A – Les autorisations délivrées au titre de la législation sur l’eau

3. Décisions administratives prises dans le domaine de l’eau. Comme chacun le sait, la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau a institué deux outils de planification, les SDAGE au niveau des grands bassins hydrographiques et les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) localement au niveau des sous-bassins. L’annexe III de la circulaire prévoit une liste non exhaustive des décisions administratives prises dans le domaine de l’eau3. À titre d’exemple cette circulaire prévoit notamment l’« autorisation ou déclaration d’installations, d’ouvrages, de travaux soumis à autorisation ou déclaration, définis dans la nomenclature (C. envir., art. L. 214-2) ; – Autorisation ou déclaration d’installations classées pour la protection de l’environnement (C. envir., art. L. 214-7 ; C. envir., art. L. 512-1 et C. envir., art. L. 512-8) ; – Arrêté définissant les périmètres de protection des captages d’alimentation en eau potable (CSP, art. L. 1321-2) ; – Arrêtés de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau, pour faire face à une menace ou aux conséquences d’accidents, de sécheresse, d’inondations ou à un risque de pénurie (C. envir., art. L. 211-3, II, 1°) ».

4. La notion de décision administrative prise dans le domaine de l’eau est comme toujours appréciée par le juge administratif in concreto. En effet, la loi sur l’eau n° 92-3 impose de soumettre à l’obligation de compatibilité les décisions administratives prises dans le domaine de l’eau ayant des incidences aquatiques suffisamment claires et prévisibles4. Ainsi, il a été jugé qu’un projet d’intérêt général permettant d’urbaniser une zone inondable relève de la catégorie de décision administrative prise dans le domaine de l’eau5.

B – L’autorisation délivrée en vue de la réalisation du Centers parc dans la forêt de Chambaran

5. L’autorisation prise au titre de l’article L. 214-3 du Code de l’environnement. L’article L. 214-3 du Code de l’environnement dispose que : « I.- Sont soumis à autorisation de l’autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d’accroître notablement le risque d’inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles. Cette autorisation est l’autorisation environnementale régie par les dispositions du chapitre unique du titre VIII du livre Ier, sans préjudice de l’application des dispositions du présent titre (…) ».

En l’occurrence, le préfet de l’Isère a accordé à la SNC une autorisation au titre de l’article L. 214-3 du Code de l’environnement de construire un complexe touristique appelé le « Center parcs du domaine de la forêt de Chambaran » sur le territoire de la commune de Roybon.

Le préfet a le devoir de s’opposer aux installations, ouvrages, travaux et activités déclarés au titre du II de l’article L. 214-3 du Code de l’environnement s’ils sont incompatibles avec les dispositions du SDAGE ou du SAGE ou s’ils portent aux intérêts mentionnés à l’article L. 211-1 du même code une atteinte telle qu’aucune prescription ne permettrait d’y remédier6. En effet, le Conseil d’État avait déjà eu l’occasion de préciser que les programmes et décisions administratives dans le domaine de l’eau doivent être compatibles avec les dispositions des SDAGE7.

6. Une question prioritaire de constitutionnalité relative à l’article L. 214-3 du Code de l’environnement. Il convient de rappeler que le Conseil d’État a refusé de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel en considérant : « 3. Considérant que M. B. soutient que les dispositions du II de l’article L. 214-3 du Code de l’environnement méconnaissent l’article 7 de la charte de l’environnement et l’article 34 de la constitution, faute de prévoir une procédure d’information et de participation du public au stade de l’instruction des dossiers soumis au régime de la déclaration ; que, toutefois, il résulte des dispositions contestées que les installations, ouvrages, travaux et activités en cause ne peuvent être soumis à déclaration en application du II de l’article L. 214-3 que s’ils ne présentent pas les dangers énumérés au I de cet article ; que, dans l’hypothèse où les installations, ouvrages, travaux et activités déclarés seraient incompatibles avec les dispositions du [SDAGE] ou du [SAGE] ou porteraient aux intérêts mentionnés à l’article L. 211-1 du Code de l’environnement une atteinte telle qu’aucune prescription ne permettrait d’y remédier, il appartiendrait à l’autorité administrative compétente de s’y opposer ; que, dès lors, la décision de non opposition à une déclaration présentée au titre du II de l’article L. 214-3 ne constitue pas une décision ayant une incidence significative sur l’environnement et n’est pas au nombre des décisions visées par l’article 7 de la charte de l’environnement »8.

En l’espèce, le débat s’est déplacé sur l’appréciation de la compatibilité des décisions administratives à l’égard des SDAGE.

A – Le contrôle global de la compatibilité de l’autorisation avec les orientations du SDAGE

8. La méthode d’appréciation in globo : la jurisprudence en la matière rejoint celle rendue en matière d’urbanisme.

Le Conseil d’État rappelle que le juge administratif doit se livrer à une analyse globale pour apprécier si l’autorisation litigieuse contrarie ou non les objectifs imposés par le SDAGE.

Pour ce faire, le juge administratif doit se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert et tenir compte des orientations adoptées et de leur degré de précision. Le Conseil d’État précise alors que la cour n’avait pas à rechercher l’adéquation de l’autorisation au regard chaque disposition ou objectif particulier prévu par le SDAGE.

Cette méthode d’appréciation in globo se retrouve également en matière d’espace boisé au regard de l’échelle du territoire. C’est en ce sens qu’a statué le Conseil d’État dans une récente décision du 30 mai 2018 où il a jugé que pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, le juge administratif doit prendre en considération les deux normes urbanistiques. Il indique ensuite « qu’il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet »9. Dans cette même logique, le tribunal administratif de Nice s’est prononcé ainsi en estimant que « l’appréciation du caractère naturel d’un site ne peut être donnée que de façon globale à partir d’une vision d’ensemble »10.

9. Mesures compensatoires. Au stade de l’étude d’impact, il est souvent prévu de mettre en place des mesures compensatoires destinées à atténuer l’incompatibilité du projet avec le SDAGE.

En l’espèce, il apparait que la cour d’appel ne s’est intéressée qu’à l’article relatif aux mesures de compensations qui doivent accompagner la destruction de zones humides. En effet, cette disposition du SDAGE prévoyait une compensation minimale à hauteur de 100 % de la surface des zones humides détruites par le projet.

Or en procédant ainsi, le juge d’appel a omis de se livrer à une analyse globale, plus souple, exigée par le contrôle de compatibilité. Le Conseil d’État condamne la cour administrative d’appel de ne pas avoir confronté l’autorisation litigieuse à l’ensemble des orientations et objectifs fixés par le SDAGE. C’est en cela que le Conseil d’État relève l’erreur de droit commise par la cour d’appel de Lyon.

En effet, le Conseil d’État relève que la cour d’appel s’est bornée à ne confronter l’autorisation qu’à la disposition 6B-04 du SDAGE prévoyant une compensation minimale à hauteur de 100 % de la surface des zones humides détruites par le projet. Pour autant, d’aucuns estiment qu’au regard de la situation géographique et écologique du site, les mesures équivalentes sont incompatibles avec le principe de compensation imposé par le SDAGE. Ces auteurs considèrent que : « La réalisation d’un Center parcs entraînant la destruction d’une zone humide forestière de 76 ha d’un seul tenant et la remise en état de trois sites d’une superficie de 20 ha, eu égard à la dispersion et au morcellement des sites de compensation, à la distance séparant de la forêt de Chambaran les sites hauts-savoyards et celui de l’Ain ainsi qu’à la situation des huit sites ardéchois, en rive droite du Rhône et en aval du projet, les remises en état de zones humides envisagées pour compenser l’impact du projet ne pouvant être regardées comme constituant globalement des mesures équivalentes sur le plan fonctionnel et de la biodiversité et de ce fait, comme compatibles avec le principe de compensation à une échelle appropriée telle qu’énoncée par le SDAGE »11.

B – La caractérisation de l’erreur de droit par le Conseil d’État

10. Les illégalités relatives aux motifs : erreur de droit. L’arrêt d’espèce a été rendu dans le cadre d’un contrôle de cassation pour erreur de droit. En effet, parmi les illégalités relatives aux motifs, l’erreur de droit est celle où le défaut de base légale est inopérant mais pour autant l’Administration a fait une mauvaise interprétation des textes. Dans l’arrêt rapporté, la haute assemblée estime que la cour n’a pas confronté l’autorisation litigieuse à l’ensemble des orientations et objectifs fixés par le SDAGE 2016-2021 du bassin Rhône-Méditerranée et a, ainsi, omis de procéder à l’analyse globale exigée par le contrôle de compatibilité défini au point précédent. Par suite, elle a commis une erreur de droit.

11. Intensité du contrôle de compatibilité opéré par la haute assemblée. Il n’échappera à personne que la notion d’erreur manifeste d’appréciation est soumise à un contrôle réduit mais qui trouve une application grandissante en droit de l’urbanisme ainsi qu’en droit de l’environnement. Par ailleurs, force est de constater que le Conseil d’État effectue depuis de nombreuses années un contrôle minimum de l’erreur manifeste d’appréciation sur les dispositions des schémas directeurs. C’est ainsi qu’il a pu considérer « qu’il ne ressort des pièces du dossier ni que les auteurs du schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de Nice aient poursuivi d’autres fins que celles qui sont définies par ces dispositions, ni qu’ils aient fait une appréciation manifestement erronée des éléments qu’il leur appartenait de prendre en compte et, notamment, de l’équilibre à préserver entre la ville de Nice et les régions avoisinantes ; que, dès lors, la commune de Contes et M. Dalbera ne sont pas fondés à contester la légalité des orientations fondamentales fixées par le schéma approuvé par le décret attaqué »12.

12. Conclusion. Même si la cour administrative d’appel de Bordeaux a jugé récemment que les autorisations et déclarations relevant de la loi sur l’eau ne sont pas au nombre des décisions tenues de respecter les dispositions des plans locaux d’urbanisme13, il n’en demeure pas moins un certain rapprochement en ce qui concerne le contrôle de compatibilité opéré par le juge administratif.

Si l’erreur de droit a été soulevée concernant la mise en œuvre du contrôle de compatibilité, la question de la légalité du projet au regard de la loi sur l’eau reste en suspens.