« Rien n’est fait pour protéger les élus »

Publié le 15/07/2016

Le projet de loi Sapin II relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique est examiné par l’Assemblée nationale depuis le 6 juin. Cette nouvelle loi affiche comme objectif de mieux protéger les lanceurs d’alerte. Pour Alain Lipietz, ancien député européen et conseiller territorial (EPT Grand Orly-Seine Amont-Val de Bièvre), le projet est très insuffisant car il améliore uniquement la situation des lanceurs d’alerte venus du monde de l’entreprise.

Les Petites Affiches – Que pensez-vous de la loi Sapin II, en cours d’examen à l’Assemblée nationale ?

Alain Lipietz – Cette loi est évidemment un pas en avant, car elle va permettre de mieux protéger les lanceurs d’alerte venus du privé. C’est une bonne chose, mais elle présente néanmoins deux gros trous. Premièrement, rien n’est pensé pour protéger les élus. Il n’est question dans ce projet que des lanceurs d’alerte qui exercent dans les entreprises et dans les centres financiers. Rien n’est pensé pour protéger les élus, qui sont pourtant eux aussi de potentiels lanceurs d’alerte. D’autre part, il est question de corruption : or, c’est un délit particulièrement difficile à établir sur le plan juridique. Il aurait fallu que la loi mentionne l’ensemble des délits que sont le favoritisme, l’abus de bien sociaux, et effectivement la corruption. Beaucoup de lanceurs d’alerte sont témoins de favoritisme ou d’abus de bien sociaux mais ne sont pas en mesure de dénoncer l’ensemble du circuit de corruption.

LPA – Pourquoi est-ce si difficile de s’attaquer à la corruption ?

A. L. – L’adjectif « corrompu » est souvent utilisé dans un sens moral, et pour cela, il parle au grand public. Mais sur le plan juridique, c’est autre chose : la corruption se joue sur trois volets. Elle suppose un circuit impliquant un corrupteur – un individu ou une entreprise –, un corrompu – le décideur public, qui « favorise » le corrupteur –, et un canal de restitution de l’argent – souvent dans une place offshore, que ce soit une banque ou un cabinet d’avocats. Pour parler de corruption, il faut pouvoir identifier ces trois éléments, qui composent le processus de corruption. Prouver qu’il y a eu favoritisme par exemple n’est pas suffisant pour prouver la corruption… Or, le lanceur d’alerte n’est présent qu’à l’un des trois moments du processus de corruption. Un maire adjoint peut ainsi se demander pourquoi il n’y a pas eu de concours organisé pour l’attribution d’un marché public, ou pourquoi ledit concours était biaisé. Le salarié d’une entreprise peut, lui, se demander pourquoi son entreprise fait des cadeaux à un dirigeant politique. L’employé d’une banque peut s’interroger sur certains flux d’argent… Mais une même personne n’aura pas de visibilité sur l’ensemble de la situation, et ne pourra signaler à la justice ou à la presse que ce qu’il a observé. Remettre ensemble les différentes pièces du puzzle pour mettre à jour l’ensemble d’un circuit de corruption est le travail de la police, et cela prend des années…

LPA – Vous avez d’ailleurs eu un cas de favoritisme dénoncé récemment à Villejuif…

A. L. – Nous avons en effet eu à Villejuif, le cas d’une élue qui a lancé l’alerte pour dénoncer des manœuvres de favoritisme dans l’attribution du marché public de la halle des sports (v. LPA 3 juin 2016, p. 4). Cette élue, Natalie Gandais – également épouse d’Alain Lipietz, ndlr –, a apporté à la police une mallette de trente documents qui ne laissent aucun doute, à mes yeux, sur l’existence d’un favoritisme. Mais si elle peut facilement prouver que le concours pour l’attribution du marché a eu lieu dans des conditions biaisées, elle ignore en revanche tous des contreparties éventuelles à ce favoritisme. Elle ne peut donc pas à proprement témoigner de faits de corruption… Cela se passe souvent comme ça. La loi Sapin devrait donc être plus générale dans la formulation de ce qu’elle vise.

LPA – Comment se fait-il, par ailleurs, que les élus n’aient pas été pris en compte ?

A. L. – Il est difficile de savoir comment interpréter ce « trou ». Dans son étude préalable, le Conseil d’État estime que les fonctionnaires sont déjà protégés par l’article 6-ter A de la loi Le Pors de 1983 : cela expliquerait que le législateur ne revienne pas sur leur situation. Cette loi Le Pors dit qu’un fonctionnaire qui a lancé l’alerte ne peut plus être muté ou sanctionné, et s’il l’est, son supérieur hiérarchique doit prouver que cette mutation ou sanction n’est pas liée au fait qu’il ait lancé l’alerte. C’est ce qu’on appelle le renversement de la charge de la preuve. Malheureusement, les fonctionnaires se servent peu de cette loi, pour une raison simple, d’ailleurs expliquée par le Conseil d’État : en général, un maire « corrompu » (au sens large expliqué plus haut) habitue ses fonctionnaires petit à petit, en les impliquant dans de petites irrégularités, pour lesquelles ils ne jugent pas nécessaire de réagir. Or, une fois qu’ils ont fermé les yeux sur des petites choses, le maire les tient : ils ne vont pas dénoncer de pratiques plus graves, au risque d’être eux aussi mouillés pour les petites affaires précédentes… Les fonctionnaires font donc peu appel à ce texte censé les protéger. Les élus, eux, n’ont pour leur part aucune protection, et c’est très embêtant, car ils ont souvent les moyens de savoir et de dénoncer. Dans le secteur adjudicataire, le lanceur d’alerte ne peut être qu’un élu ou un fonctionnaire. C’est généralement plus probable que ce soit un élu qui donne l’alerte.

LPA – Pourquoi cela ?

A. L. – Il est plus facile de dénoncer pour un élu que pour un fonctionnaire, car les élus ont généralement un autre travail et ont donc une solution de repli. En outre, le fonctionnaire a un devoir de « loyauté » vis-à-vis du maire, alors que pour un maire-adjoint le maire n’est qu’un allié politique parfois transitoire. Je vais reprendre l’exemple de la halle des sports de Villejuif. L’élue, Natalie Gandais, première adjointe, a alerté le procureur de la République, et elle a été destituée par le maire. Certains fonctionnaires municipaux avaient vu la même chose qu’elle, et l’ont chaleureusement félicitée, tout en admettant qu’eux-mêmes n’auraient pas osé dénoncer la situation. C’est bien normal, car en tant que fonctionnaires, ils avaient un devoir de loyauté, ils auraient mis en péril leur situation professionnelle, risqué d’être placardisé ou muté sans point de chute… C’est très dissuasif. Mais pour l’élu, devoir renoncer à un engagement civique, pour lequel il ou elle a pu renoncer à son emploi antérieur, n’est pas drôle non plus. C’est donc très embêtant que les élus ne soient pas mieux protégés par le texte. Toutefois, en première lecture l’Assemblée nationale a apporté des amendements intéressants. Ainsi, toutes les atteintes à la probité – et donc pas seulement la corruption mais déjà le favoritisme – entraîneront automatiquement une peine d’inéligibilité. Ensuite, est créé un « délit d’entrave au signalement » qui vise le chantage et les sanctions contre les lanceurs d’alerte, ou même les plaintes en diffamation abusives… Et là il peut s’agir d’élus qui signalent !

LPA – Les élus ont d’ailleurs l’obligation d’être lanceurs d’alerte…

A. L. – Oui, et l’étude préalable du Conseil d’État au projet de loi ne manque pas de le rappeler. La France a d’ailleurs été le premier pays à parler des lanceurs d’alerte. Dans l’article 83 du Code des délits et des peines du 3 Brumaire An IV (25 octobre 1795), il est fait mention de l’obligation des agents publics de « dénoncer » la commission de tout crime ou délit dont il acquiert connaissance. L’article 40 du Code de procédure pénale reprend cette idée et impose de longue date aux agents de l’État de dénoncer les crimes et délits dont ils ont connaissance dans l’exercice de leurs fonctions, et il l’élargit aux élus. J’ai vécu cette situation à titre personnel. En 1992, en tant que conseiller régional d’Île-de-France, j’ai eu à dénoncer le scandale de « l’affaire des lycées d’Île-de-France », qui fut l’un des plus gros scandales politico-financiers des années quatre-vingt-dix. Le conseil régional était chargé des lycées depuis la loi de décentralisation, et avait engagé des marchés publics de travaux sur plus de quatre cents établissements. Les quatre partis politiques les plus importants – PC, PS, UDF et RPR – se sont entendus pour favoriser certaines entreprises à tour de rôle, qui en échange faisaient des dons financiers à ces partis… Heureusement que des élus (gaullistes et écologistes) ont pu dénoncer la situation. Cela n’a pas eu de conséquences pénales mais a puissamment contribué à l’interdiction du financement des partis politiques par les entreprises.

LPA – On voit tout de même émerger une volonté de moraliser la vie politique, de protéger les lanceurs d’alerte… Est-on en train de changer d’époque ?

A. L. – Toutes ces lois de moralisation correspondent à l’ « air du temps ». Les mentalités changent. Le terme « dénonciation », déjà, n’est plus perçu de la même manière. Pendant longtemps, ce mot était mal vu en France, où son usage sous l’Occupation était encore très présent dans les souvenirs. La dénonciation était assimilée à la délation, et le dénonciateur était perçu comme un quelqu’un qui avait un intérêt personnel à dénoncer. Aujourd’hui, c’est très différent. Ceux qui dénoncent le font pour le bien public et le paient très cher. L’image de celui qui dénonce est en train de changer pour correspondre à cette réalité.

LPA – Où en sommes-nous par rapport à nos voisins européens ?

A. L. – En France, nous voyons bien que des élus mis en cause dans des affaires de corruption ou d’abus de bien publics continuent d’être réélus… Nous avons une tolérance qui perdure vis-à-vis de ces comportements. Ce n’est pas le cas dans les pays scandinaves et anglo-saxons. Ces pays supportent mal la corruption et ont mis en place un système de chambre secrète de dénonciation, où les lanceurs d’alerte peuvent témoigner de manière anonyme, sans que leur entreprise ou leur administration ne le sache. Seul le juge aurait connaissance de leur identité. Le Conseil d’État voudrait que ce système existe également en France… mais même si les dénonciations sont anonymes, il est généralement facile, par recoupements, de retrouver l’identité de la personne qui a dénoncé… Même si l’on protège mieux les lanceurs d’alerte, dénoncer reste un acte de courage civique.

À lire également

Référence : LPA 15 Juil. 2016, n° 118h7, p.4

Plan