Le retrait des sanctions administratives

A – Une obligation de retrait justifiée par l’intervention du juge pénal

D’abord, alors même qu’un élément nouveau serait mis en avant par l’intéressé, cette circonstance n’est pas de nature à rouvrir le délai de recours contentieux et à lui permettre de déférer devant le juge de l’excès de pouvoir la sanction administrative litigieuse44. De même, lorsque la demande de retrait présentée à l’autorité administrative n’est pas fondée sur un élément nouveau, son rejet doit être assimilé à une décision confirmative de la décision de sanction et n’est pas susceptible d’offrir une nouvelle possibilité de la contester45.

Néanmoins, certaines sanctions administratives peuvent avoir un lien particulièrement étroit avec la matière pénale46. Traditionnellement, il existe une indépendance entre les sanctions administratives et les sanctions pénales. Dans un avis du 29 avril 2004, le Conseil d’État, saisi par le Premier ministre, précise que le principe non bis in idem ne s’oppose pas à ce qu’il soit infligé, à raison des mêmes faits, une sanction pénale et une sanction disciplinaire ou professionnelle « dès lors que l’institution de chacun de ces types de sanctions repose sur un objet différent et tend à assurer la sauvegarde de valeurs ou d’intérêts qui ne se confondent pas »47. Le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de rappeler ce principe48. Dès lors, les éléments qui sont susceptibles de fonder une sanction peuvent, concomitamment à la procédure administrative, constituer des infractions sur lesquelles le juge pénal est amené à se prononcer, s’il ne l’a pas déjà fait.

Dans le même temps et tout aussi classiquement, l’autorité absolue de la chose jugée qui s’attache aux constatations de fait mentionnées dans la décision du juge pénal et qui sont le support nécessaire de son dispositif s’impose à l’administration et au juge administratif49.

Par conséquent, lorsque la sanction administrative est devenue définitive à la date d’un jugement pénal de relaxe fondé sur l’inexistence matérielle des faits, l’administration a l’obligation de procéder à un nouvel examen de la situation et de revenir sur la sanction si celle-ci était uniquement fondée sur les faits considérés comme n’étant pas matériellement avérés par le juge répressif50. Avant la décision Sieur Alaux de 1963, rendue sur conclusions contraires du président Combarnous51, l’état du droit était tout simplement la solution inverse : un arrêt de relaxe intervenu postérieurement à une sanction, même s’il établissait l’inexactitude matérielle des faits retenus par l’autorité administrative, n’entraînait aucune obligation pour celle-ci52.

Exceptionnellement, l’autorité de la chose jugée s’étend à la qualification juridique donnée aux faits par le juge pénal lorsque l’intéressé a été sanctionné sur la base d’une qualification pénale des faits reprochés53. Ainsi, si l’administration prononce exclusivement cette sanction en subordonnant d’elle-même la répression administrative au caractère délictueux de certains faits au regard de la loi pénale et que le juge pénal réfute par la suite cette qualification, le retrait de la sanction devrait s’imposer. En effet, la base légale de la sanction initiale n’existe plus.

Globalement, parce que deux versions radicalement opposées des faits ne peuvent raisonnablement coexister sans remettre en cause l’idée même de justice, les constatations du juge pénal priment sur celles de l’Administration et sont seules dotées d’une « force de vérité légale »54.

En ce sens, l’intervention du juge pénal peut donc constituer une circonstance nouvelle qui oblige l’administration à retirer la sanction prononcée, alors même que son caractère définitif clôt en principe le débat sur sa légalité55. Il s’agit ici d’une situation d’illégalité sans annulation contentieuse possible56, mais qui pousse l’administration à faire disparaître l’illégalité. Le procédé est différent mais les conséquences peuvent se rejoindre, sous les strictes réserves de la préservation des droits indirectement acquis57.

Si l’administration refuse de procéder au retrait d’une sanction demandé par un intéressé qui lui présenterait un jugement pénal de relaxe indiquant que les faits précisément et exclusivement retenus pour justifier la sanction ne sont pas matériellement existants, le juge administratif annulera cette décision de refus et pourra également, s’il y est invité, enjoindre à l’administration de réexaminer la situation de l’intéressé pour faire disparaître rétroactivement la sanction illégale.

Si seuls les jugements de relaxe portant sur l’inexactitude matérielle des faits sur lesquels s’appuie la sanction administrative peuvent aboutir directement à son retrait, tous les jugements de relaxe qui ont un lien avec la sanction sont susceptibles, en tant qu’élément nouveau, d’entraîner des conséquences sur cette mesure, notamment en termes de retrait.

B – Une obligation de retrait justifiée par un élément nouveau

Dans une décision rendue le 19 janvier 2018, sur les éclairantes conclusions du rapporteur public Nicolas Polge, le Conseil d’État semble bien avoir admis qu’un élément nouveau puisse, sans même constituer une circonstance qui relèverait a posteriori d’une illégalité, conduire l’autorité administrative à revenir rétroactivement sur une sanction58.

Dans cette décision, la haute juridiction administrative rejette les prétentions du requérant qui tendait principalement à obtenir l’annulation du refus opposé par le ministre de l’Intérieur de proposer au président de la République de rapporter le décret portant révocation de ses fonctions de commissaire de police. Il n’en demeure pas moins que le raisonnement suivi par le juge administratif ouvre une possibilité qui n’était jusque-là pas exprimée en ces termes : « Que la circonstance que la condamnation pénale qui a été infligée à M. A. (…) à raison des faits qui avaient auparavant motivé sa révocation ne serait plus mentionnée au bulletin n° 2 de son casier judiciaire n’est pas de nature à imposer au président de la République de rapporter cette mesure administrative ni à faire regarder le refus du ministre de l’Intérieur de proposer un tel retrait comme entaché d’erreur manifeste d’appréciation ».

Cette solution offre en creux la possibilité à tout intéressé de demander le retrait d’une sanction administrative s’il arrive à démontrer qu’un fait nouveau affecte la raison même de la sanction prononcée à son encontre par l’administration. Dans ses conclusions sur cette affaire, Nicolas Polge avait proposé que cet élément nouveau puisse « permettre un contrôle restreint à l’erreur de droit ou à l’erreur manifeste d’appréciation qui entacherait les motifs par lesquels l’autorité disciplinaire se refuse à revenir sur la sanction »59. Le Conseil d’État a repris ce degré de contrôle dans la décision rendue. Dès lors, la position de l’administration qui refuse de procéder au retrait demandé sera passée sous le crible de l’appréciation – certes restreinte – du juge administratif. Ce dernier sera alors chargé de vérifier si l’élément nouveau présenté par l’intéressé est manifestement susceptible de remettre en cause les motifs même de la sanction initialement prononcée. Dans l’affirmative, le refus de procéder au retrait devra être annulé.

Peut constituer un élément nouveau le jugement pénal de relaxe qui, sans se prononcer expressément sur la matérialité des faits, estime que les faits ne sont pas établis. Ici, le juge pénal, sans nier l’existence de certains faits, considère que les éléments à sa disposition ne lui permettent pas de les attribuer à l’intéressé60. Naturellement, si l’autorité administrative a inversement considéré ces faits comme établis pour prendre sur ce seul motif une mesure de sanction administrative, il est tout à fait possible de s’interroger – à nouveau – sur le bien-fondé de cette décision et ce alors même que l’autorité de la chose jugée qui s’attache aux constatations de faits du juge pénal ne saurait s’étendre aux motifs d’un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu’un doute subsiste sur leur réalité61.

L’autorité administrative, sous le contrôle restreint du juge administratif, devra donc s’interroger sur la possibilité de faire coexister la sanction administrative aux côtés du jugement de relaxe eu égard aux circonstances nouvelles qui lui sont présentées. Dans certaines situations, nul doute que l’intervention du juge pénal puisse sérieusement remettre en cause le fondement même de la sanction. Dans d’autres situations, certainement plus nombreuses, l’indépendance des sanctions pénales et administratives ne fera pas obstacle au maintien de la sanction si l’autorité administrative a fondé sa décision sur des éléments qui permettent d’apprécier que les faits étaient suffisamment établis d’un point de vue disciplinaire ou professionnel62.

La possibilité de demander à l’administration de faire disparaître – avec effet rétroactif – la sanction infligée n’est toutefois pas exclusive de l’obligation incombant à l’autorité administrative lorsqu’elle est saisie d’éléments nouveaux de s’interroger sur la compatibilité de ces éléments avec la poursuite de l’exécution de la sanction63. Sur ce dernier terrain, une décision du juge pénal prononçant une relaxe ou un arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme constatant une violation des droits garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales qui concerne une sanction administrative constitue un élément nouveau qui doit être pris en considération par l’autorité investie du pouvoir de sanction64.

Ainsi, qu’il soit question d’un jugement de relaxe ou d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme, ces circonstances pourraient, comme tout élément nouveau, être présentées à l’autorité administrative à l’appui d’une demande de retrait et/ou de relèvement d’une sanction.

La situation n’est peut-être pas des plus intelligibles et ne semble d’ailleurs pas avoir été totalement encadrée par le juge administratif.

Avec l’esprit du Code des relations entre le public et l’administration de privilégier désormais l’abrogation au retrait65, peut-être serait-il judicieux de clarifier et d’harmoniser cet état du droit en autorisant, lorsque des éléments nouveaux se présentent, le simple relèvement de la sanction, autrement dit sa disparition pour l’avenir seulement. Les effets d’une abrogation plutôt que ceux d’un retrait permettraient de mettre fin à une partie des critiques évoquées par le président Combarnous pour réfuter toute idée de prise en compte des éléments nouveaux à savoir la symbolique d’une réouverture indirecte du délai de recours contentieux66, le relèvement n’ayant pas les mêmes effets qu’une annulation contentieuse. L’on sait par ailleurs que l’office de la Cour européenne des droits de l’Homme et l’exécution de ses arrêts ne posent pas de question de légalité en droit interne. Il revient simplement à l’Administration de prendre les mesures permettant de donner un effet utile aux arrêts de la Cour67.

Dans ses conclusions sur la décision d’assemblée du 30 juillet 2014, Suzanne von Coester souligne que le traitement relatif aux éléments nouveaux en matière de sanction prononcée par une autorité administrative est sur le principe plus favorable que celui reconnu aux personnes sanctionnées par un organe juridictionnel ou par une décision réformée par le juge68. L’autorité de la chose jugée et le caractère exécutoire des décisions de justice faisant ici obstacle à ce qu’un élément nouveau, quel qu’il soit, puisse inviter la juridiction à revoir son jugement devenu définitif.

Et le rapporteur public de suggérer qu’il conviendrait « sans doute, en opportunité, d’unifier les régimes par le haut, en prévoyant l’équivalent pour les sanctions passées en force de chose jugée ». Dès lors, « un texte pourrait aussi prévoir une voie de réexamen ab initio des sanctions de nature administrative, avec effet rétroactif, comparable à celle qui permettait, si elle était instituée, la réouverture des procédures juridictionnelles, déjà prévues au pénal par la loi »69.

Sur le terrain des sanctions administratives prononcées par l’Administration peut-être est-il utile de compléter l’article L. 243-4 du Code des relations entre le public et l’administration. Sans forcément remettre en cause le principe même de liberté de retrait, il est possible d’ajouter expressément et a minima que l’Administration est tenue, face à des éléments nouveaux susceptibles d’avoir un lien étroit avec les motifs de la sanction, de réexaminer la situation de l’intéressé pour l’avenir, dans la limite des droits acquis.

Cet ajout pourrait avoir le mérite de se positionner sur l’état actuel du droit et de le rendre – plus – lisible et accessible pour l’Administration et le public, ce qui est d’ailleurs le dessein de la codification instituée par l’ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 201570.