Replacer le citoyen européen au centre du débat…

L’arrêt rendu le 6 septembre dernier par la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la « CJUE » ou la « Cour ») concernant le mécanisme provisoire de relocalisations aura fait parler de lui. Bien que la Commission européenne ait décrit le système mis en place par la décision du Conseil (ci-après la « décision contestée »)1 comme étant un succès,2 il est indéniable que les objectifs à atteindre par les États membres sont loin d’avoir été réalisés.3 De plus, la décision contestée a cessé de produire ses effets le 26 septembre dernier. Nonobstant l’échec de cette dernière, la Commission européenne et certains députés européens tentent actuellement d’imposer un système permanent de quotas obligatoires de relocalisation. Un clivage de plus en plus grand se fait ainsi sentir entre, d’une part, les quelques promoteurs d’un tel mécanisme, et d’autre part, un certain nombre d’États et la grande majorité des citoyens européens qui désapprouvent la politique européenne migratoire.4

En tant que juriste et ministre de la Justice d’un des pays ayant contesté la décision devant la CJUE, je pourrais présenter ici nombre d’arguments juridiques ne soutenant pas la décision du Conseil et le raisonnement de la Cour. Il me semble toutefois plus utile de porter notre réflexion au-delà de ce débat juridique restreint. Exprimant un malaise grandissant auprès des citoyens européens et des États membres, la décision contestée constitue de cette manière un point de départ pour considérer des questions plus fondamentales quant à l’avenir que nous souhaitons pour l’Europe. C’est donc en tant qu’Européen, et Européen convaincu, que j’aimerais formuler ici quelques observations. Le citoyen européen en moi voudrait manifester son inquiétude face à l’absence d’écoute et sa privation d’influence auprès des autorités européennes. De fait, la décision contestée représente une illustration supplémentaire du gouffre existant entre les institutions européennes et la population européenne. Qui plus est, celle-ci affecte directement l’existence, l’essence et l’avenir des Européens ! Mais alors, si les décisions européennes sur l’immigration ne sont pas conformes à l’opinion de la majorité des citoyens européens, peut-on les qualifier de démocratiques et en respect du principe de souveraineté populaire ? Le droit issu de telles décisions peut-il jusqu’à enfreindre la volonté du peuple au nom d’une prétendue légitimité juridique ? Revêt-il la légitimité sociale minimale pour s’imposer ? En cas de discordance entre le droit en vigueur et l’expression de la souveraineté populaire, lequel des deux doit-il l’emporter dans une démocratie ?5 Et plus globalement, la gouvernance démocratique européenne et ses principes de sauvegarde n’exigent-ils pas justement de replacer le citoyen européen au centre de la prise de décision ?

I. Pour esquisser une réponse à ces questions, je vous propose d’examiner tout d’abord le contexte ayant mené au vote de la décision contestée. En mai 2015, la Commission européenne suggère que les États membres accueillent 40 000 demandeurs d’asile via un système de relocalisations. Fin juin 2015, les leaders européens se mettent d’accord pour relocaliser ces personnes sans toutefois accepter l’idée de quotas obligatoires s’imposant à chaque État ; idée soutenue par la Commission européenne. Il est laissé aux États le soin de trouver un arrangement basé sur des engagements volontaires. L’objectif de relocalisation est rendu obligatoire mais les pays décident sur une base volontaire combien de demandeurs d’asile ils accueillent. Quelques discussions ont lieu sous la présidence luxembourgeoise du Conseil de l’Union européenne. Malgré les réticences de la part des États, la Commission européenne souhaite faire avancer sa proposition et aimerait en faire un mécanisme non pas temporaire mais permanent.

Début septembre 2015, Viktor Orbán se déclare inquiet devant le manque d’attention accordée par les autorités européennes aux préoccupations émises par les citoyens européens concernant la crise migratoire. Il juge en outre le système de relocalisation inapte pour faire face à la crise. La crise migratoire continue à battre son plein. La Commission européenne prépare entre-temps une nouvelle proposition pour relocaliser 120 000 demandeurs d’asile. D’autres critères sont proposés pour calculer le nombre de demandeurs d’asile à attribuer sur une base obligatoire à chaque État membre. La chancelière Angela Merkel, sans concertation préalable avec ses partenaires européens, annonce le 4 septembre 2015 que son pays est prêt à accueillir les « réfugiés ». Le 14 septembre 2015, les ministres de l’Intérieur se réunissent en urgence pour analyser la nouvelle proposition de la Commission concernant la relocalisation de 120 000 personnes. Aucun consensus n’est atteint. Cette réunion est suivie par le Conseil qui adopte la décision n° 2015/1523 prévoyant de relocaliser 40 000 demandeurs d’asile sur une base volontaire.6

C’est à ce moment-là que la présidence luxembourgeoise décide de procéder à un forcing sans précédent quant à la décision sur la relocalisation obligatoire de 120 000 demandeurs d’asile. Elle convoque à nouveau les ministres de l’Intérieur pour le 22 septembre 2015 dans le seul but d’éviter que la question figure à l’ordre du jour du Conseil européen du 23 septembre 2015.7 L’idée surgit de faire adopter la décision par un vote nécessitant une majorité qualifiée et non plus le consensus. Ignorant les conclusions du Conseil européen, la décision contestée est finalement adoptée à la majorité qualifiée par les ministres de l’Intérieur sans consulter les parlements nationaux et sans proprement consulter le Parlement européen sur une modification essentielle apportée à la proposition de la Commission. La Slovaquie, la Hongrie, la Roumanie et la République tchèque votent contre la décision tandis que la Finlande s’abstient. En bref, le Conseil des ministres a approuvé en quelques jours la décision contestée en court-circuitant les parlements nationaux et les institutions de l’Union, garants de la souveraineté du peuple européen, ainsi qu’en choisissant l’option nucléaire du vote à la majorité qualifiée pour un sujet aussi sensible et existentiel. Et la Cour de ne pas soulever ce point-là….

II. Même en admettant que la décision contestée soit juridiquement légitime, la conformité juridique de celle-ci est-elle suffisante pour pouvoir l’envisager comme respectant l’exigence démocratique ? En d’autres termes, un régime démocratique exige-t-il que d’autres conditions soient remplies pour qu’une décision soit valide ? Nous arrivons à la deuxième étape de notre réflexion relative à la démocratie telle que prévue à l’article 2 du Traité sur l’Union européenne et ses rapports avec le droit.

La démocratie présuppose que le peuple soit le seul et unique détenteur légitime de la souveraineté. Le peuple y représente le sujet, l’acteur ou la volonté générale seule souveraine pour décider des aspects qui ont trait à l’existence commune. Un régime démocratique se réfère donc à un gouvernement du peuple par le peuple. Pour s’assurer qu’il en soit ainsi, des normes et des mesures de sauvegarde sont indispensables. Nous évoquerons ici uniquement trois éléments essentiels à la survie de la démocratie : l’État de droit, l’égalité de droits et un espace public de délibération. Après avoir élu ses représentants politiques, le peuple remplit la fonction de contrôle et d’instance critique du pouvoir mis en place. Si le pouvoir émane du peuple, il doit aussi répondre de ses actes et décisions. Comme l’affirmait Emmanuel Kant, c’est là que réside l’héritage des Lumières. Le philosophe désignait les Lumières comme un appel aux êtres humains de prendre leur destin en main en participant à l’espace public de délibération dans lequel l’opinion publique est forgée.8 Si la démocratie requiert le respect des droits fondamentaux et de l’État de droit comme remparts contre les abus, elle ne saurait s’y réduire. Ce n’est pas seulement à l’examen de ses lois mais aussi au pouvoir que le peuple conserve, quant à la vie en communauté et le gouvernement élu, que se mesure le caractère démocratique d’une gouvernance.

Les décisions adoptées à l’encontre de la volonté générale manquent, tout au moins, de légitimité sociale pour s’imposer au peuple. Elles constituent le fruit d’un monologue imposé par un diktat et traitent les citoyens comme des êtres irresponsables non dotés de raison et d’autonomie de jugement. Elles forment un danger pour la démocratie et les valeurs qu’elle incarne. Une dissension entre, d’une part, les réalités et convictions sociales et, d’autre part, les décisions politiques et juridiques témoigne d’une fracture de la démocratie. Le Général de Gaulle n’affirmait-il pas en 1963 au garde des Sceaux, Jean Foyer, qu’« il y a d’abord la France, il y a ensuite l’État et enfin, dans la mesure où il est possible de préserver les intérêts majeurs des deux premiers, il y a le droit » ? Quoi que nous vivions dans une réalité fort différente, une évidence ressort de ces propos : le droit est et doit rester un instrument au service du peuple et de la société qu’il régit ! La relation de dépendance est bien à comprendre dans ce sens-là.

Le politologue bulgare, Ivan Krastev, l’a bien saisi. Il montre que l’impératif de solidarité qui découle de la décision sur les relocalisations ne peut pas l’emporter sur le mandat démocratique. La question de savoir qui appartient à une communauté est, dit-il, éminemment existentielle et ne peut être décidée que par le gouvernement élu démocratiquement par cette communauté.9 Les États membres de l’Ouest ont, selon lui, eu tort de ne pas prêter l’oreille aux demandes des gouvernements des États de l’Europe centrale et de l’Est. L’expert explique que ces préoccupations trouvent leur source dans la dictature communiste que ces derniers ont dû subir pendant plus de quatre décennies. Correspondant à une certaine forme d’internationalisme, le communisme leur a enseigné les avantages et désavantages du multiculturalisme. Il convient de préciser que ces États postcommunistes sont pour la plupart des États d’une homogénéité ethnique plus importante que celle de leurs voisins de l’Ouest dont l’histoire, elle, comprend une période de colonisation et/ou des vagues d’immigration compte tenu des trente glorieuses. La diversité ethnique représenterait pour nombre de ces États postcommunistes un retour vers une période trouble prête à l’implosion comme l’était l’entre-deux-guerres. La crainte, voire l’angoisse, de ne pas subsister sur le plan démographique, qui règne dans cette partie de l’Europe, s’expliquerait entre autres par ces facteurs.

Je rejoins Ivan Krastev quand il affirme que la crise migratoire ne peut pas de la sorte se résumer à un manque de solidarité mais bien à « un clash de solidarités – de solidarités nationales, ethniques et religieuses heurtant nos obligations en tant qu’êtres humains ».10 Un clash entre ceux qui estiment qu’ils doivent quelque chose au monde et ceux qui mettent en avant et veulent préserver avant tout leur propre communauté. À la suite de Kant, je crois qu’en effet nous, les Hongrois et citoyens européens, voulons mettre en pratique la locution « Sapere aude ! »11. Nous désirons nous servir de notre propre entendement pour défendre ce qui nous est cher ! Dans notre monde en voie d’intégration, la question de la protection des intérêts nationaux et de celle de l’identité constitutionnelle se pose cruellement…

Le dialogue, le débat et la négociation sont de cette manière primordiaux pour la bonne marche de la démocratie ! Nous le savons tous : l’Europe se trouve aujourd’hui à la croisée de deux chemins, de deux orientations principales : veut-on renforcer la direction vers une fédération européenne par le transfert continu des compétences nationales ? Ou veut-on que les États membres adhèrent plus au principe de subsidiarité et construisent une Europe basée sur la coopération égale des États-nations ? Le legs des pères fondateurs de l’Europe ne réside-t-il pas dans le respect de cette diversité qui nous caractérise tous ? L’Europe est devenue grande grâce à cette diversité et au respect de cette diversité ! Il est un fait que la communauté européenne, fondée sur la coopération des États membres et les Traités, garantit mieux l’exercice démocratique du pouvoir que la centralisation. Pour ces raisons, nous devons redonner au Conseil européen le pouvoir et l’influence d’antan qui lui reviennent à juste titre ! Contrairement aux membres de la Commission européenne et même du Parlement européen,12le Conseil européen est composé des chefs d’États et de gouvernements élus par les citoyens européens. Il est intéressant de noter cette tension entre les différentes institutions dans le contexte de la crise migratoire. Alors que Donald Tusk a affirmé le 18 octobre dernier que les quotas obligatoires de relocalisation n’avaient pas d’avenir et qu’il fallait trouver une autre solution au défi migratoire,13 la Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE) du Parlement européen a contesté cette affirmation le lendemain, le 19 octobre, en faisant une proposition qui vise à imposer des quotas obligatoires et à retirer aux États membres réticents le financement de l’UE.14 Comme l’a déclaré le président Emmanuel Macron, le sort de la construction européenne dépendra du renforcement de la souveraineté populaire au sein de l’Union et du rapprochement des institutions européennes avec les citoyens ! La question du déficit démocratique ne peut pas être résolue sans respect du principe d’égalité entre les États membres.

Avec l’avènement des organes de la démocratie participative, nous assistons actuellement à un glissement idéologique de la conception classique de l’État de droit. Ancien membre de la Commission européenne pour la démocratie par le droit, appelée la Commission de Venise, j’ai pu observer de près le processus de travail et de prise de décision de ses experts en droit constitutionnel. Mon intention n’est pas de critiquer l’importance de leur labeur mais permettez-moi juste de tirer la sonnette d’alarme ! De plus en plus souvent, la Commission de Venise examine non seulement le texte normatif mais évalue également les contextes politiques et c’est sur cette base qu’elle formule sa position. Les considérations idéologiques jouent donc inévitablement un rôle important au cours de l’évaluation du contexte politique. Cela pouvait être légitime dans les années 1990 lorsque les États du bloc de l’Est ont repris de nouveau le chemin de la démocratie. Toutefois, la prise en compte de dimensions idéologiques peut conduire à l’application de deux poids (et) deux mesures et peut entraîner la naissance de rapports controversés. La même règle est bonne, acceptable et à saluer dans un pays alors qu’elle est considérée comme mauvaise et condamnable dans l’autre pays. Ces ingénieurs de droit constitutionnel définissent sur une base idéologique les concepts de démocratie et d’État de droit au cas par cas, qui ensemble finiront par former, par le biais de compilations, les normes et standards européens. Les institutions de l’Union européenne feront ensuite usage de ces avis rendus par la Commission de Venise et les brandiront en fin de compte comme menace pour activer le mécanisme de sauvegarde de l’État de droit…

L’Europe, la démocratie et l’État de droit… Il s’agit de dilemmes nouveaux et anciens à la fois. La crise migratoire et la décision contestée ne nous montrent-elles pas à nouveau qu’il n’existe ni d’Europe, ni de démocratie, ni d’État de droit si des pouvoirs manipulateurs, idéologiques et oligarchiques peuvent s’imposer, irrévocablement et sans un dialogue ouvert et fondé sur l’égalité ?