L’empreinte de la Covid-19 sur les ressources propres de l’Union européenne

A – La persistance de l’équilibre budgétaire par la ressource RNB

Avec la baisse des droits de douane et la hausse du niveau des dépenses de l’Union européenne, la ressource fondée sur le RNB est devenue la principale source de financement du budget européen. Alors qu’elle ne représentait que 30 % environ à la fin des années 1990, elle représentera désormais, sur la période 2021-2027, 69 % des ressources propres, très largement devant la ressource TVA (11 %) et les ressources propres traditionnelles (10 %).

La DRP du 14 décembre 2020 ne remet pas en cause la logique de la ressource RNB. Pour les années 2021 à 2027, cette ressource continuera de correspondre à l’application d’un taux – fixé au cours de la procédure budgétaire – à une assiette constituée du RNB de chaque État membre. Ressource d’équilibre du budget européen, cette ressource fait l’objet de réductions forfaitaires bénéficiant à l’Allemagne, l’Autriche, le Danemark, les Pays-Bas et la Suède. La nouvelle DRP n’est pas revenue sur ces rabais, financés par l’ensemble des États membres. À n’en pas douter, il s’agit là d’une occasion manquée de mettre fin au système des rabais dont la persistance constitue une source d’iniquités entre États membres. Ce maintien est d’autant plus regrettable qu’à la faveur du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne et donc de la disparition du « chèque britannique », il était permis d’escompter une suppression progressive de l’ensemble des mécanismes de correction, à l’image des propositions formulées en mai 2018 par la Commission européenne.

Le « rabais sur le rabais », c’est-à-dire les corrections accordées à certains États membres dans le financement du chèque britannique, a toutefois logiquement disparu. Le maintien d’un niveau élevé de réductions forfaitaires n’en constitue pas moins une occasion manquée de supprimer un mécanisme de compensation qui, non seulement porte atteinte à l’équité du système de ressources propres de l’Union, mais encore contribue à son caractère illisible. Dans le même temps, le maintien du système des rabais doit s’analyser comme la concession ayant permis un accord sur le plan de relance européen. D’une certaine manière, la concession sur les rabais peut être comprise comme la contrepartie, pour les États membres qui en bénéficient, de leur contribution nette à l’instrument de relance. Si le Danemark a multiplié par plus de 2,5 le montant des compensations dont il bénéficie, alors même que la DRP pour la période 2014-2020 ne lui accordait pas de taux réduit d’appel pour la ressource TVA, ni de réduction dans le financement du « chèque britannique », cette concession doit être mise en regard de sa contribution nette au remboursement des crédits de la facilité pour la reprise et la résilience. Le constat est le même pour l’Autriche, dont le rabais a été multiplié par plus de 4, témoignant ainsi d’un alignement par le haut des rabais forfaitaires accordés, plutôt qu’un niveau déterminé par la fusion ou la suppression de rabais antérieurs. Ces rabais forfaitaires accordés à ces cinq États membres doivent être rapportés à leur contribution nette au plan de relance et à l’appréciation que le niveau des réductions forfaitaires accordées à certains États membres doit tenir compte des réductions nettes qu’elles engendrent pour d’autres États, en raison du financement des réductions forfaitaires par l’ensemble des États membres. Ainsi, pour la période 2021-2027, la part de la France dans le financement de l’ensemble des rabais augmente, passant de 26 % à 34 %, en raison de la suppression du « chèque britannique ». Toutefois, son montant est en diminution, en passant de 1,974 milliard d’euros en moyenne par an à 1,559 milliard d’euros, soit une baisse de 20 %.

B – La simplification du mode de calcul de la ressource TVA

La ressource fondée sur la taxe sur la valeur ajoutée, dite « ressource TVA », constitue la seconde ressource alimentant le budget de l’Union. Cette ressource propre a toujours été l’objet de critique en raison des difficultés liées à la prévisibilité de ses recettes et de son mode de calcul. La nouvelle DRP prévoit ainsi une simplification de son calcul en vue de diminuer sa charge administrative.

La ressource TVA actuelle correspond à une contribution de chaque État membre obtenu par l’application d’un taux d’appel – fixé à 0,3 % – à une assiette de TVA harmonisée entre tous les États membres. Cette assiette est écrêtée à 50 % du RNB de chaque État membre. La DRP pour 2021-2027 maintient cet écrêtement et instaure une simplification à deux niveaux :

• d’une part, elle supprime pour l’Allemagne, les Pays-Bas et la Suède le taux réduit d’appel de 0,15 %  – au lieu de 0,3 % – dont ces États bénéficiaient au cours de la période 2014-2020. Le taux d’appel devient donc désormais uniforme pour l’ensemble des États membres, établi à 0,3 % ;

• d’autre part, elle permet un calcul simplifié par l’utilisation d’un taux moyen pondéré (TMP) défini à un niveau fixe pour toute la durée du cadre financier pluriannuel 2021-2027. L’intégration d’un taux moyen pondéré permet d’éviter que les taux de TVA fixés par chaque État membre constituent un levier de modulation de la contribution dont l’État membre doit s’acquitter. C’est une simplification bienvenue qui évite par la même occasion toute utilisation de cette modalité comme moyen de pression politique.

Confortée par la DRP du 14 décembre 2020, le mode de calcul de la ressource TVA apparaît ainsi simplifié sans que, par ailleurs, la logique d’ensemble de cette ressource s’en trouve modifiée. C’est évidemment une bonne nouvelle qui tranche avec l’augmentation du rabais s’agissant des droits de douane.

C – La hausse du rabais pour les droits de douane

La décision du 14 décembre 2020 retient une définition inchangée des droits de douane. Ces droits sont collectés par les États membres pour le compte de l’Union européenne, puis reversés à celle-ci après prélèvement d’un pourcentage par les États membres au titre des frais de perception. Les « frais de collecte » retenus par les États membres étaient jusqu’à présent de 20 %. L’article 9 de la DRP du 14 décembre 2020 les augmente à 25 %. La Commission européenne, soutenue notamment par la France, avait proposé de réduire ce taux à 10 %, afin de mieux refléter les coûts réels de la collecte pour les États membres. Cette réduction n’a pas été retenue au profit d’un renforcement d’un rabais pour les États grands importateurs : plus le taux de retenue est élevé, plus les États membres qui présentent un volume élevé d’importations sont favorisés.

Cette augmentation des frais de perception des droits de douane augmente d’autant le poids de la ressource RNB qui vient, en effet, automatiquement compenser le « manque à gagner » de cette ressource propre. Cette situation est dommageable pour l’Union. Elle réduit artificiellement le poids d’une « vraie » ressource propre (les droits de douane) au profit d’une ressource (la ressource RNB) qui s’analyse davantage comme une dotation, une ressource de transfert. Le maintien de frais de collecte importants s’analyse qui plus est comme une hausse du rabais en faveur des États membres au PIB le moins élevé. C’est un choix qui fait partie du « compromis européen » mais qui abime davantage l’équité du système des ressources propres entre les États membres de l’Union européenne.