De la difficulté à quitter ses fonctions : un éclairage sur les délits de poursuite irrégulière de fonctions par un élu public et de prise illégale d’intérêts

Par un arrêt du 6 mai 2026, la chambre criminelle de la Cour de cassation a précisé la date à partir de laquelle le délit de poursuite irrégulière de fonctions par un élu public peut lui être reproché (déclaration de démission par le préfet ou acceptation de la démission par le préfet) et fait application de la rétroactivité in mitius au délit de prise illégale d’intérêts.

Chronologie des faits. La procédure mettait en cause l’ancien maire d’une commune réunionnaise, condamné en cause d’appel dans le cadre d’une précédente instance à une peine de cinq ans d’inéligibilité par arrêt du 31 janvier 2013 – sans que l’exécution provisoire ait été prononcée. La chronologie des faits revêt une importance pour leur intelligibilité : l’intéressé a formé un pourvoi en cassation, rejeté par arrêt du 12 juin 2014 alors qu’il avait été, entre-temps, le 30 mars 2014, réélu maire. Il a remis sa démission le 12 juin 2014, le jour même du prononcé de l’arrêt portant rejet de son pourvoi, par lequel sa condamnation est devenue définitive. Il a par la suite, malgré sa démission, continué de s’impliquer dans la gestion des affaires de sa commune. Par ailleurs, le nouveau maire élu par le conseil municipal a, le 1er avril 2016, recruté l’épouse du maire démissionnaire au poste de directrice du centre communal d’action sociale (CCAS).

Sur la base de ces éléments, le maire démissionnaire a été renvoyé devant le tribunal correctionnel de deux chefs. En premier lieu, du chef d’exercice de ses fonctions par un élu public après avoir été officiellement informé de la décision ou de la circonstance y mettant fin, infraction relativement rare : il lui était reproché d’avoir pris part activement à l’administration de la commune après sa démission en qualité de « conseiller bénévole ». En second lieu, du chef de complicité du délit de prise illégale d’intérêts, pour lequel le maire a été condamné en qualité d’auteur, pour avoir participé au recrutement de son épouse en qualité de directrice du CCAS par son successeur. Il a été relaxé du second chef de prévention en première instance puis condamné pour les deux infractions par la cour d’appel de Saint-Denis de la Réunion.

La chambre criminelle apporte, par son arrêt du 6 mai 2026, publié au Bulletin, un éclairage sur ces deux délits.

Champ d’application du délit de poursuite irrégulière de fonctions par un élu public. Concernant le premier chef de poursuite, la première branche du moyen posait la question de déterminer les dates de prévention. L’article 432-3 du Code pénal, siège du délit de poursuite irrégulière de fonctions par un élu public, incrimine l’exercice de ces fonctions à partir de la date à laquelle l’intéressé a « été officiellement informé de la décision ou de la circonstance mettant fin à ses fonctions ». En l’espèce, la cour d’appel de Saint-Denis de la Réunion avait retenu la date du 12 juin 2014, à laquelle la Cour de cassation avait rejeté le pourvoi formé à l’encontre de l’arrêt qui avait prononcé la peine d’inéligibilité.

Se posait donc la question de savoir si devait être retenue, pour engager la période de prévention, la date du rejet du pourvoi ou celle de l’acceptation de la démission par le préfet.

La chambre criminelle retient la deuxième option et expose que le délit est consommé à partir soit, d’une part, de la date à laquelle l’élu est déclaré démissionnaire d’office par le préfet en application de l’article L. 236 du Code électoral, soit, d’autre part, de la date à laquelle le préfet accepte sa démission en application de l’article L. 2122-15 du Code général des collectivités territoriales. Assez curieusement, la question n’était pas posée dans le débat judiciaire de savoir si pouvait également être retenue la date à laquelle le condamné est informé du rejet de son pourvoi par le ministère public conformément au deuxième alinéa de l’article 617 du Code de procédure pénale (en l’espèce, il était constant que l’intéressé avait été informé, le jour même du prononcé, de l’arrêt de rejet avant même qu’il lui eût été notifié).

Cette solution permet une articulation du texte de répression et des textes régissant la vie électorale respectueuse du principe de sécurité juridique. Pour que la démission de l’élu intervienne de manière effective, elle doit avoir été suffisamment formalisée par décision préfectorale, prononçant ou acceptant cette démission, étant précisé que la condamnation pénale, même définitive, n’implique pas à elle seule déchéance du mandat électif. Au contraire, cette condamnation doit être suivie d’un acte d’exécution : la démission doit être formalisée par l’autorité préfectorale, premier interlocuteur des collectivités territoriales, seule à même de la rendre opposable à l’ensemble des acteurs et, le cas échéant, d’exercer le déféré préfectoral contre les actes administratifs pris par l’intéressé s’il se maintient en poste. La solution retenue implique une diligence des services préfectoraux dans la situation où le condamné ne prend pas l’initiative de sa démission : tant qu’il n’est pas déclaré démissionnaire d’office, l’élu condamné peut poursuivre l’exercice de ses fonctions, sans que le délit d’exercice irrégulier puisse lui être reproché.

Ces précisions, éclairantes quant à l’élément matériel du délit, n’ont pas eu d’incidence au cas d’espèce : bien que la chambre criminelle ait écarté la solution retenue par la cour d’appel, la cassation n’était pas encourue compte tenu de la coïncidence des dates (l’acceptation par le préfet de la démission du maire était intervenue le jour même du prononcé de l’arrêt de rejet du pourvoi).

Matérialité du délit d’exercice irrégulier des fonctions électives. La seconde branche du moyen portant sur le délit de poursuite irrégulière des fonctions d’élu reprochait à la cour d’appel de n’avoir pas retenu suffisamment d’éléments de fait pour caractériser « l’exercice d’un pouvoir décisionnaire effectif sur les affaires de la commune » et, par conséquent, un manque de base légale.

Se posait la délicate question de savoir si la caractérisation du délit implique l’existence d’un simple comportement d’immixtion dans l’administration de la commune, à titre de fait juridique, ou s’il implique l’existence d’actes juridiques imputables au prévenu – ou, en d’autres termes, d’actes administratifs entachés d’incompétence.

La chambre criminelle, qui n’était pas saisie d’un moyen tiré d’une violation de la loi, écarte celui tiré d’un manque de base légale en rappelant les éléments de fait relevés par la cour d’appel, lesquels se caractérisent par « des comportements de direction, de gestion et de contrôle de nombreux services communaux ». Il en résulte que l’élément matériel recouvre tant des actes que des faits juridiques : en l’espèce, le demandeur au pourvoi avait bénéficié d’une action de direction de travaux communaux, pris l’initiative de réorganiser la police municipale et bénéficié implicitement, sans décision prenant la forme d’un acte administratif formel, d’une délégation des compétences du maire.

Ainsi, caractériser le délit de poursuite irrégulière des fonctions suppose, pour un ancien élu qui ne parvient à se résoudre à quitter ses fonctions, l’exercice d’un certain pouvoir au sein de la collectivité allant au-delà du seul conseil politique qui, quant à lui, n’est pas incriminé. Ce délit doit être distingué de celui, voisin et parfois concurrent, d’immixtion dans une fonction publique, lequel, incriminé par l’article 433-12 du Code pénal, repose sur l’usurpation explicite d’un titre1 ou sur l’accomplissement d’un acte réservé au titulaire officiel de la fonction2. Comme le propose la doctrine, le conflit entre ces deux qualifications, qui se recoupent matériellement, sera réglé par application de la règle specialia generalibus derogant3, quoique le délit de poursuite irrégulière de fonctions soit sanctionné d’une peine d’emprisonnement plus faible…

Mise en œuvre de la loi du 22 décembre 2025 et application de la rétroactivité in mitius à la prise illégale d’intérêts. Par-delà la chronologie des faits, la chronologie de la procédure revêtait également son importance : l’arrêt attaqué avait été rendu le 21 septembre 2023, à la suite de quoi était entrée en vigueur la loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 portant création d’un statut de l’élu, modifiant la rédaction du texte d’incrimination. Relevant le moyen d’office, la chambre criminelle, au visa de l’article 112-1 du Code pénal, siège de la rétroactivité in mitius, prononce l’annulation de l’arrêt du seul fait de l’intervention d’une loi pénale plus douce.

La loi du 22 décembre 2025 comporte, en effet, une atténuation de la rigueur du délit de prise illégale d’intérêts sur deux points : d’une part, ne peut désormais constituer un intérêt « un intérêt public ou tout intérêt dont la prise en compte est exclue par la loi » (en d’autres termes, seule est incriminée la prise d’un intérêt privé) ; d’autre part, l’infraction n’est pas constituée lorsque l’auteur « ne pouvait agir autrement en vue de répondre à un impérieux motif d’intérêt général ».

Si, en l’espèce, la matérialité de l’intervention de l’ancien maire dans le processus de recrutement de son épouse ne faisait aucun doute (la cour d’appel avait relevé qu’il avait négocié la rémunération, mis en forme le projet de contrat de travail et fait office d’intermédiaire), il appartiendra à la juridiction de renvoi de déterminer si ce comportement entre dans les prévisions du délit ou s’il est couvert par la nouvelle cause exonératoire de responsabilité pénale. Le débat à venir aura un intérêt certain, l’ancien maire ayant été relaxé du chef de complicité de prise illégale d’intérêts par le tribunal correctionnel, avant d’être condamné par la cour d’appel.

Frappé d’inéligibilité et démissionnaire, d’initiative ou d’office, l’élu condamné doit quitter ses fonctions et méditer à l’exemple de Montaigne, maire de Bordeaux, qui recommandait aux titulaires de charges publiques de se « réserver une arrière-boutique toute nostre, toute franche, en laquelle nous establissons nostre vraye liberté et principale retraicte et solitude »4.