L’empreinte de la Covid-19 sur les ressources propres de l’Union européenne

Publié le 29/06/2021 - mis à jour le 30/06/2021 à 8H48

La décision relative au système des ressources propres de l’Union européenne (DRP), du 14 décembre 2020, établit les règles relatives au volet « recettes » du budget de l’Union européenne en complément du cadre financier pluriannuel (CFP) qui détermine le volet « dépenses ». L’épidémie de Covid-19 a largement pesé sur la structure de la DRP et, ce faisant, des recettes de l’Union européenne : de nouvelles ressources ont été introduites tandis que certaines autres ont dû être aménagées. L’adoption du plan de relance en vue de faire face aux conséquences économiques et sociales liées à l’épidémie de Covid-19 a largement permis ce nouveau « compromis européen ».

La décision relative au système des ressources propres de l’Union européenne (DRP) établit les règles relatives au volet « recettes » du budget de l’Union européenne en complément du cadre financier pluriannuel (CFP) qui détermine le volet « dépenses »1. La décision Ressources propres est adoptée sur le fondement de l’article 311, troisième alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et de l’article 106 bis du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique. À la différence du CFP, la DRP doit être ratifiée par l’ensemble des Parlements nationaux conformément à leurs règles constitutionnelles respectives2. En raison des délais nécessaires à l’approbation par les Parlements nationaux, l’entrée en vigueur des DRP intervient généralement beaucoup plus tardivement que celle du CPF3. Compte tenu du lien étroit entre la DRP et le financement du plan de relance européen pour faire face aux conséquences économiques de la Covid-19, l’entrée en vigueur de la DRP du 14 décembre 20204 devrait, espérons-le intervenir, plus rapidement que sa prédécesseure5. Le recours contestant la constitutionnalité du mécanisme de relance européen devant les juges de la Cour constitutionnelle allemande de Karlsruhe a toutefois conduit le 26 mars 2021 à suspendre la promulgation par le président allemand Frank-Walter Steinmeier de l’autorisation de la loi fédérale de ratification de la DRP donnée par les deux chambres du Parlement allemand. L’issue du recours est ainsi de nature à ralentir, voire à compromettre, le processus de mise en œuvre de la DRP.

Dès le début des négociations relatives à l’adoption de la DRP, la Commission européenne avait souhaité une diversification de ses ressources pour faire face au retrait du Royaume-Uni. Dans ses propositions initiales de mai 2018, la Commission européenne évoquait un panier de nouvelles ressources propres6 composé d’une première ressource fondée sur le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne7, d’une deuxième calculée sur la base de la future assiette commune consolidée de l’impôt sur les sociétés (ACCIS) et enfin d’une troisième fondée sur les déchets d’emballages plastiques non recyclés. La Commission européenne estimait que cet ensemble pouvait constituer une contribution moyenne de 22 milliards d’euros par an, soit un montant de nature à pallier la disparition du financement du Royaume-Uni du budget européen. La DRP du 14 décembre 2020 n’a pas repris cet ensemble. Elle n’a pas non plus atteint l’objectif d’un meilleur alignement entre la nature des ressources propres et les dépenses au service de politiques communes ambitieuses. Le départ du Royaume-Uni n’aura pas permis à l’Union de trouver une véritable alternative au financement du budget européen.

L’épidémie de Covid-19 aura, en revanche, largement pesé sur la structure des ressources propres de l’Union européenne avec, d’une part, l’introduction de nouvelles ressources propres (I), et, d’autre part, l’aménagement de ressources existantes dans le cadre d’un « compromis européen » (II) visant à faire adopter le plan de relance en vue de faire face aux conséquences économiques et sociales liées à l’épidémie de Covid-19.

I – La création de nouvelles ressources propres

Concernant le budget de l’Union européenne, la crise de la Covid-19 a conduit à la levée d’un « impensable » : le recours à l’emprunt comme instrument de stabilisation macroéconomique (B). Parallèlement, l’Union poursuit sa quête d’adapter son système de ressources aux enjeux de société en créant une contribution fondée sur le recyclage des déchets d’emballages plastique (A).

A – Une contribution fondée sur le recyclage des déchets d’emballages plastique

La DRP du 14 décembre 2020 traduit une certaine prise de conscience par les États membres de l’urgence environnementale. L’article 2 de la DRP introduit une nouvelle contribution fondée sur le poids des déchets d’emballages en plastique non recyclés produits annuellement dans chaque État membre. Cette nouvelle contribution constitue en réalité une modulation de la contribution nationale selon le taux de recyclage. Cette ressource figurait parmi les propositions de la Commission européenne de mai 2018 afin d’inciter les États membres à encourager le recyclage de ces déchets et à soutenir « la transition de l’Europe vers une économie circulaire grâce à la mise en œuvre d’une stratégie européenne sur les matières plastiques »8. Concrètement, l’assiette de cette ressource est calculée par la différence entre les déchets d’emballages plastique émis et les déchets d’emballages plastique recyclés (que ce soit à l’échelle nationale ou à l’extérieur des frontières). C’est à cette différence qu’est appliqué un taux de 0,80 € par kilogramme. Cette nouvelle ressource propre s’accompagne d’un rabais au bénéfice des États membres dont le revenu national par habitant est inférieur à la moyenne de l’Union européenne. L’introduction de ce mécanisme limite d’emblée l’ambition de cette nouvelle ressource. La réduction devrait en effet bénéficier à 17 États membres9, soit une réduction de 3,8 kilogrammes d’emballages plastique non recyclés par habitant. Par ailleurs, l’assiette de cette contribution peut être minorée des déchets d’emballages plastique recyclés en dehors de l’État membre. L’effet incitatif de cette contribution en sera d’autant limité.

En tout état de cause, cette nouvelle ressource ne constitue en réalité qu’une modulation à la baisse – en fonction du taux de recyclage – des contributions nationales au titre de la ressource RNB, qui est la ressource d’équilibre du budget européen. Autrement dit, la nouvelle ressource ne permettra pas d’augmenter le budget européen. Aussi importante soit-elle dans sa valeur symbolique, cette nouvelle ressource propre ne saurait éclipser l’introduction du recours à l’emprunt pour financer le plan de relance européen.

B – Le recours à l’emprunt pour faire face aux conséquences de la Covid-19

La principale innovation de la DRP du 14 décembre 2020 réside dans l’autorisation donnée à l’Union européenne de recourir à l’emprunt. L’article 5 de la décision habilite en effet la Commission européenne à emprunter au nom de l’UE 750 milliards d’euros d’ici à 2026, dont 360 milliards d’euros pour fournir des prêts et 390 milliards d’euros pour des subventions10.

L’article 5 de la DRP encadre strictement le montant, la finalité et la temporalité de l’emprunt d’ici à 2026. En premier lieu, l’emprunt doit être réalisé à la seule fin de faire face aux conséquences de la crise sanitaire11. Ensuite, le remboursement du capital et des intérêts est à la charge exclusive du budget de l’Union européenne12. Le remboursement du capital ne débutera qu’en 2028 et devra s’achever au plus tard en 2058. En complément du paiement des intérêts, l’UE ne peut pas rembourser chaque année plus de 7,5 % du capital, soit 29,3 Md€ (en euros 2018). Cette règle limite la somme appelable pour les États membres au titre du remboursement du principal, sur la base d’un amortissement linéaire des emprunts contractés.

Pour la première fois, l’Union européenne s’endette pour entrer dans une logique de stabilisation macroéconomique. La réponse économique de l’Union européenne face au choc sanitaire de la Covid-19 apparait plus proche de celle observée aux États-Unis. C’est une différence importante par rapport à ce qui avait été fait lors de la crise des dettes souveraines.

La question se pose alors de savoir si la possibilité de recourir à l’emprunt sera maintenue au-delà du soutien économique lié à la crise sanitaire et de la période fixée par la DRP. Plus largement n’y a-t-il pas avec l’emprunt une avancée vers un modèle fédéral ? Le recours à l’article 122 du TFUE comme base juridique de l’emprunt limite sa pérennisation. Seule la présence d’une situation de crise exceptionnelle peut permettre d’y recourir. Sans réviser la DRP, il ne sera pas possible de changer le plafond, l’objet ou la date d’extinction de l’emprunt. La DRP adoptée à l’unanimité au Conseil avec l’approbation des Parlements nationaux des États membres encadre donc le recours à l’emprunt. L’instrument de relance européen Next Generation UE demeure temporaire13. Or, l’emprunt n’a pas d’autres finalités que son financement. Tout recours supplémentaire à l’emprunt nécessitera donc l’adoption d’une nouvelle DRP. L’unanimité et l’approbation par chacun des États membres de la décision constituent un verrou politique réel contre une évolution silencieuse vers l’instauration d’un mécanisme permanent d’emprunt. L’accord nécessaire des Parlements nationaux limite toute propension vers un fédéralisme rampant.

Une loupe avec les étoiles européennes au-dessus de la carte de l'Europe, autour des représentations du virus Covid
Corona Borealis / AdobeStock

II – L’aménagement de ressources existantes

Pour tenir compte de la baisse du revenu national brut (RNB) européen liée à la sortie de l’UE du Royaume-Uni et des conséquences économiques de la crise sanitaire, la DRP procède à un relèvement permanent de 0,2 point des plafonds de ressources en engagements et en paiements. Le plafond pour les crédits annuels de paiements passe ainsi de 1,2 % à 1,40 % de la somme des RNB de tous les États membres, et de 1,26 % à 1,46 % pour les crédits annuels d’engagement. Ces relèvements permanents sont complétés de ceux, ponctuels, liés à l’emprunt (+ 0,6 point) qui s’ajoutent aux plafonds précédents.

Ces aménagements pour tenir compte de la situation liée au Brexit et à la Covid-19 ne remettent pas en cause la logique intrinsèque du système des ressources propres de l’Union européenne : la ressource RNB continue d’être la ressource d’équilibre (A) tandis que la ressource TVA se simplifie pour améliorer son mode de calcul (B) et que l’augmentation du rabais concernant les droits de douane réduit un peu plus encore le poids de cette ressource (C).

A – La persistance de l’équilibre budgétaire par la ressource RNB

Avec la baisse des droits de douane et la hausse du niveau des dépenses de l’Union européenne, la ressource fondée sur le RNB est devenue la principale source de financement du budget européen. Alors qu’elle ne représentait que 30 % environ à la fin des années 1990, elle représentera désormais, sur la période 2021-2027, 69 % des ressources propres, très largement devant la ressource TVA (11 %) et les ressources propres traditionnelles (10 %).

La DRP du 14 décembre 2020 ne remet pas en cause la logique de la ressource RNB. Pour les années 2021 à 2027, cette ressource continuera de correspondre à l’application d’un taux – fixé au cours de la procédure budgétaire – à une assiette constituée du RNB de chaque État membre. Ressource d’équilibre du budget européen, cette ressource fait l’objet de réductions forfaitaires bénéficiant à l’Allemagne, l’Autriche, le Danemark, les Pays-Bas et la Suède. La nouvelle DRP n’est pas revenue sur ces rabais, financés par l’ensemble des États membres. À n’en pas douter, il s’agit là d’une occasion manquée de mettre fin au système des rabais dont la persistance constitue une source d’iniquités entre États membres. Ce maintien est d’autant plus regrettable qu’à la faveur du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne et donc de la disparition du « chèque britannique », il était permis d’escompter une suppression progressive de l’ensemble des mécanismes de correction, à l’image des propositions formulées en mai 2018 par la Commission européenne.

Le « rabais sur le rabais », c’est-à-dire les corrections accordées à certains États membres dans le financement du chèque britannique, a toutefois logiquement disparu. Le maintien d’un niveau élevé de réductions forfaitaires n’en constitue pas moins une occasion manquée de supprimer un mécanisme de compensation qui, non seulement porte atteinte à l’équité du système de ressources propres de l’Union, mais encore contribue à son caractère illisible. Dans le même temps, le maintien du système des rabais doit s’analyser comme la concession ayant permis un accord sur le plan de relance européen. D’une certaine manière, la concession sur les rabais peut être comprise comme la contrepartie, pour les États membres qui en bénéficient, de leur contribution nette à l’instrument de relance. Si le Danemark a multiplié par plus de 2,5 le montant des compensations dont il bénéficie, alors même que la DRP pour la période 2014-2020 ne lui accordait pas de taux réduit d’appel pour la ressource TVA, ni de réduction dans le financement du « chèque britannique », cette concession doit être mise en regard de sa contribution nette au remboursement des crédits de la facilité pour la reprise et la résilience. Le constat est le même pour l’Autriche, dont le rabais a été multiplié par plus de 4, témoignant ainsi d’un alignement par le haut des rabais forfaitaires accordés, plutôt qu’un niveau déterminé par la fusion ou la suppression de rabais antérieurs. Ces rabais forfaitaires accordés à ces cinq États membres doivent être rapportés à leur contribution nette au plan de relance et à l’appréciation que le niveau des réductions forfaitaires accordées à certains États membres doit tenir compte des réductions nettes qu’elles engendrent pour d’autres États, en raison du financement des réductions forfaitaires par l’ensemble des États membres. Ainsi, pour la période 2021-2027, la part de la France dans le financement de l’ensemble des rabais augmente, passant de 26 % à 34 %, en raison de la suppression du « chèque britannique ». Toutefois, son montant est en diminution, en passant de 1,974 milliard d’euros en moyenne par an à 1,559 milliard d’euros, soit une baisse de 20 %.

B – La simplification du mode de calcul de la ressource TVA

La ressource fondée sur la taxe sur la valeur ajoutée, dite « ressource TVA », constitue la seconde ressource alimentant le budget de l’Union. Cette ressource propre a toujours été l’objet de critique en raison des difficultés liées à la prévisibilité de ses recettes et de son mode de calcul. La nouvelle DRP prévoit ainsi une simplification de son calcul en vue de diminuer sa charge administrative.

La ressource TVA actuelle correspond à une contribution de chaque État membre obtenu par l’application d’un taux d’appel – fixé à 0,3 % – à une assiette de TVA harmonisée entre tous les États membres. Cette assiette est écrêtée à 50 % du RNB de chaque État membre. La DRP pour 2021-2027 maintient cet écrêtement et instaure une simplification à deux niveaux :

  • d’une part, elle supprime pour l’Allemagne, les Pays-Bas et la Suède le taux réduit d’appel de 0,15 %  – au lieu de 0,3 % – dont ces États bénéficiaient au cours de la période 2014-2020. Le taux d’appel devient donc désormais uniforme pour l’ensemble des États membres, établi à 0,3 % ;

  • d’autre part, elle permet un calcul simplifié par l’utilisation d’un taux moyen pondéré (TMP) défini à un niveau fixe pour toute la durée du cadre financier pluriannuel 2021-2027. L’intégration d’un taux moyen pondéré permet d’éviter que les taux de TVA fixés par chaque État membre constituent un levier de modulation de la contribution dont l’État membre doit s’acquitter. C’est une simplification bienvenue qui évite par la même occasion toute utilisation de cette modalité comme moyen de pression politique.

Confortée par la DRP du 14 décembre 2020, le mode de calcul de la ressource TVA apparaît ainsi simplifié sans que, par ailleurs, la logique d’ensemble de cette ressource s’en trouve modifiée. C’est évidemment une bonne nouvelle qui tranche avec l’augmentation du rabais s’agissant des droits de douane.

C – La hausse du rabais pour les droits de douane

La décision du 14 décembre 2020 retient une définition inchangée des droits de douane. Ces droits sont collectés par les États membres pour le compte de l’Union européenne, puis reversés à celle-ci après prélèvement d’un pourcentage par les États membres au titre des frais de perception. Les « frais de collecte » retenus par les États membres étaient jusqu’à présent de 20 %. L’article 9 de la DRP du 14 décembre 2020 les augmente à 25 %. La Commission européenne, soutenue notamment par la France, avait proposé de réduire ce taux à 10 %, afin de mieux refléter les coûts réels de la collecte pour les États membres. Cette réduction n’a pas été retenue au profit d’un renforcement d’un rabais pour les États grands importateurs : plus le taux de retenue est élevé, plus les États membres qui présentent un volume élevé d’importations sont favorisés.

Cette augmentation des frais de perception des droits de douane augmente d’autant le poids de la ressource RNB qui vient, en effet, automatiquement compenser le « manque à gagner » de cette ressource propre. Cette situation est dommageable pour l’Union. Elle réduit artificiellement le poids d’une « vraie » ressource propre (les droits de douane) au profit d’une ressource (la ressource RNB) qui s’analyse davantage comme une dotation, une ressource de transfert. Le maintien de frais de collecte importants s’analyse qui plus est comme une hausse du rabais en faveur des États membres au PIB le moins élevé. C’est un choix qui fait partie du « compromis européen » mais qui abime davantage l’équité du système des ressources propres entre les États membres de l’Union européenne.

Notes de bas de pages

  • 1.
    A. Potteau, « La réforme des ressources propres de l’Union européenne », Gestion & Finances Publiques 2020, n° 4, p. 103.
  • 2.
    Pour une présentation synthétique de la DRP : v. rapp. AN, n° 3734, 13 janv. 2021.
  • 3.
    La DRP actuellement en vigueur a ainsi été adoptée par le Conseil le 26 mai 2014 mais n’est entrée en vigueur, avec un effet rétroactif, que le 1er octobre 2016 : Cons. UE et Euratom, déc. n° 2014/335/UE, 26 mai 2014, relative au système des ressources propres de l’Union européenne, https://lext.so/gYUWBb.
  • 4.
    Cons. UE et Euratom, déc. n° 2020/253, 14 déc. 2020, relative au système des ressources propres de l’Union européenne et abrogeant la décision 2014/335/UE, Euratom.
  • 5.
    Dès son entrée en vigueur, l’ensemble des dispositions de la DRP s’appliquera avec un effet rétroactif à compter du 1er janvier 2021.
  • 6.
    Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au comité des Régions, « Un budget moderne pour une Union qui protège, qui donne les moyens d’agir et qui défend – Cadre financier pluriannuel 2021-2027 » (COM (2018) 321 final), 2 mai 2018, p. 30.
  • 7.
    Cette ressource devait permettre d’affecter au budget européen une fraction de 20 % des recettes du total des quotas disponibles pour la mise aux enchères.
  • 8.
    Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au comité des Régions, « Un budget moderne pour une Union qui protège, qui donne les moyens d’agir et qui défend – Cadre financier pluriannuel 2021-2027 » (COM (2018) 321 final), 2 mai 2018, p. 30.
  • 9.
    Les réductions brutes annuelles, exprimées en euros courants dans la décision « ressources propres », s’élèvent à 22 millions d’euros pour la Bulgarie, 32,2 millions d’euros pour la République tchèque, 4 millions d’euros pour l’Estonie, 33 millions d’euros pour la Grèce, 142 millions d’euros pour l’Espagne, 13 millions d’euros pour la Croatie, 184 millions d’euros pour l’Italie, 3 millions d’euros pour Chypre, 6 millions d’euros pour la Lettonie, 9 millions d’euros pour la Lituanie, 30 millions d’euros pour la Hongrie, 1,4 million d’euros pour Malte, 117 millions d’euros pour la Pologne, 31,3 millions d’euros pour le Portugal, 60 millions d’euros pour la Roumanie, 6,3 millions d’euros pour la Slovénie et 17 millions d’euros pour la Slovaquie.
  • 10.
    L’emprunt s’effectue aux prix de 2018. Les montants sont ajustés sur la base d’une inflation de 2 % par an. Aucun nouvel emprunt net ne doit intervenir après 2026.
  • 11.
    Cons. UE et Euratom, déc. n° 2020/253, 14 déc. 2020, art. 5. L’article 4 interdit également à l’UE d’utiliser les fonds levés « pour le financement de dépenses opérationnelles ».
  • 12.
    Cons. UE et Euratom, déc. n° 2020/253, 14 déc. 2020, art. 5.
  • 13.
    F. Martucci, « Le Covid-19 et l’Union européenne », RFDA 2020, p. 650.
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