La Charte de la participation du public

Publié le 09/12/2016

La Charte de la participation du public a vocation à servir de guide de bonne pratique pour les maîtres d’ouvrages et les porteurs de projet qui souhaitent lancer une démarche de démocratie participative. Instrument incitatif et non obligatoire, elle cherche à donner une nouvelle impulsion au dialogue environnemental. Elle vient préciser les « valeurs et principes définissant le socle commun et intangible de tout processus participatif ».

La Charte de la participation du public, qui a été publiée, le 11 octobre 2016, par le ministère de l’Environnement1, constitue un document « d’application volontaire ». Il s’agit effectivement d’« un outil pratique d’incitation à la mise en œuvre exemplaire de la participation, (…) un guide de bonne pratique en matière de participation du public ». La Charte indique dans son préambule qu’elle s’adresse à tous les participants, porteurs de projet et public, et constitue « une aide » dans la mise en œuvre du principe de participation.

Ce principe a été proclamé par la Convention d’Aarhus du 25 juin 19982 qui fait partie des principes généraux du droit de l’environnement depuis la loi Barnier du 2 février 1995. Il constitue l’un des piliers de la démocratie environnementale, laquelle « traduit l’émergence d’une citoyenneté de la chose publique », selon la formule de Jean-Marc Sauvé3.

La Charte de la participation du public vient compléter le dispositif législatif adopté en matière de dialogue environnemental avec l’ordonnance n° 2016-488 du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement4 et l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 sur la démocratisation du dialogue environnemental5 qui a notamment renforcé la concertation en amont du processus décisionnel.

Le 3 juin 2015, le Conseil national de la transition écologique avait rendu un rapport à la ministre de l’Environnement, Ségolène Royal, préconisant des mesures législatives, mais également le développement d’une culture de la participation du public. En publiant, le 11 octobre 2016, cette Charte de la participation du public, le ministère de l’Environnement poursuit donc la réforme du dialogue environnemental annoncé par le président de la République, en ouverture de la 3e Conférence environnementale, le 27 novembre 2014.

La procédure d’élaboration de la Charte n’a pas elle-même méconnu la logique de la participation. En effet, la Charte a nécessité une année de travail en concertation avec l’ensemble des parties prenantes et a fait l’objet d’une consultation en ligne d’une durée de cinq semaines.

Par ailleurs, si cette Charte est dépourvue de valeur contraignante, certaines de ses dispositions pourraient être de nature à créer des obligations volontaires pour le maître d’ouvrage qui s’engage à la respecter.

Enfin, le préambule ainsi que les quatre articles de la Charte constituent un référentiel déterminant « le socle d’un processus participatif vertueux ». Ce nouveau texte a vocation à se substituer à la Charte de la concertation élaborée par le seul ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement en 1996, dite « Charte MATE », qui elle aussi avait été présentée comme un guide de bonne conduite sans valeur juridique contraignante.

La Charte de 2016 indique que la participation du public nécessite un cadre clair et partagé ainsi qu’un état d’esprit constructif. Elle affirme également que la participation du public facilite la mobilisation de tous et encourage le pouvoir d’initiative du citoyen.

I – Un projet « mené de manière participative »

Le ministère de l’Environnement s’est félicité d’avoir eu recours à une « méthodologie participative » pour déterminer le contenu de la Charte de la participation du public. « Afin d’être en cohérence avec son objet », l’élaboration de cette Charte « se devait d’être menée de manière participative »6.

La Charte de la participation du public est le résultat d’un travail de concertation lancé par le ministère de l’Environnement en novembre 2015 qui a bénéficié de l’appui d’un comité d’experts composé d’universitaires et d’un comité de pilotage réunissant des acteurs de la participation : maîtres d’ouvrages publics et privés, collectivités territoriales, associations, réseaux de praticiens, Commission nationale du débat public, chercheurs. Ce comité de pilotage a donné un avis sur le processus d’élaboration de la Charte, sur ses grandes orientations ainsi que sur son contenu.

La Charte a fait l’objet, en janvier et février 2016, de trois « ateliers participatifs » organisés par le ministère de l’Environnement à Paris, Lyon et Bordeaux. Ces trois ateliers ont rassemblé plus de 200 participants7. Une première version du texte de la charte a été rédigée par le ministère, assisté du comité de pilotage, à partir des propositions recueillies dans ces ateliers.

En outre, une réflexion sur la Charte a également été conduite à Bordeaux par une cinquantaine de participants à l’atelier européen du programme CO-ACTE8, le 5 février 2016. La contribution de CO-ACTE a porté sur les liens entre la Charte et la coresponsabilité citoyenne pour le bien-être de tous9.

Enfin, une consultation publique, qui s’est déroulée du 23 mai au 26 juin 2016 via le site internet consacré à la démocratie participative et au dialogue environnemental10, est venue nourrir le texte définitif de la Charte. Tous les acteurs de la participation du public (porteurs de projets, citoyens, associations…) ont été invités à faire connaître leurs avis et propositions sur cette « Charte de la participation du public portant sur la mise en œuvre des décisions et des projets ayant un impact sur l’environnement et le cadre de vie ».

II – La valeur de la Charte de la participation du public

La Charte apparaît comme un instrument relevant de la soft law ou du « droit souple » dont l’une des fonctions est d’accompagner le « droit dur »11.

Comme la Charte de la concertation publiée en 1996 par le ministère de l’Environnement12, qui avait notamment pour objectif, selon son préambule, de « promouvoir la participation des citoyens aux projets qui les concernent », la Charte de la participation du public de 2016 n’a pas de valeur contraignante.

Rédigée sans la participation du Parlement, la Charte de 2016 n’a pas de valeur législative13. Selon l’article 7 de la Charte constitutionnelle de l’environnement14, qui est notamment relatif au principe de participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement, c’est au législateur qu’il revient d’organiser l’application du principe de participation du public.

L’article 7 de la Charte de l’environnement, qui a été « adossée » à la Constitution par la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005, dispose effectivement que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, (…) de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ». Il convient de préciser qu’il s’agit du seul article de cette Charte qui, « prévoyant l’habilitation législative pour la mise en œuvre du droit [à la participation], évoque expressis verbis la notion de “limites” »15.

L’arrêt d’Assemblée Commune d’Annecy du Conseil d’État du 3 octobre 2008 a confirmé la compétence exclusive du législateur pour préciser les « conditions et limites » dans lesquelles s’exerce le droit de participation du public. Ce faisant, la Charte de la participation du public ne peut donc légalement déterminer les modalités d’application du principe de participation du public.

Même si elle ne fait jamais référence à l’article 7 de la Charte de l’environnement, la Charte publiée en octobre 2016 prend soin de rappeler qu’elle est tout à fait conforme aux exigences de ce texte. Elle précise effectivement que les valeurs et principes qu’elle énonce « ne sauraient se substituer au respect des dispositions législatives et règlementaires existantes avec lesquelles ils convergent pour œuvrer à l’amélioration de la culture de la participation ».

Elle se distingue sur ce point du projet initial de « Charte-référentiel de la participation du public » dont le contenu a été critiqué16.En effet, en indiquant dans son annexe que les valeurs et principes affirmés dans la Charte constitueraient « un complément aux dispositions légales et réglementaires existantes », le projet de Charte donnait à penser que celle-ci n’aurait pas qu’une simple valeur déclarative17.

Cela étant admis, certaines des dispositions de la Charte de 2016 peuvent être de nature à créer des obligations volontaires pour le maître d’ouvrage qui s’engage à respecter la Charte. C’est le cas notamment de son article 1 en ce qui concerne « la reconnaissance des savoirs et de l’expertise ». Il est précisé que « les participants reconnaissent mutuellement et respectent : les expertises réalisées par le porteur de projet ; les savoirs des participants et leur expertise d’usage ; les expertises complémentaires et/ou alternatives à celles réalisées par le porteur de projet ».

Si cette disposition fait l’objet d’une interprétation large, « elle pourrait revenir à “imposer” – au moins politiquement – au maître d’ouvrage de tenir compte d’expertises extérieures à la sienne ou à celle des autorités obligatoirement consultées »18.

Pour Arnaud Gossement, cette Charte n’est pas totalement dépourvue de risque juridique : « parce qu’elle n’a pas de valeur juridique certaine, [elle] fait peser un risque juridique sur les maîtres d’ouvrages et pétitionnaires désireux d’en intégrer le contenu »19.

III – Les conditions de mise en œuvre de la Charte de la participation du public

La Charte a vocation à s’appliquer aux seuls projets dont l’État assurera la maîtrise d’ouvrage. Elle sera inopposable aux porteurs de projet privés.

Elle pourra être utilisée en l’état par les organismes et personnes qui se reconnaissent dans les valeurs et principes qu’elle énonce, et s’engagent à les mettre en œuvre.

Le porteur de projet devra indiquer s’il s’engage de manière générique pour l’ensemble de ses démarches participatives, ou s’il entend seulement appliquer la Charte à l’occasion d’un ou plusieurs projets spécifiques.

Il pourra également « ajouter des valeurs et principes à la Charte et/ou préciser les modalités de mise en œuvre ». Dans ce cas de figure, « il est recommandé que le public soit associé à ces modifications ».

Il appartiendra aux utilisateurs de la Charte de se signaler auprès du ministère de l’Environnement et de lui préciser sur quels projets ils ont l’intention de l’appliquer.

Dans le cadre du comité de pilotage multipartites ayant participé à son élaboration, la Charte fera l’objet d’un « bilan régulier de mise en œuvre ». Des « échanges d’expériences » sur sa mise en œuvre auront lieu de façon périodique. Si cela s’avère nécessaire, elle pourra être révisée sous l’égide du ministre chargé de l’Environnement.

Par ailleurs, un centre de ressources, qui est créé pour la mise en œuvre effective des valeurs et principes figurant dans la Charte, proposera notamment « des outils innovants et pertinents ainsi que des exemples concrets d’application ».

Enfin, le ministère de l’Environnement s’est engagé avec ses services déconcentrés à appliquer ce document de soft law aux concertations préalables, réalisées en application de l’ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016 pour les plans, programmes et projets dont il assure la maîtrise d’ouvrage. Il a aussi pris l’engagement de l’appliquer progressivement aux autres concertations en amont de ses autres plans, programmes et projets présentant des enjeux locaux.

IV – Le contenu de la Charte de la participation du public

Le texte de la Charte est globalement très proche de celui qui a été soumis à la consultation du public. La Charte est tout d’abord précédée d’un « préambule » qui affirme l’importance de la démocratie délibérative comme le faisait déjà la Charte de la concertation éditée en 1996 à l’initiative de Corinne Lepage, alors ministre de l’Environnement. Il est effectivement rappelé que la participation du public est « un élément incontournable de l’élaboration de la décision, nécessaire à l’amélioration de sa qualité et de sa légitimité. Elle constitue un facteur déterminant dans la construction de la confiance entre les acteurs (…) ».

Comme on le sait, l’influence réelle de la participation du public sur la décision est une des exigences de l’article 6 de la Convention d’Aarhus du 25 juin 199820que la France a ratifiée le 8 juillet 2002. « Les résultats de la participation doivent pouvoir influencer la décision finale. Sinon, c’est le principe même de la participation qui sera remis en cause »21.

La Charte proclame également dans son préambule que « toute personne doit pouvoir participer à l’élaboration d’un projet qui la concerne ». Mais, comme cela a été souligné lors de la consultation publique, cette disposition ne précise pas si le porteur de projet a l’obligation de s’engager à prendre en compte le retour du public dans l’élaboration de son projet.

Par ailleurs, à la différence du projet de Charte qui a été soumis à la consultation du public, la Charte publiée par le ministère de l’Environnement le 11 octobre 2016 ne propose plus aux porteurs de projet de donner eux-mêmes une valeur juridique à la Charte en la signant22.

La Charte énonce ensuite quatre grands principes destinés à moderniser et à renforcer le dialogue environnemental.

Elle affirme tout d’abord dans son article 1 que la participation du public nécessite un cadre clair et partagé sur la nature du projet, le porteur de projet/le décisionnaire, l’objet du débat, les scénarios alternatifs, le rôle de la participation du public dans le processus décisionnel, l’information du public, la reconnaissance des savoirs et de l’expertise, le tiers garantissant le processus participatif, le bilan du processus participatif et la reddition de comptes, la robustesse de la décision et la continuité de la participation.

La nature et les enjeux du projet ainsi que les questions à débattre devront être clairement présentés. Le public devra avoir accès à « une information complète, transparente, sincère, pertinente et intelligible tout au long de l’élaboration du projet ». Ce droit à l’information du public, ce « droit de citoyenneté »23 sur lequel se fonde aussi la démocratie environnementale est de nature à contribuer à « la légitimation de l’action publique »24.

La Charte évoque le rôle de la participation du public dans le processus de prise de décision en indiquant qu’à chacune des étapes du projet, le processus décisionnel sera précisé. Force est de constater que le texte laisse ici une grande marge de manœuvre au porteur de projet pour déterminer notamment le degré de participation du public, « de la consultation à la co-construction ».

Pour renforcer la qualité du dialogue et la confiance entre les participants, le porteur de projet fera appel à un tiers garantissant le processus participatif ou à des participants ayant cette fonction. Ils auront à produire un bilan des « points de convergence et de divergence » qui seront apparus au cours des débats.

L’article 1 de la Charte prévoit également que chaque étape du processus participatif donnera lieu à un bilan du porteur de projet. Ce dernier sera appelé à expliciter « la manière dont il a pris en compte les contributions du public dans son choix final ».

Le texte souligne que « le respect des valeurs et principes de la Charte dans l’élaboration de la décision contribue à améliorer la légitimité et la robustesse de la décision prise au terme de ce processus décisionnel ». Ce faisant, il vient faire écho à l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 qui affirme que la participation du public à l’élaboration des décisions publiques ayant un impact sur l’environnement doit permettre d’améliorer la qualité de la décision publique et de contribuer à sa légitimité démocratique25.

L’article 2 de la Charte évoque, quant à lui, « un état d’esprit constructif ». Chaque participant devra agir dans un « esprit d’écoute, de bienveillance, de respect, d’ouverture, de sincérité, de loyauté ». Il conviendra d’accepter « les divergences de points de vue » pouvant apparaître au cours du processus participatif. Ces divergences seront « respectées comme un élément susceptible d’améliorer la qualité du projet ». Il faudra aussi favoriser l’appropriation du sujet par tous les participants et développer une « culture de la participation ». Il incombera au porteur de projet de former ses chefs de projet aux principes de la participation du public.

L’article 3 de la Charte s’inscrit dans le droit-fil de la Charte « MATE » du 5 juillet 1996 qui préconisait que la concertation soit « aussi large que possible ». Il appelle à une « démarche pro-active » pour mobiliser tous les publics concernés et viser une diversité des publics, laquelle diversité « garantit une plus grande qualité des débats et de la délibération ». Il sera aussi indispensable de garantir aux participants une égalité d’accès « à l’information, à la parole et à l’écoute » et de porter attention à « l’équivalence de traitement » de tous les points de vue exprimés.

Enfin, l’article 4 de la Charte cherche à encourager le pouvoir d’initiative du citoyen. Il conviendra de mobiliser des outils et méthodes de qualité et de valoriser les contributions du public. Le porteur de projet devra considérer sérieusement les propositions du public sur « des projets alternatifs », sur « des suggestions de modification du processus participatif » ou encore sur des « demandes d’expertises complémentaires ».

Le porteur de projet devra chercher à diversifier les méthodes et outils participatifs « afin d’assurer la plus grande pluralité des publics ainsi qu’une meilleure qualité des débats ». La Charte attend de lui qu’il aille réellement à la rencontre du public.

Elle souligne que les bénéfices de la participation du public seront d’autant plus importants que le porteur de projet aura valorisé les « initiatives citoyennes » au cours du processus et dans son bilan final.

D’une manière générale, les différentes étapes de la participation et les exigences de comportement décrites dans ce document de soft law vont dans le sens des théories politiques de Jürgen Habermas et de Bernard Manin qui montrent qu’il y aura un bénéfice à la participation du public à partir du moment où l’on pourra parler d’une véritable délibération politique26. Si l’on suit effectivement ces théories, « la norme n’est légitime que si elle est fondée sur des raisons publiques résultant d’un processus de délibération inclusif et équitable, auquel tous les citoyens peuvent participer et dans lequel ils sont amenés à coopérer librement »27.

Cela étant admis, la manière dont est rédigée la Charte est parfois critiquable. Même si elle décrit avec beaucoup de minutie les différentes phases du processus de participation, certaines de ses dispositions présentent à l’évidence un caractère imprécis comme celles relatives aux « scénarios alternatifs » figurant dans son article 1. Ainsi, il est affirmé sans plus de précision que « lorsque c’est pertinent », le porteur du projet devra présenter « un scénario alternatif ainsi que les variantes envisageables, le cas échéant, sur divers points du projet ».

S’agissant des dispositions relatives à « la continuité de la participation » qui figurent elles aussi à l’article 1, la Charte indique dans l’esprit de la Convention d’Aarhus que la participation du public interviendra « suffisamment en amont et tout au long de l’élaboration d’un projet. Au minimum, un retour régulier vers les citoyens est prévu au cours de la mise en œuvre du projet ». Force est de reconnaître que les expressions « suffisamment en amont » ou « retour régulier » apparaissent bien imprécises.

Enfin, la notion de « public » utilisée par la Charte, qui est une notion plus large que celle d’administré ou de citoyen, peut renvoyer à « toute personne ». Cette dernière expression que l’on retrouve dans l’article L. 110-1, II, 5°, du Code de l’environnement est d’ailleurs utilisée par la Charte. Elle ne figurait pas dans la Charte de la concertation de 1996 qui employait le terme de « citoyen » comme le fait également la Charte de la participation du public.

En conclusion, il apparaît que cette Charte, qui se veut être un véritable référentiel de la participation, vient compléter utilement les principes généraux de la participation du public affirmés par l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 sur la démocratisation du dialogue environnemental. Il convient désormais d’attendre la mise en œuvre concrète des principes directeurs qu’elle énonce. Seule l’épreuve des faits nous renseignera sur l’effectivité réelle de cette Charte et sa contribution à la démocratie environnementale.

Notes de bas de pages

  • 1.
    http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/Charte_de_la_participation_du_public.pdf.
  • 2.
    Cette Convention internationale comporte plusieurs obligations pour les États en matière de participation du public au processus décisionnel concernant l’environnement (Sur cette Convention, V. Prieur M., « La Convention d’Aarhus, instrument universel de la démocratie environnementale », RJE 1999, n° spécial, p. 9-29).
  • 3.
    Sauvé J.-M., « la démocratie environnementale aujourd’hui », discours prononcé le 17 novembre 2010 lors du premier colloque du cycle de conférences du Conseil d’État sur la démocratie environnementale.
  • 4.
    Ord. n° 2016-488, 21 avr. 2016 : JO, 22 avr.2016.
  • 5.
    Ord. n° 2016-1060, 3 août 2016 : JO, 5 août 2016.
  • 6.
    http://www.developpement-durable.gouv.fr/La-charte-de-la-participation-du.html.
  • 7.
    Ibid.
  • 8.
    Le projet CO-ACTE (Construire la Coresponsabilité Avec les Citoyens des Territoires Européens) cherche à créer une « dynamique citoyenne porteuse de propositions de politiques publiques d’encouragement à la coresponsabilité pour le bien-être de tous aujourd’hui et demain » (https://wikispiral.org/tiki-index.php?page=CO-ACTE+FR).
  • 9.
    http://www.developpement-durable.gouv.fr/La-charte-de-la-participation-du.html.
  • 10.
    http://www.charte-participation.developpement-durable.gouv.fr.
  • 11.
    V. Rapp. CE, Le droit souple, La Documentation française, 2013, p. 10.
  • 12.
    V. Helin J-C., « Entre régulation sociale et régulation juridique : La charte de la concertation », Études en l’honneur de Georges Dupuis, 1997, LGDJ, p. 153.
  • 13.
    Certains participants aux ateliers participatifs ont évoqué la possibilité de lui donner une force législative.
  • 14.
    Cet article est venu consacrer au niveau constitutionnel le principe de participation du public qui jusqu’ici était seulement reconnu par l’article L. 110-1 du Code de l’environnement.
  • 15.
    Monédiaire G., « La participation du public organisée par le droit : des principes prometteurs, une mise en œuvre circonspecte », Participations 2011/1 (n° 1), p. 134-155.
  • 16.
    V. Helin J.-C., « Le projet d’ordonnance relative au dialogue environnemental. Bien visé, mal tiré ? », Énergie - Env. - Infrastr. 2016, alerte 261.
  • 17.
    Il était également indiqué dans le préambule du projet de Charte que celle-ci venait préciser « des droits et des devoirs pour tous les acteurs – le porteur de projet comme le public – de manière équivalente et réciproque ».
  • 18.
    V. Gossement A., « Le ministère de l’Environnement publie la Charte de la participation du public » (http://www.arnaudgossement.com/archive/2016/10/12/publication-de-la-charte-de-la-participation-du-public-5859607.html).
  • 19.
    Cité par Menguy B., « La Charte de la participation du public enfin publiée », 11 octobre 2016, (http://www.lagazettedescommunes.com/465431/la-charte-de-la-participation-du-public-enfin-publiee/).
  • 20.
    V. Betaille J., « La contribution du droit aux effets de la participation du public : de la prise en considération des résultats de la participation », RJE 2010/2 (vol. 35), p. 197.
  • 21.
    Jegouzo Y., « Principe et idéologie de la participation », in Pour un droit commun de l’environnement, Mélanges en l’honneur de Michel Prieur, 2007, Dalloz, p. 584.
  • 22.
    Le préambule du projet de Charte indiquait notamment que les porteurs de projets « s’engagent, par leur signature [de la Charte], à en respecter les valeurs et principes ».
  • 23.
    V. Dumont G., La citoyenneté administrative, thèse, 2002, université de Paris II, p. 213.
  • 24.
    Sauvé J-M., préc.
  • 25.
    V. Zarka J-C., « La réforme du dialogue environnemental », JCP A 2016, 2271, spéc. n° 41.
  • 26.
    V. Bétaille J., Les conditions juridiques de l’effectivité de la norme en droit public interne : illustrations en droit de l’urbanisme et en droit de l’environnement, thèse, droit, 2012, Limoges, nos 529 et s.
  • 27.
    Blondiaux L., Sintomer Y., « L’impératif délibératif », Politix, n° 57, p. 18.
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