Une autorisation d’occuper le domaine public délivrée pour une durée moindre que celle espérée doit-elle être motivée ?

(CAA Marseille, 13 octobre 2015)
Publié le 17/06/2016

Une décision accordant l’autorisation d’occuper une dépendance du domaine public pour une durée moindre que celle sollicitée ne constitue pas une décision défavorable au sens de la loi du 11 juillet 1979 et n’a dès lors pas à être motivée.

CAA Marseille, 13 oct. 2015, no 13MA03269, Commune de Palavas-les-Flots

M. P. exploite un fonds de commerce spécialisé dans la restauration rapide, « Le Gekco », au n° 12 rue Saint-Roch à Palavas-les-Flots, sur la parcelle cadastrée section BH n° 187. Par arrêté du 19 mai 2011, ce restaurateur a été autorisé à installer une terrasse de 46,7 m2 sur le domaine public pour la période du 1er janvier 2011 au 15 septembre 2011 en contrepartie du paiement d’une redevance annuelle de 2 729,62 €. Par un nouvel arrêté en date du 1er décembre 2011, il a été autorisé à occuper une surface de 34,7 m2 pour la période du 1er décembre 2011 au 31 décembre 2011. M. P. est autorisé chaque année depuis 1997 à autoriser cette dépendance de la voirie pour installer sa terrasse. Les autorisations étaient jusqu’alors délivrées jusqu’au 31 mars de l’année suivante. Mais, pour l’année 2011, il a été autorisé jusqu’au 15 septembre, puis à partir du 1er décembre, sans être autorisé pour la période intermédiaire. M. P. conteste le premier arrêté, celui du 19 mai 2011, en tant qu’il limite la période d’occupation jusqu’au 15 septembre 2011, et non jusqu’au 31 décembre 2011 comme il le souhaitait. La commune de Palavas-les-Flots justifie cette durée limitée et réduite de quelques mois en raison de l’exécution de travaux sur une maison d’habitation située à l’angle de la place du marché et de la rue Saint-Roch, lesquels avaient été préalablement autorisés par un permis de construire délivré à la SCI MIP le 4 novembre 2010 et qui nécessitaient la mise en place d’un échafaudage et d’un périmètre de sécurité avec emprise sur la voirie. M. P. a saisi le tribunal administratif de Montpellier, lequel lui a donné raison par le jugement contesté du 7 juin 2013, au motif que la décision querellée avait été édictée pour des motifs étrangers à l’intérêt du domaine public et à l’intérêt général. Le tribunal en a déduit qu’elle était entachée d’un détournement de pouvoir et qu’elle méconnaissait le principe d’égalité devant les charges publiques. Vous ne pourrez suivre à notre sens ni le tribunal, ni M. P.

I – L’absence de droit à occuper le domaine public

Selon l’article L. 2122-2 du Code général de la propriété des personnes publiques, « L’occupation ou l’utilisation du domaine public ne peut être que temporaire » et les occupants du domaine public ne disposent, à la fin de leur titre, d’aucun droit à leur renouvellement en vertu des principes généraux de la domanialité publique1. En effet, « Il résulte des principes généraux de la domanialité publique que les titulaires d’autorisation n’ont pas de droits acquis au renouvellement de leur titre ; qu’il appartient à l’Administration, sous le contrôle du juge, d’examiner chaque demande de renouvellement en appréciant les garanties qu’elle présente pour la meilleure utilisation possible du domaine public »2. M. P. ne dispose d’aucun droit au renouvellement de son autorisation, ni un renouvellement pour la période courant jusqu’au 31 décembre de l’année de la demande. Aussi, le fait qu’il a bénéficié auparavant d’autorisations annuelles d’occupation du domaine public pour exploiter une terrasse devant son commerce est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Il ne peut pas non plus se prévaloir de cette circonstance pour contester la légalité du titre délivré pour une durée inférieure à celle souhaitée.

II – Le droit à occupation paisible du domaine public

La limitation dans le temps de l’autorisation d’occupation délivrée à M. P. est justifiée en droit et, dans les faits, elle l’est par la réalisation de travaux sur un immeuble situé à proximité et nécessitant une emprise sur la voie publique. De tels travaux sont compatibles3 avec l’affectation de la dépendance domaniale, c’est-à-dire la voie et le trottoir. Vous avez par exemple jugé à propos d’une autorisation de voirie délivrée à une société de travaux afin que celle-ci entrepose sur une place communale du matériel et des installations nécessaires pour des travaux sur un immeuble qu’elle était compatible avec l’intérêt public de la commune4. Est en revanche illégale l’autorisation accordée à un commerçant pour occuper le domaine public en vue de l’installation d’une terrasse destinée à accueillir la clientèle du café-bar entraînant une gêne pour la circulation des piétons et la liberté du commerce dès lors qu’un autre commerce n’est plus, du fait de cette autorisation, accessible5. Les droits des tiers doivent être préservés.

Dans la présente affaire, durant la période pendant laquelle M. P. n’a pas été autorisé à occuper le domaine public, une autorisation de voirie a été délivrée le 28 septembre 2011 à la SCI MIP, laquelle est bénéficiaire de l’autorisation d’urbanisme, pour installer une grue, poser un échafaudage, déposer des matériaux, installer une remorque, stationner un véhicule de chantier et poser une palissade de chantier. Vous n’êtes pas saisis de la légalité de l’autorisation de voirie délivrée à cette société, mais des conséquences de celle-ci sur l’autorisation accordée à M. P. dont la durée d’occupation est limitée avec un terme au 15 septembre 2011. Celle-ci n’est pas entachée d’une erreur de fait, ni d’une erreur de droit ou d’une erreur manifeste d’appréciation eu égard au motif de refus lié à la nature et à la consistance des travaux à entreprendre par un tiers sur cette même dépendance du domaine public routier. En effet, la demande de permis de construire avait été déposée le 4 mai 2011 et la mairie connaissait l’existence de ce projet et ses implications en termes de voirie, entendue à la fois pour la conservation et la circulation. M. P. n’avait aucun droit pour occuper le domaine public et il est logique que, s’agissant d’une utilisation privative, elle puisse être, non pas refusée ici, mais limitée, au surplus, non pendant la saison estivale, mais après celle-ci, le temps que des travaux d’urbanisme autorisés puissent être réalisés, même s’il s’agit de travaux d’intérêt privé. La commune avait connaissance de ce projet et devait gérer en conséquence les autorisations de ses dépendances, sans faire prévaloir une quelconque priorité ou droit d’antériorité.

Cette limitation dans le temps opposée à M. P. est d’autant plus justifiée que tout occupant légalement autorisé à occuper une dépendance du domaine public a droit à une occupation paisible6. La responsabilité de la collectivité publique gestionnaire peut ainsi être engagée lorsqu’elle accorde à un occupant une autorisation de nature à préjudicier aux droits qu’un autre occupant tient lui-même de son autorisation d’occupation7. L’octroi d’une autorisation ne doit pas porter préjudice aux droits des titulaires d’autorisation en place, ni aux tiers. Par suite, si les travaux entrepris avaient gêné l’activité professionnelle de M. P., ce dernier aurait pu, selon la nature des dommages causés, rechercher la responsabilité de la commune de Palavas sur le fondement des dommages des travaux publics en sa qualité de tiers et/ou en se fondant sur la méconnaissance de son droit à une occupation paisible. Il aurait pu également se retourner contre la société bénéficiaire de l’autorisation, mais une telle action relève de la compétence de l’autorité judiciaire8. M. P. aurait aussi pu contester l’autorisation délivrée à la SCI MIP, ce qui n’a pas été le cas. Aussi, l’autorisation contestée, qui est celle délivrée à M. P., n’est certainement pas illégale du fait qu’un tiers ait aussi été autorisé pour la période intermédiaire à occuper privativement la voie publique et ce moyen ne peut fonder une annulation comme l’a fait le tribunal. Vous devrez examiner les autres moyens par la voie de l’effet dévolutif de l’appel.

III – Le respect du principe d’impartialité

M. P. soutient que la commune de Palavas-les-Flots aurait méconnu le principe d’impartialité au motif que « la SCI MIP appartient aux enfants du 1er adjoint ». « Le principe d’impartialité, qui garantit aux administrés que toute autorité administrative, individuelle ou collégiale, est tenue de traiter leurs affaires sans préjugés ni partis pris, doit être respecté durant l’intégralité de la procédure d’instruction » de la demande9. Mais, ainsi qu’il a été dit, la limitation dans le temps de l’autorisation d’occuper le domaine public délivrée à M. P. comme la permission délivrée à la SCI MIP est justifiée par la nature des travaux à entreprendre. En tout état de cause, la circonstance, à la supposer établie, que des membres de la famille du premier adjoint au maire auraient la qualité d’associés de cette société ne justifie pas par elle-même et à elle seule la méconnaissance de ce principe. Ce moyen devra être écarté.

IV – L’absence d’obligation de motivation d’une décision favorable au demandeur

L’Administration est tenue de motiver son refus d’autorisation d’occuper le domaine public ou le refus de la renouveler en vertu de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’Administration et le public depuis que celle-ci a été modifiée par la loi n° 86-76 du 17 janvier 1986 portant diverses dispositions d’ordre social10.

Est considérée comme un refus d’autorisation la décision rejetant une offre présentée en vue de la conclusion d’une convention d’occupation du domaine public11. Il en va de même lorsque l’autorisation accordée porte sur un emplacement moins important que celui demandé12.

En l’espèce, ce n’est pas le cas, puisque la surface a été réduite par l’arrêté du 1er décembre 2011 qui n’est pas en litige ici, mais la durée accordée par l’autorisation contestée du 19 mai 2011 est moindre que celle escomptée. La question qui vous est posée est de savoir si une telle décision doit ou non être motivée. Vous pourrez répondre par la négative. En effet, d’une part, M. P. ne justifie pas que sa demande portait sur l’année civile entière puisqu’il ne produit pas sa demande. D’autre part, et surtout, l’autorisation a été accordée et, si elle est plus courte que celle délivrée les années précédentes, il n’est pas possible d’y voir un refus au sens des dispositions de la loi précitée du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs. Il ne s’agit en effet pas d’un refus au sens de ce texte. À cet égard, le Conseil d’État a adopté une position similaire en jugeant que « la décision attaquée, si elle fixe une durée d’autorisation limitée, ne peut être regardée comme refusant une autorisation et n’avait donc pas à être motivée en application de l’article 32, alinéa 2 susmentionné ; que cette décision ne saurait être regardée, au sens des dispositions de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’Administration et le public, comme subordonnant l’octroi de l’autorisation à des conditions restrictives ou comme imposant des sujétions ; qu’ainsi la décision attaquée n’avait pas davantage à être motivée en application de ces dernières dispositions »13. Vous pourrez adopter ce raisonnement et écarter ce moyen.

V – Moyens autres à écarter

Comme il a été dit, le refus n’a pas été pris pour des motifs étrangers à l’intérêt du domaine public et à l’intérêt général et il n’est pas entaché de détournement de pouvoir. M. P. ne peut enfin utilement invoquer la situation des autres commerçants situés autour de cette place et ne peut non plus utilement se prévaloir de ce que les autres restaurateurs n’auraient pas vu la durée de leur occupation réduite, dès lors que ces derniers n’étaient pas dans la même situation que lui au regard de la localisation de son établissement par rapport aux travaux devant être entrepris.

Par ces motifs, nous concluons à l’annulation du jugement du tribunal administratif de Montpellier du 7 juin 2013, au rejet de la demande présentée par M. P. devant le tribunal administratif de Montpellier et à la condamnation de M. P. qui versera à la commune de Palavas-les-Flots une somme de 1 500 € au titre de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Par ex., CE 25 juin 1982, ville de Saint-Jean-de-Luz : RDP 1983, p. 520 – CE, 25 janv. 1984, n° 44660, sté mondiale de restaurants et bars : RDP 1984, p. 1706 – CE, 14 oct. 1991, Hélie : Lebon tables, p. 927.
  • 2.
    Par ex., en ce sens, CE, 20 mars 1996, n° 121601, Veber – CAA Marseille, 22 déc. 2003, n° 00MA01061, cne d’Agde.
  • 3.
    V. CGPP, art. R. 2122-1.
  • 4.
    CAA Marseille, 19 févr. 2013, n° 10MA04227, C : BJCL 2/2014, p. 107, concl. S. Deliancourt.
  • 5.
    CAA Marseille, 4 juill. 2011, n° 09MA01921, Pais.
  • 6.
    Rapp. en matière de prise d’eau, CE, 26 janv. 1912, Lucq : Lebon, p. 114.
  • 7.
    Par ex., à propos de la SNCF et d’occupations autorisées en surface et en sous-sol à deux occupants différents, CE, 5 juin 1953, sté des Établissements Bresson : Lebon, p. 266 ; S. 1954, 3, p. 23, note Plantey.
  • 8.
    CE, 5 juin 1953, préc.
  • 9.
    CE, 22 févr. 2008, n° 291372, assoc. Air pur Environnement d’Hermeville et ses environs : BJDU 2008, n° 2, p. 105, concl. Y. Aguila, obs. E. Geffray ; AJDA 2009, p. 235, note S. Traoré. Sur ce principe, v. égal. par ex., CE, 11 févr. 2011, n° 319828 et CE, 11 févr. 2011, n° 326062, sté Aquatrium : RJEP 2011, comm. 37, note A. Friboulet – CE, 22 oct. 2014, n° 382495, sté EBM Thermique et Commune de Saint-Louis et CE, 22 oct. 2014, n° 382597 : Contrats marchés publ.  2014, comm. n° 326, note W. Zimmer – CE, 5 nov. 2014, n° 371585, sté UBS France SA – CAA Marseille, 16 déc. 2014, n° 13MA00525, SELARL Centre médical subaquatique : Gaz. Pal. 14 mars 2015, p. 14, n° 216m3, concl. S. Deliancourt.
  • 10.
    Pour une application de cette obligation, v. par ex., CE, 20 mars 1996, n° 121601, Veber – CE, 23 mai 2012, n° 348909, RATP : Lebon 2012, p. 231 – CAA Paris, 28 sept. 1999, n° 97PA00224, Deffo – CAA Marseille, 6 déc. 2004, n° 00MA02638, ville de Marseille – CAA Marseille, 2 déc. 2008, cne de Carcassonne : BJCL 2/2009, p. 105, concl. F. Dieu – CAA Marseille, 1er juill. 2014, n° 12MA02150, ministre de l’Écologie : Droit de la voirie et du domaine public, n° 179, juillet/août 2014, p. 125, concl. S. Deliancourt. V. M. Degoffe, « L’obligation de motiver les décisions relatives à l’occupation du domaine public » : BJCL 4/2006, p. 238. Pour la situation antérieure à la loi du 17 janvier 1986, v., par ex., CE, 17 janv. 1990, SARL Ets Boënnec : Dr. adm. 1990, comm. n° 101 ; Gaz. Pal. 1990, 2, somm. p. 547 ; LPA 30 janv. 1991, p. 14, chron. Holleaux.
  • 11.
    CE, 23 mai 2012, n° 348909, RATP : Lebon 2012, p. 231 ; JCP G 2012, doctr. 1427, n° 8 ; Contrats marchés publ. 2012, comm. n° 258, note S. Ziani ; Dr. adm. 2012, comm. 89, note F. Brenet ; JCP A 2012, act. 364, obs. M. Touzeil-Divina ; JCP A 2013, 2012, note H. Pauliat ; RFDA 2012, p. 1181, note S. Nicinski ; RJEP 2012, comm. 49, note M. Ubaud-Bergeron ; AJDA 2012, p. 1129, note S. Braconnier, p. 1146, chron. E. Glaser.
  • 12.
    CAA Nantes, 5 oct. 2000, n° 96NT01093, Lesage, jugeant que l’autorisation délivrée, portant sur 14 m2 alors que le demandeur avait bénéficié d’une autorisation les années passées de 23 m2, devait être regardée comme constituant un refus d’autorisation devant être motivé.
  • 13.
    CE, 26 juin 1996, n° 132215, assoc. Radio Alpes Info : Lebon 1996, p. 244.

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Référence : LPA 17 Juin. 2016, n° 113n7, p.17

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