CNDA : « Ce qui importe, c’est l’appréciation de la crédibilité des faits »

Publié le 02/03/2021 - mis à jour le 23/03/2021 à 18H12

La Cour nationale du droit d’asile (CNDA) est la plus grosse juridiction administrative française. Située à Montreuil, en Seine-Saint-Denis (93), elle est le dernier recours des demandeurs d’asile, qui la saisissent après avoir été déboutés par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Elle est pourtant peu médiatique et mal connue du grand public. Françoise Segura et Guy Jaehnert, deux présidents de chambre, reviennent sur l’exercice de leurs fonctions.

Les Petites Affiches : Qu’est-ce qui vous a amenés à la CNDA ?

Françoise Segura : J’avais une formation de droit international public, je lisais les journaux et j’avais un intérêt pour l’international. J’ai été attirée par l’aspect géopolitique de ce contentieux. J’étais revenue vivre à Paris après avoir été en poste au tribunal administratif de Marseille. Après 7 ans d’urbanisme, j’avais la perspective d’y rester trois ans. Finalement, j’y suis encore. J’ai beaucoup appris en arrivant à la CNDA. Entre les évolutions du contentieux et les changements géopolitiques mondiaux, il s’y passe toujours quelque chose. Les années passent très vite.

Guy Jaehnert : Je suis un ancien attaché de préfecture. Un jour, j’ai passé le concours de conseiller de tribunaux administratifs. J’ai passé plus de 10 ans au tribunal administratif de Poitiers. Lors d’un passage de grade, j’ai eu la possibilité de devenir président de chambre à la CNDA. Je ne connaissais rien à l’asile mis à part que ce sujet est très intéressant et très évolutif. Chaque président de la République promet une réforme de l’asile. Depuis que je suis en poste, il y en a déjà eu deux. Ce sont en réalité des réformes marginales sur des aspects procéduraux.

Le droit d’asile est régi par la convention de Genève, engagement international pris par la France en 1951. Elle laisse des modalités à l’appréciation de chaque pays : avoir un ou plusieurs degrés de juridiction, par exemple. Les standards minimums pour assurer la protection des demandeurs d’asile sont les mêmes pour les 150 États signataires. Le législateur national a peu de marge de manœuvre.

LPA : Qu’est-ce qui vous plaît dans votre fonction ?

F.S. : J’aime beaucoup les audiences à la CNDA pour le mélange entre le juridique et le géopolitique. Pour un magistrat administratif, c’est un nouveau monde. Ensuite, l’organisation en chambre est conviviale. Les présidents ont des tâches d’encadrement, ils participent à la formation des rapporteurs, dont la mission est d’éclairer le débat en analysant le dossier du requérant sur le plan juridique et géopolitique. Ils rédigent un rapport sur lequel va s’appuyer la Cour lors de l’audience.

G.J. : Je porte très haut la convention de Genève et ces 5 lignes de l’article 1-A qui définissent le droit d’asile. Il ne faut pas perdre de vue qu’elle a été écrite au départ en souvenir de la Shoah, pour que plus jamais un tel drame ne puisse se produire dans aucun pays. Les personnes qui ont écrit ce texte étaient des génies, elles ont vu l’avenir sur 50 ans et les cinq motifs qu’elles ont créés sont toujours d’actualité : la politique, la religion, la race, la nationalité, le groupe social.

L’asile politique a évolué. Ses prémisses remontent à la Révolution française. Il y avait, dans la convention de 1793, cette belle formule qui se trouve toujours dans la Constitution : toute personne persécutée pour son combat pour la liberté recevra le droit d’asile sur le territoire. Autrement dit, celui qui se bat contre les tyrans a le droit de vivre en France. Cela a donné lieu à une protection en raison des opinions politiques dans la convention de Genève. Aujourd’hui, on peut vous protéger non seulement pour les opinions politiques que vous avez mais aussi pour celles que l’on vous impute. Le dernier motif, celui de l’appartenance à un groupe social, est également très souple. C’est aux juges nationaux de créer les groupes sociaux.

F.S. : Un groupe social, cela peut être par exemple des femmes qui risquent de subir des mutilations ou qui se sont soustraites à un projet de mariage forcé. Outre la protection au titre de la convention de Genève, nous accordons la protection subsidiaire quand il y a des risques de traitements inhumains et dégradants de la part de personnes privées. Nous voyons souvent des affaires de vendettas au Kosovo ou en Albanie, des conflits d’héritage en Guinée, dans lesquels le requérant risque d’être persécuté par des membres de sa famille qui veulent s’accaparer l’héritage.

G.J. : La protection subsidiaire existe depuis une vingtaine d’années. la France a été la première à la pratiquer. Elle a été créée pour les gens qui ne rentrent pas dans les motifs de la convention de Genève : des femmes battues, des parties à un conflit foncier qui se voient menacées par une personne puissante sans pouvoir être protégé par l’État… Cela a été consacré par le droit européen en 2005 alors que la France le pratiquait déjà depuis 2003. L’idée avait germé lorsque Jean-Pierre Chevènement était ministre de l’Intérieur. Il s’agissait au départ de protéger les gens qui étaient persécutés par des milices privées et le groupe islamique armé (GIA) pendant les années noires de l’Algérie. Elle a fait son chemin. Maintenant, tous les pays européens la pratiquent.

LPA : Quel est le pourcentage de demandeurs protégés ?

G.J. : Au total, environ 30 % des requérants bénéficient d’une protection. C’est un ordre de grandeur commun aux pays européens. Beaucoup de gens viennent pour des questions qui n’ont rien à voir avec l’asile. De nombreux Géorgiens, par exemple, viennent se faire soigner en France. Or il n’y a pas d’asile sanitaire. Si vous voulez un titre de séjour pour étranger malade, il faut faire une telle demande à la préfecture. Nous exerçons un office de plein contentieux. Quoi qu’on nous demande, nous examinons la protection au titre de la convention de Genève ainsi que la protection subsidiaire. Si une femme demande l’asile politique, que ce motif n’est pas fondé mais qu’il s’avère qu’elle est une femme battue non protégée dans son pays, elle peut être protégée au titre la protection subsidiaire.

F.S. : Des gens invoquent un motif mais on sent qu’ils viennent parfois pour autre chose. Par exemple, parce qu’ils sont malades ou ont un enfant gravement malade. C’est un vécu très difficile mais qui ne rentre pas dans le cadre du droit d’asile. Ce sont les cas les plus difficiles. Cela dit, ces personnes peuvent obtenir un titre de séjour pour étranger malade. Ce n’est pas parce que la Cour ne leur accorde pas de protection qu’ils vont devoir retourner dans leur pays.

LPA : Comment travaillez-vous ?

F.S. : Il y a autant de manières de travailler que de présidents de chambre. Il m’arrive souvent de voir le dossier moi-même et de lire ensuite le rapport fait par le rapporteur pour comparer nos deux positions. J’attache, pour ma part, beaucoup de prix à l’entretien fait devant l’OFPRA. Ensuite, il y a le recours, et les pièces qui peuvent être produites après le passage à l’OFPRA : pour les persécutions en raison de la religion, cela peut être des attestations d’une église ou des certificats religieux. En ce qui concerne les persécutions en prison, cela peut être des documents judiciaires. Il y a aussi les écritures des avocats, parfois des récits complémentaires. Et, évidemment, les recherches sur la situation géopolitique.

G.J. : Je ne fais pas grand cas du récit écrit fait pour saisir la Cour, généralement rédigé dans de mauvaises conditions. On exige qu’il soit rédigé en français, sur un format A4 et souvent des charlatans ou des amis en produisent un, mal rédigé, contre rémunération. On ne peut pas reprocher au requérant d’avoir un récit très faible parce qu’il aurait payé le minimum. Quant aux pièces, nous avons très peu de capacité à détecter les faux, nous n’exigeons donc pas des demandeurs qu’ils en produisent. Soit on croit à l’histoire telle qu’elle ressort de l’audience, soit on n’y croit pas. J’attache en revanche moi aussi beaucoup d’importance à l’entretien fait par l’OFPRA. Il donne le cadre de la demande.

LPA : Que savez-vous du contexte du pays ou de la région dont il est question ?

F.S. : Nous nous appuyons sur le centre de recherche et documentation (CEREDOC), la base de données de la Cour, ainsi que sur les publications internationales des ONG et des organisations gouvernementales. Tout cela permet d’avoir une connaissance suffisante du contexte invoqué. Avec l’expérience, nous acquérons une culture géopolitique.

G.J. : Le rapporteur lit son rapport trois jours avant l’audience et livre son analyse à l’audience. Parfois, il rajoute de la documentation. Il peut également ajouter des cartes très précises de la région, qui vont vous permettre de questionner précisément sur les éléments du parcours. On a l’avantage d’avoir une documentation très précise. Nous étions ainsi informés de la situation des Ouïgours bien avant que le grand public n’en soit averti. J’ai appris énormément de choses depuis que je suis à la Cour. Avant d’y entrer, je me pensais très informé, pourtant, les conflits en Somalie ou celui qui dure depuis 30 ans en République démocratique du Congo me passaient par-dessus la tête. Pour être encore plus compétente et efficace, la CNDA commence à spécialiser les chambres par pays. Ma chambre traite déjà toutes les demandes concernant l’Iran, l’Ukraine, le Népal.

LPA : Quelle est la part de subjectivité des juges ?

F.S. : Les critères sont définis dans la convention, on ne les interprète pas. Ce qui importe, dans les audiences, c’est l’appréciation de la crédibilité des faits, en fonction de critères tels que la constance – le requérant n’a pas varié dans ses déclarations depuis le récit écrit pour saisir l’OFRPA –, et la cohérence des faits. Nous distinguons la cohérence interne, celle qui lie les faits du récit entre eux, et la cohérence externe, qui désigne la compatibilité du récit avec ce que l’on sait du pays concerné. Viennent ensuite des critères plus subjectifs : la spontanéité, la sincérité. On retrouve chez les requérants les mêmes types de personnalités que dans le reste de la société : il y a des volubiles, des taiseux, des introvertis, des extravertis. Il ne faut pas avoir d’idées reçues. Quelqu’un peut ne pas parler beaucoup mais avoir un discours efficace.

G.J. : Notre connaissance des usages nous permet de nous faire un avis sur la vraisemblance des déclarations. Par exemple, on sait que si vous faîtes l’objet, au Bangladesh, d’un mandat d’arrêt ou d’une condamnation pour meurtre, le Code pénal bangladais ne permet pas une libération conditionnelle sous caution. L’avocat pourrait tout de même dire « On a corrompu un juge, un ami s’est saigné pour cela », c’est possible mais on avance vers des choses moins probables.

Graffiti sur un mur de brique représentant une femme avec une valise. Image conceptuelle de l'immigration
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LPA: L’audience est-elle déterminante ?

F.S. : Oui. Vous pouvez avoir un mauvais dossier sur le papier et une tout autre appréciation à l’audience. Cela tient à ce que dit le requérant et à la façon dont il le dit.

G.J. : Il y a quelques dossiers auxquels je ne crois pas sur le papier. Mais la manière dont les requérants vont répondre à l’audience peut retourner mon impression. Certains demandeurs changent leur version des faits au dernier moment, à l’audience ou quelques jours avant. C’est souvent le cas des jeunes femmes nigérianes, qui après avoir invoqué un tout autre motif, vous expliquent à l’audience qu’elles sont dans un réseau de prostitution dont elles veulent sortir. Si tel est le cas, elles sont éligibles à l’asile. Vous avez deux solutions : soit vous n’y croyez pas, soit vous arrêtez l’audience et vous lui demandez d’aller voir des associations sérieuses de lutte contre la prostitution, et de revenir avec des attestations de leur part qui certifient la sortie du réseau. Car on ne protège pas les prostituées dans leur ensemble, mais uniquement celles qui dénoncent un réseau et portent plainte. Nous leur laissons quelques mois pour faire ces démarches et les reconvoquons. Je reconnais qu’elles ne sont pas forcément bien reçues au commissariat. Mais il faut qu’elles fassent cet effort.

LPA : Est-ce difficile de rendre une décision ?

F.S. : Je ne dirais pas cela. Le contentieux est très spécifique car il y a énormément d’appréciation des faits. Pour moi en tout cas, ce n’est pas difficile de prendre une décision, qu’elle soit collégiale ou en juge unique. Parfois le délibéré ne va pas dans le sens de mon appréciation du dossier. Il m’arrive de repenser à des dossiers, parfois cinq ou six ans après l’audience, lorsque la formation a rejeté la demande alors qu’il y avait une situation humaine dramatique. Je n’ai pas pour autant de cas de conscience, car je sais que j’ai fait ce qu’il fallait faire en tant que magistrate. Une juridiction est là pour appliquer le droit. Le fait qu’une situation soit dramatique ne signifie pas qu’elle rentre dans le cadre juridique de l’asile.

G.J. : C’est un contentieux très factuel. Les gens viennent raconter leur vécu. Quand on vous raconte : « J’ai empoissonné un puits dans un village au Mali, mais je l’ai fait parce que j’étais persécuté », il vous est difficile de vous prononcer sur la véracité des faits. Heureusement, il y a des choses plus simples. Si quelqu’un vous dit « J’ai pris part aux événements de Maïdan à Kiev, en février 2014 », vous pouvez le questionner car on a énormément de documentation là-dessus. Vous pouvez voir s’il vous raconte quelque chose de récité ou s’il y a participé. On peut demander des détails, confronter son récit avec les données que l’on a. Il y a des règles de crédibilité d’une demande d’asile qu’il faut mettre en balance avec le récit.

LPA : Vous arrive-t-il de douter ?

F.S. : Le doute est favorable au requérant. Il faut que ce soit un doute consistant, qui penche du côté de la crédibilité. Que je me dise : « Je n’en suis pas certaine mais j’ai bien l’impression qu’il me dit la vérité, en tout cas sur l’essentiel ». Personnellement, cela ne m’arrive pas très souvent. Il y a aussi des dossiers où on est pleinement convaincu.

G.J. : Une fois que l’on a tranché une question, si on s’applique à bien faire son travail, on ne peut pas avoir de regrets quel que soit le sens de la décision. On voit des gens qui ont connus des horreurs dans leur vie. Quand j’ai l’impression à la fin de l’affaire de ne pas être convaincu, ou que mes assesseurs ne le sont pas, je prends la peine de demander : « Est ce que vous avez l’impression que nous sommes passés à côté de quelque chose qui vous concerne ? ». Cette question ouverte est une précaution supplémentaire. Après, il faut rédiger cette décision, préciser les motifs. Quand vous devez coucher sur le papier les raisons pour lesquelles vous ne jugez pas la demande crédible, vous devez motiver et argumenter. On ne peut pas vivre sur des regrets. Je vois 25 personnes par semaine. Si je passais mes nuits à penser aux affaires jugées la vielle, je deviendrais fou. On fait sûrement des erreurs, dans les deux sens. On protège des gens qui ne le méritent pas, et on rejette les demandes de gens qui le méritaient mais n’arrivent pas à verbaliser leur vécu ou se défendent mal. Cela fait partie de la vie. La justice de l’asile, comme toute justice, est une œuvre humaine et n’est pas sans défaut.

LPA : Y a-t-il des obstacles à la compréhension entre la Cour et les requérants ?

F.S. : Il peut y avoir des différences dans la façon de raisonner. Il arrive que la personne ne comprenne pas la raison pour laquelle vous lui posez une question, ce qui vous attendez d’elle. Un jour, une personne m’a dit qu’elle avait sauté du premier étage, comme si de rien n’était. Là, l’interprète m’a expliqué qu’en Albanie, le premier étage qualifie ce que nous appelons le rez-de-chaussée. C’est le genre de détail qui peut créer de la confusion. Les interprètes ont l’expérience de la langue et de la culture, ils nous aident à comprendre les situations. J’évite les termes compliqués, j’essaye de poser des questions courtes et simples. D’autre part, quelqu’un peut ne pas avoir été constant et bénéficier d’une protection quand même. S’il a une bonne raison de ne pas avoir été constant, on va passer outre. On prend également en compte la mémoire traumatique. Des certificats médicaux peuvent d’ailleurs indiquer que le traumatisme a été si fort que la personne se fige à l’évocation de certains moments de sa vie. Ce n’est pas un obstacle à l’obtention de protection.

G.J. : La loi sur l’asile et les prescriptions du Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) nous obligent à prendre en compte la vulnérabilité des personnes. On ne va pas interroger de la même manière quelqu’un de faible et traumatisé et un professeur de droit ou un intellectuel qui se dit persécuté.

LPA : Avez-vous vu votre métier évoluer ?

F.S. : Il y a une évolution des nationalités requérantes, avec parfois des retours en arrière. Quand je suis arrivée à la Cour, je voyais énormément de dossiers sri-lankais et bangladais. Au fur et à mesure, ils ont baissé et on a vu une explosion des dossiers guinéens. Je retrouve depuis peu beaucoup de dossiers bangladais. Je constate également une évolution du contenu des requêtes. Les demandes au motif de l’orientation sexuelle augmentent beaucoup depuis quelques années. Pour moi, ce sont les dossiers les plus difficiles. On est dans le domaine de l’intime, il y a peu d’éléments factuels. On est alors particulièrement attentifs à la manière dont le requérant explique son ressenti.

G.J. : La demande d’asile s’est beaucoup dégradée en qualité. Il y a 30 ans, un Albanais ne sortait pas de son pays. Aujourd’hui, il se déplace avec un billet d’avion à 50 €. D’autre part, les États ont fermé les voies d’immigration régulières. On n’accueille plus de main-d’œuvre étrangère ni d’étudiants étrangers, les conditions d’accueil pour les étrangers malades sont draconiennes. Au lieu de passer par la filière immigration, les gens se rabattent logiquement sur la demande d’asile. Personnellement, si j’étais originaire du Kosovo, je ne demanderais pas un titre de séjour au titre de l’immigration, je ferais une demande d’asile. Vous avez la garantie de ne pas être éloigné le temps de votre demande, vous bénéficiez d’une allocation, d’un logement. Une personne seule touche 350 €. Ce n’est pas beaucoup pour vivre mais c’est le double du salaire moyen kosovar. Si vous en envoyez la moitié au pays, c’est un salaire moyen.

Du noble asile politique, on est passé à du tout-venant. On peut parfois avoir l’impression d’être dans une justice de paix, à force de voir des conflits de clôture, des conflits d’héritage. Ce sont des histoires quasiment privées, des conflits anodins qui dégénèrent parce que vous avez à faire à quelqu’un de violent et que vous n’arrivez pas à avoir la protection de la police. C’est une raison suffisante pour partir. Ces affaires n’ont pas la noblesse de celles mettant en scène des combattants de la liberté, mais elles relèvent de la protection subsidiaire. Il est plus difficile de statuer sur de telles affaires que sur celles qui relèvent de l’asile politique. Quand vous êtes dans un mouvement politique, vous avez des cartes d’adhérents, des certificats, des témoignages. De tels éléments de preuves manquent pour des conflits privés.

LPA : Peut-on prendre le pouls de l’état du monde à la CNDA ?

F.S. : Oui, forcément. Nous sommes amenés à suivre de très près les évolutions politiques du monde. Abstraction faite de l’année 2020, la Cour rend 65 000 décisions par an. C’est la plus grosse juridiction administrative. Elle est passée de moins de 10 chambres en 2013 à 23 aujourd’hui. Tous les services se sont renforcés. Cette augmentation me paraît directement liée aux phénomènes de migrations internationales. À l’heure de la mondialisation, des moyens de transport, les gens se déplacent plus facilement. Même si certains ont des parcours très difficiles. Par ailleurs, de graves conflits ont éclaté ces 10 dernières années et font qu’il y a une masse d’exilés.

G.J. : Prenez la Syrie. Il y a 10 ans, aucun Syrien ne demandait l’asile en France. Ils sont nombreux à le faire aujourd’hui et obtiennent une protection de l’OFRPA, ce qui explique que nous en voyons peu à la CNDA. Il y a 30 ans, les demandeurs venaient des dictatures d’Amérique latine. Cela n’est plus le cas aujourd’hui. Il n’y avait pas un seul Afghan non plus à demander l’asile alors qu’ils sont aujourd’hui 3 000 chaque année à le faire.

LPA : Faut-il faire évoluer les critères de protection ?

F.S. : Je ne crois pas qu’il y ait matière à créer un nouveau motif. La précarité économique n’est pas une question d’asile.

G.J. : Il y a un débat dans les médias sur le sort des réfugiés climatiques. Cela viendra peut-être un jour, mais pour le moment le climat n’est pas un motif de protection.

LPA : Les juges de l’asile jugent-ils sous pression, que celle-ci soit politique ou sociétale ?

F.S. : Nous sommes des magistrats. Les fluctuations de la société française sujette à l’asile ou à des migrations ne nous concernent pas, qu’elles aillent dans un sens ou dans l’autre. Cela n’obère absolument pas mon jugement. Quand on a des dossiers très sensibles, avec connotation de terrorisme, cela demande beaucoup de concentration, de soin. Il y a des possibilités d’exclure quelqu’un qui aurait droit à la protection car susceptible de constituer une menace. S’il n’y a pas de signalement des autorités françaises à son égard, si rien ne laisse penser cela, on reste dans l’application classique d’un droit.

G.J. : Ce serait un comble qu’un gouvernement fixe des objectifs à des juges. Il n’est pas imaginable qu’un pouvoir nous impose des quotas de protection ou de refus. Notre seule pression est de tenir des délais de jugement : 5 mois à partir de l’enregistrement du recours en formation collégiale, 5 semaines pour les audiences à juge unique. Nous y parvenons difficilement, nous constituons du stock. Les textes prévoient que l’on ne protège pas des gens qui peuvent représenter un danger pour l’ordre public, ou que l’on retire la protection de quelqu’un qui aurait commis un crime en France et qui se serait, de ce fait, rendu indigne de la protection qu’on lui a donné. Il m’est déjà arrivé de faire un signalement au procureur pour cela. Quant aux évolutions sociétales, il faut y résister. S’il y a un endroit où les gens ont droit à un examen individuel de leur situation, c’est bien dans une cour de justice.

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Référence : LPA 02 Mar. 2021, n° 159s3, p.3

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