Le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales, parent pauvre du projet de loi 3DS

Publié le 28/10/2021 - mis à jour le 28/10/2021 à 10H20
Collectivités territoriales
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Différenciation – Décentralisation – Déconcentration – Décomplexification : telle est l’ambition donnée au projet de loi 3DS. Permettre aux territoires d’adapter plus librement leurs actions à leurs particularités, étendre les responsabilités des collectivités territoriales, renforcer les services territoriaux de l’État et simplifier l’action publique locale sont les quatre grands objectifs que le gouvernement a souhaité mettre en avant face aux besoins d’efficacité et de proximité exprimés notamment par les collectivités territoriales. Cette volonté se traduit dans ce projet de loi par un affermissement de leur pouvoir réglementaire. Mais à regarder de plus près, les dispositions du projet de loi en la matière restent très modestes et à rebours de l’ambition pourtant affichée par le texte et des attentes des élus locaux.

Le projet de loi dit 4D devenu 3DS, attendu depuis plusieurs mois, se voulait davantage comme du « cousu main » qu’un big-bang territorial. Divisé en 8 titres et contenant plus de 80 articles, le premier toilettage de sa dénomination, dès sa présentation en Conseil des ministres le 12 mai dernier avec la suppression du mot « décomplexification », pourrait être justifié tant la quantité de dispositions et de modifications textuelles est importante.

Parmi les nombreux objectifs de ce projet de loi, il y a celui de l’extension du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales. Accorder aux collectivités territoriales davantage de pouvoir réglementaire n’est pas récent. En effet, dès 1965, le Conseil d’État a reconnu aux collectivités territoriales la possibilité de prendre des mesures liées à l’organisation de leur service public, comme l’organisation du droit de grève en l’absence de dispositions législatives, par voie réglementaire1.

Aussi, c’est le Conseil constitutionnel, dans une décision de 2002 sur la loi relative à la Corse2, qui, pour la première fois, a considéré que le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales n’avait pas pour fondement le pouvoir réglementaire national des articles 13 et 21 de la Constitution mais leur libre administration contenue dans l’article 72, alinéa 2.

Un an plus tard, c’est la loi de révision constitutionnelle de 20033 qui est venue consacrer le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales en inscrivant à l’article 72, alinéa 3, de la Constitution que « dans les conditions prévues par la loi, les collectivités territoriales (…) disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ».

Toutes les réformes modifiant l’architecture décentralisée de notre pays ont tenté d’élargir ce pouvoir réglementaire des collectivités territoriales et il y a une volonté de poursuivre cet objectif dans le projet de loi 3DS. Contenue dans le titre I relatif à la différenciation territoriale et plus précisément à l’article 2 du projet de loi, cette extension s’avère finalement très en deçà des attentes. En effet, elle touche uniquement trois points très particuliers, sans apporter de modifications fondamentales.

Le projet de loi 3DS, voté à une large majorité en première lecture au Sénat le 21 juin dernier, doit donc permettre un accroissement très circonscrit du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales (I) et les nouvelles dispositions contenues dans ce texte s’avèrent être très insuffisantes au regard des ambitions affichées par le texte (II).

I – L’accroissement circonscrit du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales

Le projet de loi 3DS a pour objectif de donner la compétence au pouvoir réglementaire local à deux entités décisionnaires dans deux domaines très précis dont les règles sont actuellement déterminées par décret. Les dispositions de l’article 2 du projet de loi doivent permettre de confier un pouvoir réglementaire au maire en matière de délais de publication ainsi qu’au conseil municipal en matière de redevance d’occupation du domaine public et de fixation du nombre de membres dans les conseils d’administration de centres d’action sociale.

Dans son seul et unique article consacré au pouvoir réglementaire des collectivités territoriales, le projet de loi 3DS vient donner au maire la possibilité de fixer, par voie réglementaire, les règles relatives au délai de publication de la liste des terrains qui n’ont pas fait l’objet d’une mise en défens. Le maire pourra donc détenir le pouvoir d’établir une réglementation adaptée concernant le délai de publication des parcelles qui n’ont pas subi d’installation de clôtures et d’une interdiction d’y pénétrer. Aussi, le maire pourra fixer les propres règles communales pour le régime de l’exercice des droits de pâturage et de panage. En effet, le délai de publication du nombre de bestiaux admis au pâturage et au panage pourra être déterminé par le chef de l’exécutif communal. Néanmoins, lorsque le maire fixera ce délai, il devra être compatible avec la communication par l’Office national des forêts.

Le projet de loi 3DS prévoit également un encadrement du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales concernant les dispositions entourant la réglementation du régime de redevance d’occupation du domaine public de la commune pour travaux.

Par cette modification législative, le conseil municipal devra prendre en compte la durée de l’occupation et la valeur locative de l’emplacement occupé, entre autres, par des ouvrages de transport, de gaz, de distribution d’électricité ou encore des lignes ou des canalisations particulières4. Une précision textuelle qui s’avère pourtant inutile. En effet, le projet de loi peut s’économiser la mention d’une telle disposition car les collectivités territoriales ont déjà l’obligation de respecter ces conditions au regard du droit positif. Le Conseil d’État, dans son avis, propose de supprimer la mention de ces conditions qui seraient redondantes5.

Enfin, le projet de loi 3DS prévoit deux modifications concernant le nombre de membres élus et le nombre de membres nommés au sein du conseil d’administration du centre d’action sociale.

Jusqu’à présent, le nombre maximum de membres nommés et de membres élus est limité par le pouvoir réglementaire détenu par le chef du gouvernement6. De surcroît, le règlement prévoit que le nombre de membres nommés doit être égal au nombre de membres élus.

Le projet de loi souhaite inscrire au niveau législatif la suppression de la part égale nécessaire entre les membres nommés et les membres élus au conseil d’administration. Aussi, le texte doit confier la compétence à l’organe délibérant communal ou intercommunal7 de fixer le nombre maximum d’élus y siégeant.

Au regard de ces dispositions, le projet de loi 3DS reste très succinct dans l’accroissement du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales. Cette extension reste localisée uniquement à trois cas précis, dont un qui n’a finalement pas lieu d’être. Le texte reste donc d’une grande timidité sur ce domaine et peut remettre en question la concrétisation de la « nouvelle donne territoriale »8 mise en avant par la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales.

II – De nouvelles dispositions très insuffisantes au regard des ambitions affichées

Les rares dispositions relatives au pouvoir réglementaire des collectivités territoriales contenues dans le projet de loi 3DS témoignent de la volonté du pouvoir exécutif de garantir à la loi et aux décrets d’application une place prééminente. En effet, ces rares dispositions illustrent la place rudimentaire et la faible considération de l’État central du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales.

Aussi, le caractère limité et isolé de ces nouvelles dispositions ne fait qu’accroître le manque d’ambition de ce projet de loi pourtant annoncé comme répondant aux attentes concrètes des élus locaux9 et permettant d’ouvrir un nouvel acte de décentralisation adapté à chaque territoire10.

En effet, au regard de l’exposé des motifs, ce texte a pour objectif de mettre en œuvre « une décentralisation de liberté et de confiance »11. Certes de nouvelles compétences sont transférées aux collectivités territoriales, essentiellement par la voie de l’expérimentation ou de la différentiation. Le projet de loi 3DS doit permettre une décentralisation à la carte des routes pour les départements car tous les conseils départementaux ne le souhaitent pas. Il en est de même pour les régions, celles qui le souhaitent pourront exercer la gestion de certaines gares et petites lignes ferroviaires régionales.

Aussi, les instruments en matière de logement et d’urbanisme (aides à la pierre, aides à la rénovation énergétique, hébergement, droit au logement opposable, contingent préfectoral) seront transférés sur la base du volontariat, par la différentiation, aux villes et aux métropoles. Mais ce transfert de compétences facultatif est aussi accompagné d’un transfert de compétences obligatoire. En effet, le projet de loi 3DS prévoit un transfert de la gestion des zones Natura 2000 aux régions. Quant aux départements, ils hériteront de la médecine scolaire et de la tutelle des pupilles de l’État.

Ce transfert de nouvelles compétences aux collectivités territoriales délaisse l’autre méthode d’accroissement du champ d’action des collectivités territoriales : celle de leur donner davantage de pouvoir réglementaire. Avec ce projet de loi 3DS, l’exercice de la décentralisation se voit renforcé non pas à travers le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales mais par l’exercice de nouvelles compétences.

L’accroissement du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales a souvent été appelé des vœux des élus locaux12 et des parlementaires13 depuis presque 20 ans. Aussi, le caractère trop résiduel de ce pouvoir réglementaire a aussi pu être constaté par une partie de la doctrine14.

Une telle demande a été réitérée en décembre dernier par la mission « flash » de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l’Assemblée nationale sur le pouvoir réglementaire local. Le rapport de la délégation avait émis plusieurs propositions pour que le projet de loi 3DS aille dans le sens d’un accroissement de ce pouvoir réglementaire. Les parlementaires avaient notamment proposé de faire du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales le pouvoir réglementaire de droit commun, et celui du Premier ministre restant un pouvoir résiduel15.

Le Conseil d’État a pu, lui aussi, rappeler l’importante de renforcer ce pouvoir réglementaire et les avantages que les collectivités territoriales en retireraient16 dans un avis de 2017. La plus haute juridiction administrative avait mis en avant le fait que le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales pouvait aider à remplir l’objectif de différenciation et donner une consistance plus importante au principe de subsidiarité. En effet, accroître le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales permettrait de donner des marges de manœuvre supplémentaires aux élus afin qu’ils adaptent leurs actions aux besoins et aux réalités des territoires et de la population.

Le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales demeure le parent pauvre des réformes touchant à l’organisation décentralisée de la République. Une fois n’est pas coutume, il en est de même à l’occasion de ce projet de loi 3DS qui illustre une nouvelle occasion manquée de mettre en avant une décentralisation non pas à travers l’exercice ou le transfert de de compétences, mais grâce à un pouvoir réglementaire.

Notes de bas de pages

  • 1.
    CE, 9 juill. 1965, Pouzenc.
  • 2.
    Cons. const., 17 janv. 2002, n° 2001-454 DC, loi relative à la Corse, cons. 12.
  • 3.
    L. const. n° 2003-276, 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, art. 5.
  • 4.
    CGCT, art. L. 2333-84.
  • 5.
    CE, avis, 6 mai 2021, n° 402412, projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique, p. 8.
  • 6.
    CASF, art. R. 123-7 et CASF, art. R. 123-9.
  • 7.
    Comme la commune, qui peut se doter d’un centre communal d’action sociale (CCAS), un établissement public de coopération intercommunal à fiscalité propre peut également se pourvoir d’un centre intercommunal d’action sociale (CIAS).
  • 8.
    Ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, dossier de presse – projet de loi 4D, mai 2021, p. 3.
  • 9.
    Ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, « Projet de loi 4D : déconcentration, décentralisation, différenciation, décomplexification » [en ligne], https://www.cohesion-territoires.gouv.fr/projet-de-loi-4d-deconcentration-decentralisation-differenciation-decomplexification, (consulté le 17 mai 2021)
  • 10.
    E. Macron, conférence de presse à l’issue du Grand débat national, 25 avr. 2019.
  • 11.
    V. en ce sens l’exposé des motifs du projet de loi n° 588 du 12 mai 2021 relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale.
  • 12.
    Assemblée des Communautés de France, Les propositions de l’AdCF pour clarifier la répartition des compétences entre collectivités territoriales, nov. 2010, 11 p.
  • 13.
    G. Longuet, rapport relatif à l’expérimentation par les collectivités territoriales, Sénat, 16 juill. 2003, n° 408, 59 p.
  • 14.
    B. Faure, Droit des collectivités territoriales, 5e éd., 2018, Dalloz, Précis, § 594 et s. ; V. Donier, Droit des collectivités territoriales, 3e éd., 2020, Dalloz, Les mémentos, p. 25-26.
  • 15.
    M. Michel et P. Lemoine, mission « flash » sur le pouvoir réglementaire local, délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, AN, 10 déc. 2020, p. 33.
  • 16.
    CE, avis, La différenciation des compétences des collectivités territoriales relevant d’une même catégorie et des règles relatives à l’exercice de ces compétences, CE, 7 déc. 2017, n° 393651, 15 p.
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