service public », Dalloz actualité, 3 juill. 2019.
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20.
T. Olson, Rép. resp. puiss. publ. Dalloz, vo Collaborateurs occasionnels ou bénévoles du service public, juin 2023, n° 32.
-
21.
TA Montreuil, 22 nov. 2011, n° 1012015, Mme Sylvie Osman : AJDA 2012, p. 163, note S. Hennette-Vauchez ; AJDA 2011, p. 2319 ; D. 2012, p. 72, obs. M.-C. de Montecler, note. A.-L. Girard ; AJCT 2012, p. 105, obs. P. Rouquet.
-
22.
V. Restino, « Portée des principes de laïcité et de neutralité à l’égard des parents d’élèves accompagnant les sorties scolaires », JCP A 2011, p. 2384.
-
23.
CE, 27 juill. 2001, nos 215550 et 220980, Syndicat national pénitentiaire FO direction et a. : AJFP 2002, p. 39, note J. Melkhantar.
-
24.
S. Hennette-Vauchez, « Discrimination indirecte, genre et liberté religieuse : encore un rebondissement dans les affaires de voile », AJDA 2012, p. 163.
-
25.
A.-L. Girard, « Le voile jeté sur les convictions des accompagnateurs scolaires », D. 2012, p. 72.
-
26.
TA Clermont-Ferrand, 17 oct. 1989, Mlle Démarche : Lebon 1989.
-
27.
C. de Salins, concl. sur CE, 12 oct. 2009, n° 297075, Mme Chevillard, AJDA 2009, p. 1863.
-
28.
S. Deliancourt, concl. sur CAA Lyon, 23 juill. 2019, n° 17LY04351, Mmes C épouse D et E, JCP A 2019, p. 2307.
-
29.
TA Lyon, 5 oct. 2017, Mme B et Mme C, n° 1505363.
-
30.
H. Pauliat, « La réponse du Conseil d’État au Défenseur des droits : il n’existe pas de « participants au service public », JCP A 2014, p. 2005.
-
31.
M. Morisot, concl. sur CE, sect., 1er juill. 1977, Commune de Coggia : AJDA 1978, p. 286.
-
32.
H. Pauliat, note ss L. n° 2020-840, 3 juill. 2020 : JCP A 2020, p. 2233.
-
33.
J. Waline,« Collaborateurs bénévoles et collaborateurs occasionnels du SP », JCP A 2011, p. 2370.
-
34.
CE, 31 mars 1999, n° 187649, Hospices civiles de Lyon : AJDA 1999, p. 528.
-
35.
CAA Lyon, 27 janv. 2005, n° 00LY01743, Commune de Choranche : AJDA 2005, p. 889.
-
36.
F. Lemaire, note ss CAA Nantes, 24 févr. 2023, n° 21NT03700, Ministre de la Justice c/ M. B. et Semitan, Dr. adm. 2023, n° 7, p. 30.
-
37.
CAA Lyon, 23 juill. 2019, n° 17LY04351, Mmes A. C épouse D et Mounia E : AJCT 2019, p. 526 ; AJDA 2009, p. 1670.
-
38.
M. Doray, « Neutralité religieuse et sorties scolaires : le cas des accompagnateurs bénévoles », RFDA 2021, p. 1031.
-
39.
A.-L. Girard, « Le voile jeté sur les convictions des accompagnateurs scolaires », D. 2012, p. 72.
-
40.
TA Nice, 9 juin 2015, n° 1305386, Mme D. : AJDA 2015, p. 1125.
-
41.
CGFP, art. L. 7.
-
42.
H. Pauliat, « La réponse du Conseil d’État au Défenseur des droits : il n’existe pas de « participants au service public », JCP A 2014, p. 2005.
-
43.
CE, ass., 27 nov. 1970, n° 75992, Consorts Appert-Collin : Lebon 1970, p. 708 ; AJDA 1971, p. 37.
-
44.
F. Dieu, « Des questions que les femmes posent au juge », JCP A 2018, p. 2216.
-
45.
T. Olson, Rép. resp. puiss. publ. Dalloz, vo Collaborateurs occasionnels ou bénévoles du service public, juin 2023, n° 27.
-
46.
A. Hamonic, « Conséquences et inconséquences du caractère fonctionnel de la théorie du collaborateur occasionnel du service public », Dr. adm. 2013, n° 5, étude 10.
-
47.
CE, sect., 13 janv. 1993, n° 63044 : Galtié : Lebon p. 11 ; D. 1993, IR, p. 46 ; Dr. adm. 1993, n° 129 ; RFDA 1993, p. 91, chron. P. Bon ; D. 1994, Somm., p. 59, note P. Bon et P. Terneyre.
-
48.
CE, sect., 12 oct. 2009, n° 297075, Mme Chevillard et consorts Bancherelle : AJDA 2009, p. 1863, obs. M.-C. de Montecler ; AJDA 2009, p. 2170, chron. S.-J. Lieber et D. Botteghi ; JCP A 2009, p. 2306, comm. P. Idoux ; Dr. adm. 2009, comm. 170, note F. Melleray.
-
49.
CAA Lyon, 23 juill. 2019, n° 17LY04351, Mmes A. C épouse D et Mounia E : AJCT 2019, p. 526 ; AJDA 2009, p. 1670.
-
50.
S. Deliancourt, concl. sur CAA Lyon, 23 juill. 2019, n° 17LY04351, Mmes C épouse D et E, JCP A 2019, p. 2307.
-
51.
M. Philip-Gay, note ss CAA Lyon, 23 juill. 2019, n° 17LY04351, Mmes A. C épouse D et Mounia E, JCP A 2019, p. 2307.
-
52.
A-L. Girard, « Le voile jeté sur les convictions des accompagnateurs scolaires », D. 2012, p. 72.
-
53.
S. Hennette-Vauchez, « Le “collaborateur occasionnel du service public” nouveau est arrivé. Et c’est une fille ! », AJDA 2011, p. 1049.
-
54.
M. Cottereau, « Le collaborateur occasionnel et bénévole : une “sorte d’agent” ou un “particulier agissant en bon samaritain” ? », Dr. adm. 2020, étude 13.
-
55.
CSI, art. L. 724-1.
-
56.
C. défense, art. L. 4211-1.
-
57.
Circ. , 4 oct. 2004, relative à la convention définissant les conditions d’intervention des associations de bénévoles dans les établissements de santé et comportant une convention type, NOR : SANS0430516C, texte non paru au JO.
-
58.
J. Waline, « Collaborateurs bénévoles et collaborateurs occasionnels du SP », JCP A 2011, p. 2370.
-
59.
N. Laval Mader, « Le statut juridique de l’accompagnateur scolaire », AJCT 2018, p. 23.
-
60.
M. Cottereau, « Le collaborateur occasionnel et bénévole : une “sorte d’agent” ou un “particulier agissant en bon samaritain” ? », Dr. adm. 2020, étude 13.
-
61.
D.-G. Lavroff, « Le collaborateur bénévole de l’administration », AJDA 1959, p. 122.
-
62.
J. Arroyo, « Participation au service public et neutralité religieuse », RFDA 2022, p. 1131.
-
63.
H. Belrhali, La responsabilité administrative, 2e éd., 2020, LGDJ, Manuels, p. 174, EAN : 9782275065069.
-
64.
CE, ass., 22 nov. 1946, nos 74725 et 74726, Commune de Saint-Priest-La-Plaine : Lebon 1946, p. 279 ; D. 1947, p. 375, note C. Blavoet.
-
65.
CE, 31 mai 1989, n° 55205, M. Pantaloni : AJDA 1989, p. 610.
-
66.
CE, 6 janv. 1954, Ville d’Yssingeaux : AJDA 1954, p. 121.
-
67.
CE, ass., 27 nov. 1970, n° 75992, Consorts Appert-Collin : Lebon 1970, p. 708 ; AJDA 1971, p. 37.
-
68.
CE, sect., 25 sept. 1970, nos 73707 et 73727, Commune de Batz-sur-mer et veuve Tesson : Lebon 1970, p. 540 ; D. 1971, p. 55, concl. M. Morisot ; AJDA 1971, p. 37, chron. D. Labetoulle ; JCP A 1970, II, p. 16535.
-
69.
CE, 31 mars 1999, n° 187649, Hospices civiles de Lyon, AJDA 1999, p. 528.
-
70.
H. Pauliat, « Principes républicains : l’exigence de laïcité lors des sorties scolaires s’invite à nouveau dans les débats », JCP A 2021, p. 252.
-
71.
A. Hamonic, « Conséquences et inconséquences du caractère fonctionnel de la théorie du collaborateur occasionnel du service public », Dr. adm. 2013, n° 5, étude 10.
-
72.
J. Roche, « Les communes victimes des sauveteurs bénévoles », D. 1971, p. 257.
-
73.
L. n° 96-1093, 16 déc. 1996, art. 50, relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire : JO n° 0293, 17 déc.1996 ; CGFP, art. L. 134-1 à L. 134-12.
-
74.
G. Braibant, concl. sur CE, ass., 16 oct. 1970, n° 72409, Époux Martin : JCP G 1971, II, p. 16577.
-
75.
CE, 13 janv. 2017, n° 386799, M. B : Lebon ; LPA 4 avr. 2017, p. 6, note. M.-C. Rouault ; Dr. adm. 2017, p. 8 ; JCP A 2017, p. 74.
-
76.
CE, 28 mars 1969, n° 73250, Jannès : Lebon 1969, p. 191 ; D. 1969, p. 536, note Cl. Leclercq ; AJDA 1969, p. 504.
-
77.
C. Froger, « Conséquences de l’octroi de la protection fonctionnelle sur la prise en charge des frais de justice », AJFP 2024, p. 112.
-
78.
M.-C. Rouault, « Le collaborateur occasionnel et la protection fonctionnelle », LPA 4 avr. 2017, n° LPA125c4.
-
79.
CE, 12 mars 2010, n° 308974, Commune de Hoenheim.
-
80.
L. n° 2016-483, 20 avr. 2016, art. 20, relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, JO n° 0094, 21 avr. 2016, texte n° 1.
-
81.
C. Froger, « Protection fonctionnelle et collaborateur occasionnel du service public : une nouvelle extension », AJDA 2017, p. 1077.
-
82.
J. Bousquet, « La protection fonctionnelle de la famille des agents publics », AJFP 2023, p. 201.
-
83.
H. Pauliat, « Principes républicains : l’exigence de laïcité lors des sorties scolaires s’invite à nouveau dans les débats », JCP A 2021, p. 252.
-
84.
CE, 17 avr. 1953, n° 24044, Pinguet : Lebon 1953, p. 177.
-
85.
L. n° 2020-840, 3 juill. 2020, art. 1, visant à créer un statut du citoyen sauveteur, lutter contre l’arrêt cardiaque et sensibiliser aux gestes qui sauvent : JO n° 0164, 4 juill. 2020, texte n° 4.
-
86.
A.-L. Girard, « Le voile jeté sur les convictions des accompagnateurs scolaires », D. 2012, p. 72.
-
87.
M. Moristo, concl. sur CE, sect., 1er juill. 1977, Commune de Coggia : AJDA 1978, p. 286.
-
88.
L. n° 83-634, 13 juill. 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires.
-
89.
CGFP, art. L. 121-1 à L. 125-3.
-
90.
L. n° 2021-1109, 24 août 2021, art. 1, confortant le respect des principes de la République, JO n° 0197, 25 août 2021, texte n° 1.
-
91.
CGFP, art. L. 121-3.
-
92.
CGFP, art. L. 121-8.
-
93.
CGFP, art. L. 121-4 et art. L. 121-5.
-
94.
CGFP, art. L. 121-10.
-
95.
https://lext.so/Sarx7B.
-
96.
Circ., 15 mars 2017, relative au respect du principe de laïcité dans la fonction publique, NOR : RDFF1708728C ; DGFAP, Guide de la laïcité dans la fonction publique, 2023, p. 22.
-
97.
Circ. n° 2015-077, 12 mai 2015, relative à la réserve citoyenne de l’éducation nationale, NOR : MENE1510554C : Bulletin officiel, 14 mai 2015, n° 20.
-
98.
CGFP, art. L. 121-6.
-
99.
CGFP, art. L. 121-7.
Référence : AJU016j5
