Loi Littoral et énergies renouvelables : les ratés de la loi EnR du 10 mars 2023

La récente loi du 10 mars 2023 sur les énergies renouvelables prévoit de nouvelles dérogations à la loi Littoral, en vue de favoriser le développement de ces énergies (à terre et en mer). Son écriture parfois laborieuse et ses problèmes d’articulation avec les textes antérieurs mettent à mal l’intelligibilité même du dispositif.

La loi n° 2023-175 du 10 mars 2023, relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, a franchi sans surprise le cap du Conseil constitutionnel1. Sa lecture ne laisse planer aucun doute sur la volonté d’assouplir le cadre juridique applicable à l’implantation (entre autres) d’éoliennes et d’ouvrages de production d’énergie solaire, y compris sur le territoire des communes riveraines de la mer.

Dans cette optique, le législateur a institué de nouvelles dérogations à la loi Littoral du 3 janvier 1986, dont l’écriture laisse toutefois perplexe au regard du caractère parfois peu lisible du texte voté par le Parlement.

Énergie solaire

En premier lieu, il faut évoquer l’apport de l’article 37 de la loi du 10 mars 2023 en matière d’énergie solaire, permettant – notamment – d’implanter des panneaux photovoltaïques en échappant au fameux principe de la loi Littoral dit de l’extension de l’urbanisation en continuité des zones déjà urbanisées2. Le Conseil d’État a récemment rappelé l’état du droit applicable avant la loi nouvelle : l’implantation de panneaux photovoltaïques constitue une extension de l’urbanisation ne pouvant dès lors être autorisée que si elle est située en continuité avec une agglomération ou un village existant3…

Ainsi, « par dérogation à l’article L. 121-8 [du Code de l’urbanisme], les ouvrages nécessaires à la production d’énergie solaire photovoltaïque ou thermique peuvent être autorisés sur des friches définies à l’article L. 111-26. La liste de ces friches est fixée par décret, après concertation avec le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres prévu à l’article L. 322-1 du Code de l’environnement et avis des associations représentatives des collectivités territoriales concernées »4.

Reconnaissons que la nouvelle dérogation, de manière générale, paraît relativement bien cadrée. D’une part, si la notion de « friche », définie à l’article L. 111-26 du Code de l’urbanisme5, n’est certes pas d’une clarté à toute épreuve, elle est sans doute préférable à celle (encore plus floue) de « terrains dégradés », et le Conservatoire du littoral est utilement associé à l’établissement de la liste décrétale à venir aux fins de recenser les friches éligibles. D’autre part, l’autorisation accordée par le préfet devra être (classiquement) précédée de l’avis (simple) de la Commission départementale de la nature, des paysages et des sites et ne pourra être délivrée que si le projet en cause n’est « pas de nature à porter atteinte à l’environnement, notamment à la biodiversité ou aux paysages et à la salubrité ou à la sécurité publiques, en fonctionnement normal comme en cas d’incident ou d’accident ». En ce sens, la loi précise que l’instruction de la demande s’appuiera sur une étude fournie par le pétitionnaire.

On voit donc que l’installation de panneaux solaires en discontinuité des zones déjà urbanisées est conditionnée par un certain nombre de paramètres liés à la protection de l’environnement, sachant que le législateur a également intégré l’objectif de renaturation des friches, dans le cadre d’une forme de « bilan coûts-avantages » : « S’agissant des friches, il appartient au pétitionnaire de justifier que le projet d’installation photovoltaïque ou thermique est préférable, pour des motifs d’intérêt général, à un projet de renaturation, lorsque celui-ci est techniquement réalisable »6. La mise en œuvre de ces dispositions ne sera pas aisée et risque de contrarier certains projets.

Quoi qu’il en soit, la dérogation « énergie solaire » n’est pas, pour autant, à l’abri de toute critique au regard des impératifs fondamentaux de la loi Littoral : en effet, si elle n’est pas en soi injustifiable, elle ne saurait donner l’illusion d’une dérogation générale. Il eût été souhaitable de rappeler que lesdites installations nécessaires à la production d’énergie solaire demeuraient clairement proscrites dans les espaces remarquables du littoral (au sens de C. urb., art. L. 121-23) et dans la bande des 100 mètres (C. urb., art. L. 121-16)7. On sait que seuls des aménagements légers relevant des catégories limitativement listées par décret (C. urb., art. R. 121-5) sont admissibles dans les espaces remarquables et que les exceptions au principe d’inconstructibilité de la bande des 100 mètres ne concernent traditionnellement que les ouvrages liés aux services publics et aux activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau.

Énergie renouvelable en mer

En second lieu et de manière beaucoup plus problématique, les dispositions exceptionnelles de l’article 66 de la loi EnR du 10 mars 2023 (contenues dans le titre IV : « Mesures tendant à l’accélération du développement des installations de production d’énergie renouvelable en mer »)8 soulèvent de sérieuses questions de lisibilité et de cohérence.

À ce sujet, le législateur a prévu une dérogation complexe (car assortie de quelques précautions) à l’ensemble de la loi Littoral au bénéfice des « ouvrages du réseau public de transport d’électricité » contribuant aux objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de neutralité carbone et de développement des énergies renouvelables, en dehors des zones d’érosion devant être délimitées dans le cadre de la loi Climat et résilience9.

Il est précisé, s’agissant des lignes électriques, que celles-ci sont souterraines, « sauf si leur enfouissement s’avère plus dommageable pour l’environnement ou techniquement excessivement complexe ou financièrement disproportionné par rapport à l’installation de lignes aériennes ». Cela étant, dans la bande des 100 mètres et dans les espaces remarquables du littoral, le passage de lignes électriques devra répondre « à une nécessité technique impérative démontrée » et l’autorisation sera par ailleurs refusée en cas « d’atteinte excessive » à un site ou paysage remarquable au sens de l’article L. 121-23 du Code de l’urbanisme.

Intelligibilité de la loi EnR

Les interrogations ne manquent pas… D’une part, vient se greffer discrètement à ce dispositif déjà exceptionnel une « dérogation » supplémentaire, peu claire, visant les postes électriques, dont il faudra bien cerner la portée concrète10. D’autre part et malgré les conditions et limites posées par la loi, la possibilité (même restreinte) d’implanter des lignes électriques aériennes dans des espaces éminemment sensibles fait donc son entrée en droit du littoral…