L’annulation du droit de préemption urbain : quelles garanties exiger pour les personnes préemptées ?

A – La substitution du préempteur

Promesse unilatérale de vente et condition suspensive d’exercice du droit de préemption urbain. Depuis l’ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016, la promesse unilatérale est le contrat par lequel une partie – le promettant – accorde à l’autre – le bénéficiaire – le droit d’opter pour la conclusion d’un contrat dont les éléments essentiels sont déterminés, et pour la formation duquel ne manque que le consentement du bénéficiaire. La révocation de la promesse pendant le temps laissé au bénéficiaire pour opter n’empêche pas la formation du contrat promis. Le contrat conclu en violation de la promesse unilatérale avec un tiers qui en connaissait l’existence est nul2. Suivant une pratique notariale bien arrêtée, « dans certaines régions, les notaires semblent préférer les promesses unilatérales de vente, qu’ils instrumentent alors par acte authentique, dans d’autres, la pratique du compromis de vente sous seing privé est plutôt privilégiée »3.

Un autre auteur a pu écrire, à juste titre : « Une promesse unilatérale de vente peut être conclue sous la condition suspensive de la purge du droit de préemption urbain. Il suffit pour cela, d’une part, que la condition affecte la promesse et non la vente qui serait formée par la levée d’option et, d’autre part, que l’option ne puisse être levée – et donc la vente formée – qu’après que la collectivité a renoncé expressément ou tacitement à son droit. Au prix de cette double précaution, les deux obstacles que nous avons dégagés se trouvent écartés : la vente au profit du cocontractant n’est pas formée tant que la collectivité n’a pas renoncé, et seul le contrat de promesse – et non la vente – est affecté de la condition suspensive »4. Certes, le fondement légal du droit de préemption urbain est tiré de l’article L. 213-2, aliéna 1er, qui reconnaît que toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien.

En l’espèce, par acte du 22 juin 2010, la société VARF, propriétaire d’un immeuble situé sur le territoire de la commune en question a consenti à la société Sofiadis, un bail dérogatoire assorti d’une promesse unilatérale de vente au prix de 1 300 000 euros.

B – La consécration de l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme par la loi ALUR

Les prémisses de l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme : CE, 26 févr. 2003, n° 231558, M. et Mme Bour. Reprenant la jurisprudence dégagée par le Conseil d’État dans la fameuse décision du 23 février 2003, la loi ALUR5 consacre les principes posés par l’arrêt précité en cas d’annulation de la décision de préemption urbaine après le transfert de propriété. Selon les auteurs de l’arrêt du Conseil d’État du 23 février 2003 : « C’est l’application du principe général selon lequel il appartient à la collectivité publique de tirer les conséquences de l’annulation d’un acte détachable du contrat sur le contrat lui-même. Il en découle en matière de préemption que l’annulation de l’acte par lequel le titulaire du droit de préemption décide d’exercer ce droit implique nécessairement qu’il prenne toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée »6. En d’autres termes, cette décision du Conseil d’État prévoyait la revente du bien préempté à l’acquéreur évincé7.

L’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme. D’après cet article, lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité.

La Cour de cassation a précisé qu’il résulte des articles L. 213-11-1 et L. 213-12 du Code de l’urbanisme que, lorsque la juridiction administrative a annulé une décision de préemption d’un bien, il appartient au juge judiciaire, en cas de non-respect par le titulaire du droit de préemption, de son obligation de proposer l’acquisition du bien à l’ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l’acquéreur évincé, de connaître des actions indemnitaires que l’un et l’autre sont susceptibles d’engager.

Le juge judiciaire est par ailleurs seul compétent pour statuer sur une action en nullité du contrat de vente par lequel la personne détentrice du droit de préemption est devenue propriétaire du bien ; qu’en revanche, et alors même qu’en cas de désaccord sur le prix auquel l’acquisition du bien doit être proposée, le juge judiciaire est compétent pour le fixer, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l’ancien propriétaire ou l’acquéreur évincé, d’exercer les pouvoirs qu’il tient des articles L. 911-1 et suivants du Code de justice administrative afin d’ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu’implique l’annulation, par le juge de l’excès de pouvoir, de la décision de préemption8.

Au cas d’espèce, la Cour de cassation censure les juges du fond au visa notamment de l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme en précisant : « Il résulte de ces textes que, lorsque, après s’être acquitté de son obligation de proposer l’acquisition du bien à l’ancien propriétaire, qui y a renoncé, le titulaire du droit de préemption propose cette acquisition à l’acquéreur évincé, qui l’accepte, celui-ci n’est plus recevable à demander l’annulation de la vente conclue avec l’ancien propriétaire à compter de la date de la conclusion de la promesse de vente. »

Difficultés d’interprétation de l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme. Lorsque la loi ALUR a été votée, plusieurs auteurs ont relevé que les dispositions contenues dans l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme n’étaient pas sans soulever des difficultés d’interprétation9. Une des questions qui a été posée au Tribunal des conflits était celle de savoir si, lorsqu’une préemption est annulée par le juge, le bien irrégulièrement acquis doit être rétrocédé à l’ancien propriétaire ou à l’acquéreur évincé. Et à ce stade, quel est l’ordre de juridiction compétent ?

Le Tribunal des conflits a répondu qu’il résulte des articles L. 213-11-1 et L. 213-12 du Code de l’urbanisme que, lorsque la juridiction administrative a annulé une décision de préemption d’un bien, il appartient au juge judiciaire, en cas de non-respect, par le titulaire du droit de préemption, de son obligation de proposer l’acquisition du bien à l’ancien propriétaire, puis, le cas échéant, à l’acquéreur évincé, de connaître des actions indemnitaires que l’un et l’autre sont susceptibles d’engager.

Le juge judiciaire est par ailleurs seul compétent pour statuer sur une action en nullité du contrat de vente par lequel la personne détentrice du droit de préemption est devenue propriétaire du bien.

En revanche, et alors même qu’en cas de désaccord sur le prix auquel l’acquisition du bien doit être proposée, le juge judiciaire est compétent pour le fixer, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l’ancien propriétaire ou l’acquéreur évincé, d’exercer les pouvoirs qu’il tient des articles L. 911-1 et suivants du Code de justice administrative afin d’ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu’implique l’annulation, par le juge de l’excès de pouvoir, de la décision de préemption10.