A – Les coopérations approfondies dans le domaine extérieur

Le chapitre II du traité est consacré à la paix, la sécurité et le développement. Selon l’article 3 du traité : « Les deux États approfondissent leur coopération en matière de politique étrangère, de défense, de sécurité extérieure et intérieure et de développement tout en s’efforçant de renforcer la capacité d’action autonome de l’Europe. Ils se consultent afin de définir des positions communes sur toute décision importante touchant leurs intérêts communs et d’agir conjointement dans tous les cas où cela est possible ».

Ces domaines de la défense entrent à la fois dans le champ traditionnel de coopération entre la France et l’Allemagne et dans les défis européens. Ainsi l’expression importante à relever dans cet article 3 du traité est celle de « renforcer la capacité d’action autonome de l’Europe ».

C’est dans le cadre de leurs engagements internationaux et de l’intégration européenne que l’article 4 du traité précise que « les deux États, convaincus du caractère indissociable de leurs intérêts de sécurité, font converger de plus en plus leurs objectifs et politiques de sécurité et de défense, renforçant par là même les systèmes de sécurité collective dont ils font partie. Ils se prêtent aide et assistance par tous les moyens dont ils disposent, y compris la force armée, en cas d’agression armée contre leurs territoires ».

La notion d’assistance mutuelle est mise en avant, mais il faut souligner qu’elle est déjà présente dans le traité sur l’Union européenne, à l’article 42-7 : « Au cas où un État membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l’article 51 de la charte des Nations unies. Cela n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres. Les engagements et la coopération dans ce domaine demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de l’OTAN, qui reste, pour les États qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en œuvre ».

Le traité d’Aix-la-Chapelle prévoit encore que les deux États s’engagent à renforcer encore la coopération entre leurs forces armées en vue d’instaurer une culture commune et d’opérer des déploiements conjoints. Ils intensifient l’élaboration de programmes de défense communs et leur élargissement à des partenaires. Ce faisant, ils entendent favoriser la compétitivité et la consolidation de la base industrielle et technologique de défense européenne. Ils sont en faveur de la coopération la plus étroite possible entre leurs industries de défense, sur la base de leur confiance mutuelle. Les deux États élaboreront une approche commune en matière d’exportation d’armements en ce qui concerne les projets conjoints. La notion de confiance mutuelle est ici centrale.

Le principe d’un organe commun est acté par le traité. Les deux États instituent le conseil franco-allemand de défense et de sécurité comme organe politique de pilotage de ces engagements réciproques. Ce conseil se réunira au plus haut niveau à intervalles réguliers.

S’agissant des affaires étrangères et de la coopération internationale, les souverainetés de chaque État sont certes maintenues. Cependant des échanges de haut niveau sont prévus par le traité. Il est en effet prévu des échanges de personnels de haut rang, ainsi que des échanges au sein des représentations permanentes des deux États auprès des Nations unies à New-York, en particulier entre leurs équipes du Conseil de sécurité, leurs représentations permanentes auprès de l’OTAN et leurs représentations permanentes auprès de l’Union européenne, ainsi qu’entre les organismes des deux États chargés de coordonner l’action européenne.

L’article 8 du traité est particulièrement ambitieux. Il prévoit que « dans le cadre de la charte des Nations unies, les deux États coopéreront étroitement au sein de tous les organes de l’Organisation des Nations unies. Ils coordonneront étroitement leurs positions, dans le cadre d’un effort plus large de concertation entre les États membres de l’Union européenne siégeant au Conseil de sécurité des Nations unies et dans le respect des positions et des intérêts de l’Union européenne. Ils agiront de concert afin de promouvoir aux Nations unies les positions et les engagements de l’Union européenne face aux défis et menaces de portée mondiale. Ils mettront tout en œuvre pour aboutir à une position unifiée de l’Union européenne au sein des organes appropriés des Nations unies. Les deux États s’engagent à poursuivre leurs efforts pour mener à terme des négociations intergouvernementales concernant la réforme du Conseil de sécurité des Nations unies. L’admission de la République fédérale d’Allemagne en tant que membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies est une priorité ».

Il convient d’insister ici sur la notion d’échanges et en aucun cas de fusion de représentation que ce soit. Le domaine de la sécurité internationale ne peut se penser sans des réflexions sur la sécurité intérieure. En effet, ces dernières années sont marquées par une nécessité vitale de coopération des États en matière de renseignement dans le cadre de la lutte contre la criminalité. Dans ce sens, le traité prévoit que les gouvernements des deux États renforcent encore leur coopération bilatérale en matière de lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, ainsi que leur coopération dans le domaine judiciaire et en matière de renseignement et de police. Ils mettent en œuvre des mesures communes de formation et de déploiement et créent une unité commune en vue d’opérations de stabilisation dans des pays tiers.

Dans son discours à Aix-la-Chapelle, le président Macron résume la philosophie des choix actés par les deux États : « Vous venez de décrire ce traité, Madame la chancelière. Beaucoup de ce qui est inscrit là semblait impossible il y a encore quelques années. La solidarité en matière de défense, que nous actons entre nous, est unique. Elle vient conjurer des décennies de division. Elle porte un projet de protection et de défense. Ce que nous portons en matière de culture, d’éducation, d’innovation, c’est notre capacité à préparer nos peuples face à toutes ces menaces, tous ces défis, pour pouvoir porter une part de l’ambition du monde. Ce que nous actons, en matière de convergence économique et sociale, c’est le rapprochement progressif de nos sociétés, de ce qui, depuis trop d’années, bien souvent, diverge. Ce que nous actons, c’est le rapprochement de régions frontalières, de la création d’une dynamique nouvelle, qui correspond à la réalité vécue au quotidien par tant de nos concitoyens. C’est par les symboles comme par les gestes du quotidien, en facilitant la vie des dizaines de milliers de frontaliers, qui habitent d’un côté et travaillent de l’autre, que nous construisons aussi cette unité »8. Ce même jour de signature du traité d’Aix-la-Chapelle, la chancelière allemande Angela Merkel se prononçait ainsi : « Nous nous rappelons la vision et la détermination de Konrad Adenauer et de Charles de Gaulle. Ils ont fait avancer ce processus et l’ont rendu irréversible avec le traité de l’Élysée. Et nous nous souvenons de tous ces hommes et femmes politiques courageux qui ont consacré toute leur énergie au service de l’amitié franco-allemande. Je voudrais citer à titre d’exemple des hommes politiques comme Valéry Giscard d’Estaing et Helmut Schmidt, Helmut Kohl et François Mitterrand. Mais ce qui est au moins aussi important, ce sont les milliers de maires, de responsables dans les villes jumelées, les responsables des 180 programmes d’échanges universitaires, les 8 millions de jeunes qui ont pu faire connaissance grâce au travail de l’Office franco-allemand pour la jeunesse. Je voudrais saluer tous ces représentants ici aujourd’hui »9.

La coopération internationale avec les pays tiers est en outre renforcée par le traité. Selon son article 7 : « Les deux États s’engagent à établir un partenariat de plus en plus étroit entre l’Europe et l’Afrique en renforçant leur coopération en matière de développement du secteur privé, d’intégration régionale, d’enseignement et de formation professionnelle, d’égalité des sexes et d’autonomisation des femmes, dans le but d’améliorer les perspectives socio-économiques, la viabilité, la bonne gouvernance ainsi que la prévention des conflits, la résolution des crises, notamment dans le cadre du maintien de la paix, et la gestion des situations d’après-conflit. Les deux États instituent un dialogue annuel au niveau politique en matière de politique internationale de développement afin d’intensifier la coordination de la planification et de la mise en œuvre de leurs politiques ».

B – Les rapprochements accrus en matière d’éducation et de culture

Enfin, le champ de l’éducation et de la culture se voit encore approfondi par le traité. Selon l’article 9 du traité, les deux États reconnaissent le rôle décisif que jouent la culture et les médias dans le renforcement de l’amitié franco-allemande. En conséquence, ils sont résolus à créer pour leurs peuples un espace partagé de liberté et de possibilités, ainsi qu’un espace culturel et médiatique commun. Ils développent la mobilité et les programmes d’échanges entre leurs pays, en particulier à l’attention des jeunes dans le cadre de l’OFAJ, et définissent des objectifs chiffrés dans ces domaines. Afin de favoriser des liens toujours plus étroits dans tous les domaines de l’expression culturelle, notamment au moyen d’instituts culturels intégrés, ils mettent en place des programmes spécifiques et une plate-forme numérique destinés en particulier aux jeunes. Selon les articles 10 et 11, Les deux États rapprochent leurs systèmes éducatifs grâce au développement de l’apprentissage mutuel de la langue de l’autre, à l’adoption, conformément à leur organisation constitutionnelle, de stratégies visant à accroître le nombre d’élèves étudiant la langue du partenaire, à une action en faveur de la reconnaissance mutuelle des diplômes et à la mise en place d’outils d’excellence franco-allemands pour la recherche, la formation et l’enseignement professionnels, ainsi que des doubles programmes franco-allemands intégrés relevant de l’enseignement supérieur.

Les deux États favorisent la mise en réseau de leurs systèmes d’enseignement et de recherche ainsi que de leurs structures de financement. Ils poursuivent le développement de l’université franco-allemande et encouragent les universités françaises et allemandes à participer à des réseaux d’universités européennes. Ces éléments sont essentiels dans le cadre des réflexions européennes sur la formation supérieure. Les projets de l’Union européenne pour des réseaux d’universités européennes sont l’actualité de 201910. Le couple franco-allemand pourra ainsi en être un moteur.

L’OFAJ, qui existe depuis 1963 a accompli déjà de nombreuses réalisations. L’OFAJ est en effet définie comme une organisation internationale au service de la coopération franco-allemande qui a permis depuis 1963 à près de 9 millions de jeunes de France et d’Allemagne de participer à 320 000 programmes d’échange. Un conseil d’administration, présidé par les deux ministres en charge de la Jeunesse, siège à la tête de l’OFAJ ; il est assisté d’un conseil d’orientation qui élabore des avis et recommandations concernant les orientations et les programmes. Le secrétariat général, instance exécutive du conseil d’administration, est composé de deux secrétaires généraux. Ces domaines classiques sont désormais enrichis de nouveaux champs de coopération.

A – L’environnement, enjeu de coopération renouvelée

Depuis les années 1960, les domaines de la protection de l’environnement et du climat sont devenus des enjeux majeurs de nos sociétés. Ainsi selon l’article 18 du traité, « les deux États s’emploient à renforcer le processus de mise en œuvre des instruments multilatéraux relatifs au développement durable, à la santé mondiale et à la protection de l’environnement et du climat, en particulier l’accord de Paris du 12 décembre 2015 et le programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations unies. À cet effet, ils agissent en rapport étroit afin de formuler des approches et des politiques communes, notamment en mettant en place des dispositifs en vue de la transformation de leurs économies et en favorisant des actions ambitieuses de lutte contre les changements climatiques. Ils garantissent l’intégration de la protection du climat dans toutes les politiques, notamment par des échanges transversaux réguliers entre les gouvernements dans des secteurs clés ».

Sur ce thème, les formulations retenues évoquent les coopérations renforcées, dans la mesure où l’on voit la possibilité d’aller plus vite et plus loin entre la France et l’Allemagne dans le domaine de la protection de l’environnement. Dans le même sens, l’article 19 précise que « les deux États feront progresser la transition énergétique dans tous les secteurs appropriés et, à cet effet, développent leur coopération et renforcent le cadre institutionnel de financement, d’élaboration et de mise en œuvre de projets conjoints, en particulier dans les domaines des infrastructures, des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique ». Le domaine du numérique est aussi un nouveau domaine d’action inclut dans le traité.

B – La régulation du numérique, sujet essentiel de coopération

L’article 20 du traité prévoit que la France et l’Allemagne intensifient leur coopération dans le domaine de la recherche et de la transformation numérique, notamment en matière d’intelligence artificielle et d’innovations de rupture. Ils promouvront à l’échelle internationale des directives sur l’éthique des technologies nouvelles. Ils mettront en place, afin de promouvoir l’innovation, des initiatives franco-allemandes qui sont ouvertes à la coopération au niveau européen. Les deux États mettront en place un processus de coordination et un financement commun afin de soutenir des programmes conjoints de recherche et d’innovation. L’article 22 quant à lui précise que les parties prenantes et les acteurs intéressés des deux États sont réunis au sein d’un forum pour l’avenir franco-allemand afin de travailler sur les processus de transformation de leurs sociétés.

Outre les questions d’environnement et de numérique, une volonté nette de rapprocher les économies des deux pays figure à l’article 20 du traité. Celui-ci prévoit que les deux États approfondissent l’intégration de leurs économies afin d’instituer une zone économique franco-allemande dotée de règles communes. Le conseil économique et financier franco-allemand favorise l’harmonisation bilatérale de leurs législations, notamment dans le domaine du droit des affaires, et coordonne de façon régulière les politiques économiques entre la République française et la République fédérale d’Allemagne afin de favoriser la convergence entre les deux États et d’améliorer la compétitivité de leurs économies. Le même article précise que les deux États instituent un « conseil franco-allemand d’experts économiques » composé de 10 experts indépendants afin de présenter aux deux gouvernements des recommandations sur leur action économique.

Enfin, le traité prévoit la mise en place d’organes communs et de réunions régulières pour la mise en œuvre des objectifs prévus par le traité. Ainsi, des réunions entre les gouvernements des deux États ont lieu au moins 1 fois par an, alternativement en République française et en République fédérale d’Allemagne. Après l’entrée en vigueur du présent traité, le conseil des ministres franco-allemand adopte un programme pluriannuel de projets de coopération franco-allemande. Les secrétaires généraux pour la coopération franco-allemande chargés de préparer ces réunions assurent le suivi de la mise en œuvre de ce programme et en font rapport au conseil des ministres. On notera l’importance de la présence, au sein d’un organe de souveraineté comme l’est le gouvernement d’un État, de la présence d’un membre du gouvernement de l’État partenaire. Il est en effet prévu qu’un membre du gouvernement d’un des deux États prend part, 1 fois par trimestre au moins et en alternance, au conseil des ministres de l’autre État. Il sera sans doute important que les médias puissent donner un large écho de cette coopération.

Enfin, l’article 25 du traité met en place un principe que l’on peut appeler d’adaptation ou d’évaluation permanente. Ainsi, il prévoit que les conseils, structures et instruments de la coopération franco-allemande font l’objet d’un examen périodique et sont, en cas de nécessité, adaptés sans retard aux objectifs fixés d’un commun accord. Le premier de ces examens devrait avoir lieu dans les 6 mois suivant l’entrée en vigueur du présent traité et proposer les adaptations nécessaires. Les secrétaires généraux pour la coopération franco-allemande évaluent régulièrement les progrès accomplis. Ils informent les parlements et le conseil des ministres franco-allemand de l’état général d’avancement de la coopération franco-allemande.

Outre la mise en place d’organes communs, la notion de coopération décentralisée, qui existe déjà, se voit renforcée par le traité. Le traité prévoit l’institution d’un fonds citoyen commun destiné à encourager et à soutenir les initiatives de citoyens et les jumelages entre villes dans le but de rapprocher encore leurs deux peuples. Selon l’article 13 du traité, les deux États reconnaissent l’importance que revêt la coopération transfrontalière entre la République française et la République fédérale d’Allemagne pour resserrer les liens entre les citoyens et les entreprises de part et d’autre de la frontière, notamment le rôle essentiel des collectivités territoriales et autres acteurs locaux à cet égard. Ils entendent faciliter l’élimination des obstacles dans les territoires frontaliers afin de mettre en œuvre des projets transfrontaliers et de faciliter la vie quotidienne des habitants de ces territoires.

Dans ce cadre, les deux États instituent un comité de coopération transfrontalière comprenant des parties prenantes telles que l’État et les collectivités territoriales, les parlements et les entités transfrontalières comme les eurodistricts et, en cas de nécessité, les eurorégions intéressés. Ce comité est chargé de coordonner tous les aspects de l’observation territoriale transfrontalière entre la République française et la République fédérale d’Allemagne, de définir une stratégie commune de choix de projets prioritaires, d’assurer le suivi des difficultés rencontrées dans les territoires frontaliers et d’émettre des propositions en vue d’y remédier, ainsi que d’analyser l’incidence de la législation nouvelle sur les territoires frontaliers.

En somme, ce traité est à la fois une continuité et un élan. La continuité se lit dans le prolongement de coopérations déjà initiées par le traité de l’Élysée. Il s’agit des domaines de l’éducation et de la culture, mais aussi des affaires étrangères et de la défense. Il est possible d’analyser le nouveau traité dans le sens d’une intégration renforcée, d’une coordination des souverainetés nationales dans le cadre d’une souveraineté européenne qui s’ajoute aux souverainetés nationales sans s’y substituer. Les domaines plus nouveaux, relativement pour la protection de l’environnement, et plus franchement pour le numérique, entrent désormais dans le champ de travail en commun des deux États. Le nouvel élan se lit dans l’ampleur inédite des échanges, la grande proximité des gouvernements et des peuples recherchée. Ce traité ne peut s’interpréter que dans un contexte européen.