A – Le champ d’application de l’autorisation environnementale unique

Trois catégories de projets sont concernées par la nouvelle procédure. Sont soumis à autorisation environnementale, les IOTA soumis à la législation sur l’eau ainsi que les ICPE relevant du régime d’autorisation. Sont également concernés, les projets soumis à évaluation environnementale qui ne sont pas soumis à une autorisation administrative susceptible de mettre en œuvre les mesures d’évitement, de réduction et de compensation (ERC) des atteintes à l’environnement.

Les procédures d’autorisation ICPE et IOTA disparaissent en tant que telles. En revanche, les procédures de déclaration et d’enregistrement de ces installations demeurent inchangées.

Le nouvel article L. 181-2 du Code de l’environnement indique que l’autorisation environnementale pourra se substituer, le cas échéant, à plusieurs autres procédures : autorisation spéciale au titre des réserves naturelles nationales et des réserves naturelles classées en Corse par l’État ; autorisation spéciale au titre des sites classés ou en instance de classement ; dérogation aux mesures de protection de la faune et de la flore sauvage ; absence d’opposition au titre des sites Natura 2000 ; déclaration ou agrément pour l’utilisation d’OGM ; agrément pour le traitement de déchets ; autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité ; autorisation d’émission de gaz à effet de serre ; autorisation de défrichement ; et pour les éoliennes terrestres, autorisations au titre des obstacles à la navigation aérienne, des servitudes militaires et des abords des monuments historiques.

De plus, ce même article prévoit, pour les projets relevant du ministre de la Défense, de l’Autorité de sûreté nucléaire ou du délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les activités et installations intéressant la défense, que l’autorisation environnementale n’intègre que les autorisations IOTA et ICPE13.

Enfin, avec la réforme du « permis unique », le maître d’ouvrage disposera d’un interlocuteur unique qui sera le service de l’État chargé de la police de l’eau pour les projets qui relèvent principalement du régime des IOTA, le service de l’État chargé de l’inspection des installations classées pour les projets relevant principalement du régime des ICPE et le service de l’État désigné par l’autorité administrative compétente dans les autres cas.

B – L’articulation entre les procédures d’environnement et d’urbanisme

Les nouveaux articles L. 181-9 et L. 181-30 du Code de l’environnement précisent l’articulation entre l’autorisation environnementale et l’autorisation d’urbanisme éventuelle. L’autorisation d’urbanisme pourra être délivrée avant l’autorisation environnementale, mais elle ne pourra être exécutée qu’après la délivrance de l’autorisation environnementale14.

La demande d’autorisation pourra être rejetée si elle s’avère incompatible avec l’affectation des sols prévue par le document d’urbanisme. L’instruction d’un dossier dont la compatibilité n’est pas établie sera néanmoins possible si une « procédure de révision, de modification ou de mise en compatibilité du document d’urbanisme » est engagée.

Le gouvernement a choisi de ne pas intégrer le permis de construire dans l’autorisation environnementale « pour ne pas remettre en cause les pouvoirs du maire ni l’économie générale des (…) [codes de l’environnement et de l’urbanisme] ».

La réforme vient toutefois supprimer l’obligation de demander un permis de construire pour les projets d’installations d’éoliennes terrestres soumis à autorisation environnementale unique15. Il s’agit là d’une réelle avancée par rapport au dispositif expérimental.

Cette réforme, qui a d’ailleurs été saluée par les professionnels de l’éolien, est importante pour les projets éoliens. Ce sont effectivement « les installations pour lesquelles [elle] apporte l’intégration des procédures la plus forte puisque le permis unique vaut non seulement autorisation au titre de la législation sur les installations classées (ICPE) ou du Code de l’énergie, mais parce qu’il dispense également de permis de construire »16.

A – La demande d’autorisation environnementale

Il convient tout d’abord de relever que l’article L. 181-5 du Code de l’environnement permet au pétitionnaire, avant le dépôt de sa demande d’autorisation environnementale, d’obtenir de l’autorité préfectorale des informations ou des avis visés par d’autres textes, ou, la délivrance d’un certificat de projet.

Ce certificat va indiquer les régimes et procédures applicables au projet. Il va préciser le contenu attendu du dossier, et pourra déterminer en accord avec le porteur de projet un calendrier d’instruction à titre d’engagement réciproque. Cet outil précisera également la situation du projet au regard des dispositions relatives à l’archéologie préventive.

Ces différents éléments vont pouvoir offrir au porteur de projet « une bonne visibilité sur les règles et conditions d’instruction applicables à son projet »18.

Les indications figurant dans le certificat de projet pourront engager la responsabilité de l’Administration lorsque leur inexactitude ou la méconnaissance des engagements du calendrier aura porté préjudice au bénéficiaire du certificat. Mais elles ne pourront être invoquées à l’appui d’un recours contre l’autorisation environnementale19.

Le contenu du certificat de projet a évolué par rapport au dispositif expérimental. Le dispositif de « cristallisation » du droit applicable n’a pas été maintenu.

Certains projets complexes ou de grande ampleur pourront faire l’objet d’autorisations environnementales « par tranches ». Les projets d’infrastructure linéaires sont notamment concernés.

L’ordonnance du 26 janvier dernier prévoit la possibilité d’une autorisation par tranches sur demande du pétitionnaire à la condition que le périmètre des tranches soit en cohérence avec « des critères fonctionnels et environnementaux »20.

Les autorisations environnementales délivrées dans ce cadre seront, le cas échéant, complétées pour « prendre en compte les incidences environnementales cumulées à l’échelle du projet ».

La demande d’autorisation environnementale devra être adressée au préfet qui sera en règle générale le préfet de département dans lequel se trouve situé le projet21.

Le dossier de demande d’autorisation que devra fournir le pétitionnaire comprendra en particulier une étude d’impact ou une étude d’incidence environnementale lorsque le projet n’est pas soumis à évaluation environnementale22. Cette étude d’incidence environnementale présentera notamment « les mesures envisagées pour éviter et réduire les effets négatifs notables du projet sur l’environnement et la santé, les compenser s’ils ne peuvent être évités ni réduits et, s’il n’est pas possible de les compenser, la justification de cette impossibilité »23.

Le pétitionnaire pourra identifier, au sein de son dossier de demande d’autorisation, les informations qui relèvent des secrets protégés par la loi24.

On soulignera que le pétitionnaire devra décrire « les capacités techniques et financières » dont il dispose d’ores et déjà ou, si ces dernières ne sont pas constituées au dépôt de la demande d’autorisation, les modalités qu’il a prévues de mettre en œuvre pour établir ces capacités25.

Cette mesure tient compte du fait que « de nombreux projets d’énergies renouvelables prennent la forme de sociétés de projet ad hoc dont les financements et les principaux contrats ne seront conclus et exécutés qu’au moment de la construction »26.

Par ailleurs, l’instruction de la demande d’autorisation est composée de trois phases distinctes : une phase d’examen, une phase d’enquête publique et une phase de décision27.

Les délais d’instruction seront réduits et portés à neuf mois dans le cas général, contre douze à quinze mois en moyenne auparavant. Ces délais pourront toutefois être prolongés en fonction des circonstances particulières de chaque dossier28.

La durée de la phase d’examen est en règle générale fixée à quatre mois, à compter de la réception du dossier complet, sauf calendrier négocié avec le pétitionnaire. Le préfet pourra rejeter la demande d’autorisation environnementale à l’issue de la phase d’examen si celle-ci fait apparaître que l’autorisation ne peut être accordée en l’état du dossier ou du projet.

Au cours de la phase d’enquête publique d’environ trois mois, les collectivités territoriales et leurs groupements intéressés par le projet seront consultés29. L’enquête sera organisée par l’autorité préfectorale, et de manière mutualisée avec les éventuelles autres enquêtes publiques.

Le préfet adressera le projet d’arrêté au pétitionnaire qui aura quinze jours pour présenter ses observations éventuelles30. Il statuera sur la demande d’autorisation environnementale dans les deux mois à compter du jour de réception par le pétitionnaire du rapport d’enquête, ou dans le délai prévu par le calendrier du certificat de projet lorsqu’un tel certificat a été délivré et que l’Administration et le pétitionnaire se sont engagés à le respecter31.

Ce délai sera prolongé d’un mois lorsque l’avis de la Commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) ou celui du Conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST) sera sollicité par le préfet32, ces consultations devenant facultatives. Le silence gardé par le préfet à l’issue de ces délais vaudra rejet de la demande d’autorisation environnementale33.

L’arrêté d’autorisation sera assorti des prescriptions nécessaires, en particulier les mesures d’évitement, de réduction et de compensation des impacts. Il cessera de produire effet lorsque le projet n’aura pas été mis en service ou réalisé dans le délai fixé par l’arrêté ou dans un délai de trois ans à compter de la notification de l’autorisation, « sauf cas de force majeure ou de demande justifiée et acceptée de prorogation de délai ».

Enfin, l’ordonnance du 26 janvier dernier comporte des dispositions applicables après la délivrance de l’autorisation environnementale. Elle prévoit, qu’à tout moment, le préfet pourra demander une tierce expertise du dossier aux frais du pétitionnaire si le projet présente des dangers ou inconvénients d’une importance particulière34. Il pourra également imposer à tout moment des prescriptions complémentaires35. D’une manière générale, en ce qui concerne la mise en œuvre du projet, le dispositif du permis environnemental unique « reprend pour l’essentiel les anciennes dispositions »36.

B – Le régime contentieux de l’autorisation environnementale

Le contentieux afférent à l’autorisation environnementale est un contentieux dit « de pleine juridiction ». L’autorisation environnementale comme les autres décisions adoptées en la matière par l’autorité préfectorale (rejet de la demande, prononcé d’une tierce expertise…) relèvent d’un contentieux de pleine juridiction37.

Le délai de recours contentieux est fixé à deux mois pour les pétitionnaires ou exploitants à compter de la notification de la décision. Il est fixé à quatre mois (contre un an actuellement), à compter de l’accomplissement de la dernière formalité de publicité (affichage en mairie, publication de la décision sur le site internet de la préfecture), pour les tiers « intéressés en raison des inconvénients ou des dangers pour les intérêts mentionnés à l’article L. 181-3 [du Code de l’environnement] »38. Ce délai de recours pourra être prorogé de deux mois en cas de recours administratif39. La réduction des délais de recours des tiers est de nature à sécuriser les porteurs de projets. Comme certains l’ont soutenu lors de la consultation publique, elle pourrait être susceptible de « lever les freins actuels à l’émergence de nouveaux projets sur le territoire »40.

D’autre part, si le projet de décret soumis à la consultation du public prévoyait la notification par les tiers des recours administratifs et contentieux au bénéficiaire de l’autorisation, à peine d’irrecevabilité, cette obligation de notification, qui a été critiquée, n’a finalement pas été retenue par le gouvernement.

Par ailleurs, les pouvoirs du juge administratif sont aménagés. Ils offrent des alternatives à l’annulation totale de la décision en cas d’irrégularité. En effet, le juge aura le pouvoir d’annuler qu’une partie de l’autorisation environnementale et de surseoir à statuer dans l’attente de sa régularisation41. L’ordonnance du 26 janvier dernier met en place un sursis à statuer qui aura vocation à permettre la régularisation de l’autorisation, en cours d’instance, avec la délivrance d’une autorisation modificative42.

L’autorisation environnementale pourra faire l’objet d’une annulation partielle s’il apparaît « qu’un vice n’affecte qu’une phase de l’instruction de la demande d’autorisation environnementale, ou une partie de cette autorisation ». Dans ce cas, le juge pourra annuler la seule phase d’instruction ou partie de l’autorisation, entachée d’irrégularité, et « demander à l’autorité administrative compétente de reprendre l’instruction à la phase ou sur la partie qui a été entachée d’irrégularité ».

En cas d’annulation ou de sursis à statuer affectant une partie seulement de l’autorisation environnementale, le juge décidera s’il convient de suspendre l’exécution des parties de l’autorisation non viciées.

Enfin, un nouveau recours est institué par le décret n° 2017-81 du 26 janvier dernier. En effet, les tiers intéressés pourront déposer une « réclamation » auprès du préfet, à compter de la mise en service du projet autorisé, « aux seules fins de contester l’insuffisance ou l’inadaptation des prescriptions définies dans l’autorisation »43. Ce faisant, le délai de recours contre une autorisation environnementale unique pourra être prolongé, ce qui ne va pas dans le sens de la simplification voulue par les auteurs de la réforme.

Le préfet disposera d’un délai de deux mois, à compter de la réception de la réclamation, pour y répondre de manière motivée. À défaut, la réponse sera réputée être négative. Si le préfet estime la réclamation fondée, il fixera des prescriptions complémentaires.

En conclusion, il apparaît que cette réforme du « permis unique », qui était réclamée depuis longtemps par les acteurs économiques et qui figurait dans la feuille de route du gouvernement pour la modernisation du droit de l’environnement, permettra au porteur de projet de présenter à un interlocuteur unique un dossier portant sur l’ensemble des autorisations intégrées auxquelles le projet est soumis. Elle facilitera le travail du pétitionnaire qui bénéficiera d’une sécurité juridique renforcée avec la réduction des délais de recours. Elle simplifiera les procédures sans diminuer pour autant le niveau de protection de l’environnement44.

Force est de constater par ailleurs que la réforme constituera un véritable défi45 pour les services de l’État qui devront s’adapter à ce dispositif de l’autorisation unique.

Enfin, l’Administration devra également veiller, comme l’a suggéré le Conseil national de la transition écologique46, à assurer la coordination entre ce nouveau dispositif et les dispositions de la réforme sur l’évaluation environnementale47.