Le retrait des sanctions administratives

Publié le 02/12/2022
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Le retrait des sanctions administratives déroge au droit commun du retrait des actes administratifs et ajoute de la complexité à un régime déjà peu lisible. La disparition des sanctions administratives bénéficie en effet d’une certaine immunité, actuellement codifiée à l’article L. 243-4 du Code des relations entre le public et l’administration, qui est intimement liée au pouvoir discrétionnaire de l’administration. Il est toutefois possible de constater, notamment à travers la jurisprudence, que le régime du retrait des sanctions administratives s’organise autour d’un équilibre entre, d’une part, le fait de permettre à l’administration d’user de son pouvoir en opportunité, susceptible à l’occasion de remettre en cause des droits acquis par les tiers, et d’autre part, celui de préserver la légalité de la sanction prononcée en présence de circonstances nouvelles principalement liées à la matière pénale.

Le retrait des actes administratifs suscite régulièrement des interrogations pour qui souhaite aborder le sujet1. Parcourant un « maquis »2 ou une « fresque baroque »3 et guidée par « une jurisprudence byzantine »4, la théorie du retrait frôle la complexité. Le retrait des sanctions administratives, qui constitue une infime partie de cette théorie, participe de ce constat en dérogeant au droit commun du retrait des actes administratifs. La naissance et la disparition des sanctions administratives semblent en effet jouir d’une immunité intrinsèque qui est intimement liée au pouvoir discrétionnaire et à certaines fonctions singulières de l’Administration.

Ces fonctions se reflètent lorsque l’on tente de définir la sanction administrative. Celle-ci peut s’appréhender comme une décision unilatérale prononcée par une autorité administrative qui inflige une mesure individuelle répressive à l’encontre d’une personne qui méconnaît une obligation juridique appartenant à un corps de règles que l’autorité administrative est chargée de préserver dans le cadre de ses missions de service public, hors police administrative. La sanction administrative trouve son essence et sa limite « dans la nature de service public de la fonction accomplie »5 et n’est pas la sanction prononcée par une juridiction6. La sanction administrative se distingue de la mesure de police administrative en ce qu’elle vise à punir une personne qui a enfreint une réglementation et non à prévenir les troubles à l’ordre public7. Aussi, les mesures défavorables qui émanent de l’administration ne sont pas des sanctions administratives au sens strict si elles ont pour finalité essentielle la réparation d’un préjudice. En matière fiscale, ne sont donc pas assimilés à des sanctions administratives les majorations de droits et les intérêts de retard8.

Ces éléments de définition ne sauraient toutefois masquer la grande variété des sanctions administratives, ni leur rapprochement progressif vers la sanction pénale9. Traditionnellement, une distinction est opérée entre les sanctions administratives disciplinaires ou internes, qui touchent les personnes qui ont avec l’administration un lien juridique étroit et de dépendance qui les distingue des autres individus (agents publics, membres d’une fédération sportive, détenus…), et les sanctions administratives non disciplinaires, externes ou encore professionnelles qui peuvent s’appliquer à des catégories plus vastes de personnes qui voient leur activité surveillée ou régulée par une autorité administrative (contribuables, usagers de la route, participants à une activité économique contrôlée…)10. Pour certains auteurs, cette dernière catégorie relève d’une « répression administrative new age justifiée par la technicité et l’inadaptation de la répression pénale aux personnes morales ». Selon eux, « il s’agit plus ici de formes dégradées de la répression pénale que de répression administrative stricto sensu »11.

En tout état de cause, cette importante hétérogénéité ne se retrouve pas dans le régime applicable à la disparition rétroactive des sanctions administratives. En la matière, les règles du retrait sont en effet unifiées autour de l’article L. 243-4 du Code des relations entre le public et l’administration et des jurisprudences du juge administratif. En application de l’article L. 243-4, il est prévu que « par dérogation à l’article L. 243-3, une mesure à caractère de sanction infligée par l’administration peut toujours être retirée ». Selon l’article L. 243-3 du même code, un acte administratif non créateur de droits ne peut être retiré qu’en cas d’illégalité et dans le délai de quatre mois suivant son édiction. En réalité, la codification intervenue avec l’adoption de l’ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 est revenue sur l’ancien régime de retrait d’un acte non créateur de droits12 mais s’est effectuée à droit constant s’agissant tout spécifiquement des sanctions. La jurisprudence administrative considère traditionnellement qu’une sanction est un acte administratif non créateur de droits et qu’une telle décision peut être légalement retirée à tout moment par son auteur13.

Ce traitement original par rapport aux autres décisions non créatrices de droits n’est pas explicité dans le Code des relations entre le public et l’administration si bien que certains ont pu se demander en quoi les sanctions méritent un sort particulier rendant plus aisé leur retrait14. Il est alors possible de faire renaître une des nombreuses interrogations doctrinales de l’étude monumentale de Gaston Jèze en matière de retrait : « et d’abord, quel est le résultat que cherche à obtenir celui qui retire ou rapporte l’acte ? »15. Il est clair que la réponse dépasse les acceptions purement juridiques lorsqu’il s’agit de retirer une sanction administrative. Celle apportée par Benoît Plessix semble fixer le ton : « le sentiment de justice ne peut qu’être satisfait à ce que l’on puisse toujours revenir sur une sanction trop sévère pour en prendre une nouvelle plus clémente »16. Toutefois, la sanction est bien souvent trop sévère pour l’intéressé qui la supporte et pas assez pour celui qui se considère comme victime, cette dernière n’ayant, il est vrai, aucun droit à ce qu’une sanction administrative soit prononcée, et donc pas plus à son maintien17. De manière générale, les tiers n’ont, pas plus que la victime, de droits sur la sanction18.

L’étude des règles applicables au retrait des sanctions administratives est l’occasion d’aborder le traditionnel pouvoir discrétionnaire de l’Administration. Elle aboutit également à s’intéresser aux relations qui existent entre le droit administratif et le droit pénal. En effet, la sanction disciplinaire n’est pas exclusive de la sanction pénale. En pratique, la sanction disciplinaire intervient souvent avant le jugement pénal. Ce qui n’est pas sans produire des situations parfois délicates lorsque dans une affaire une sanction a été prononcée par l’administration et qu’intervient postérieurement un jugement de relaxe. Dans ce cas le principe de légalité et l’autorité de la chose jugée peuvent obliger l’administration à procéder au retrait de la sanction initialement prononcée. Le régime du retrait des sanctions administratives s’organise principalement autour d’un équilibre entre, d’une part, le fait de permettre à l’administration d’user de son pouvoir en opportunité, susceptible à l’occasion de remettre en cause des droits acquis par les tiers, et d’autre part de préserver la légalité de la sanction prononcée en présence de circonstances nouvelles principalement liées à la matière pénale.

Ainsi, le régime de retrait applicable aux sanctions administratives peut se présenter en analysant dans un premier temps la liberté qui s’attache à l’initiative purement gracieuse de l’administration (I) puis, dans un second temps, l’obligation qui pèse sur l’administration en présence de circonstances remettant en cause le bien-fondé de la sanction prononcée (II).

I – Le retrait des sanctions administratives à l’initiative gracieuse de l’administration

Si en principe l’administration dispose d’une totale liberté pour retirer en opportunité les sanctions administratives (A), cette faculté se trouve limitée dans certaines situations, notamment en présence de droits – indirectement – acquis par les tiers (B).

A – Une liberté de retrait en opportunité

L’article L. 243-4 du Code des relations entre le public et l’administration permet à l’Administration de procéder au retrait d’une sanction administrative à tout moment et pour tout motif. La question de la légalité n’est ici pas déterminante et offre en principe à l’autorité administrative une totale liberté de retrait.

Dans ses conclusions sur une décision du 19 janvier 201819, Nicolas Polge évoque l’ancienneté de ce principe applicable aux sanctions, dont il fait remonter l’origine dans des arrêts du 28 février 190820 et du 12 mars 190921. Deux jurisprudences, l’une d’assemblée en date du 19 novembre 194822 et l’autre du 4 mai 194923, sont plus explicites en affirmant qu’« il appartient à l’autorité administrative de rapporter pour un motif d’opportunité une sanction infligée légalement ». Les décisions postérieures n’ont plus fait apparaître la notion d’opportunité en évoquant plus sobrement que la sanction infligée pouvait légalement être retirée « à tout moment »24 ou « sans délai »25 par son auteur.

Avant l’entrée en vigueur du Code des relations entre le public et l’administration, ce principe n’était d’ailleurs pas propre aux sanctions et s’appliquait à l’ensemble des décisions non créatrices de droits26. Cette solution n’est aujourd’hui applicable que dans le domaine des sanctions et il en découle que l’autorité administrative ne se trouve pas dessaisie du pouvoir de retirer la sanction qu’elle a prononcée quand bien même celle-ci serait devenue définitive. Au contraire d’une décision juridictionnelle grevée de l’autorité de la chose jugée, une décision administrative pourvue de l’autorité de la chose décidée ne devient pas irrévocable du seul fait de l’expiration des voies et délais contentieux27.

Cette liberté se justifie par le fait qu’en principe une sanction n’est pas créatrice de droits au profit de l’autorité disposant du pouvoir de sanction, ni au profit de celui qui la supporte et ne crée pas plus de droits au profit des tiers. Le juge administratif considère traditionnellement que les tiers n’ont pas intérêt à agir contre le refus de prononcer une sanction ni contre la sanction elle-même28 et qu’une sanction ne crée pas de droits acquis au profit des tiers29.

De surcroît, le principe essentiel en matière de sanctions administratives n’est pas celui d’une réparation d’un préjudice subi par la victime ou par l’administration, mais celui du bon fonctionnement du service ou de la bonne régulation de certaines activités économiques, qu’il importe de préserver en sanctionnant un comportement inadéquat et contraire aux règles de l’institution entendue largement30. À l’évidence, un tiers ne peut obtenir de droit à réparation en raison de l’absence ou de l’insuffisance d’une sanction administrative. Le juge administratif affirme notamment que la victime, si elle a droit à la réparation intégrale du préjudice résultant de la faute commise par un agent public, n’est pas titulaire d’un droit à indemnité résultant soit de l’absence de sanction disciplinaire de l’agent fautif, soit du choix de la sanction disciplinaire qui lui a été infligée31. Ce raisonnement semble pouvoir être transposé aux sanctions professionnelles dans la mesure où la potentielle victime n’est ici pas placée dans une situation différente.

L’invocation en défense de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 qui reconnaît à la société « le droit de demander des comptes à tout agent public de son administration » ou encore de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales garantissant le droit à un recours effectif est vaine car la victime n’est pas totalement démunie face au préjudice subi. Elle a toujours la possibilité d’engager, selon les situations, soit une action en réparation en recherchant la responsabilité de l’administration pour faute de service devant le juge administratif ou, en cas de faute personnelle détachable de l’exercice des fonctions, la responsabilité de l’agent devant le juge judiciaire, soit une action en responsabilité civile, soit une action pénale et se constituer partie civile32.

Eu égard à son objet punitif et ses conséquences sur la situation des intéressés, le prononcé de la sanction administrative est régi par des règles procédurales spécifiques. Toutefois, comme le souligne Suzanne von Coester dans ses conclusions sur une décision du 30 juillet 2014, c’est seulement parce qu’elle porte atteinte aux droits des personnes que l’autorité administrative voit ses prérogatives encadrées33. Or, justement, lorsqu’elle fait disparaître avec effet rétroactif une sanction, l’administration ne porte atteinte à aucun droit. Dès lors, rien ne s’oppose à ce qu’elle puisse la retirer en dehors d’exigences spécifiques.

En ce sens, le prononcé de la sanction ou le refus de la retirer sont des mesures purement gracieuses qui ne sont pas susceptibles de recours34. Ainsi, la jurisprudence administrative a forgé au fil du temps un principe général permettant à l’autorité administrative de retirer à tout moment, même pour des motifs d’opportunité, la sanction administrative qu’elle a initialement prononcée. L’article L. 243-4 du Code des relations entre le public et l’administration n’a fait qu’élever ce principe.

Toutefois, cette règle n’a pas de portée absolue. Dans certaines situations, le retrait d’une sanction administrative ne peut pas être l’expression d’un pouvoir entièrement discrétionnaire et se trouve même impossible.

B – Une liberté de retrait limitée par les droits acquis

Le libre retrait des sanctions administratives est impossible si le juge de plein contentieux a, par le jeu de la réformation, prononcé la sanction. La chose jugée prend ici le relai de la chose décidée et la sanction administrative est substituée par la décision juridictionnelle35. Dans cette hypothèse, la sanction administrative n’est pas juridiquement infligée par l’administration, mais bien par une juridiction dans le cadre de son office de plein contentieux36. La sanction, qui devient juridictionnelle, ne rentre par conséquent plus dans le champ d’application de l’article L. 243-4 du Code des relations entre le public et l’administration qui vise seulement la sanction prononcée directement par l’administration.

De manière générale, si la sanction administrative ne crée en principe pas de droit acquis à l’égard des tiers, il arrive qu’en matière disciplinaire une mesure de révocation d’un agent public puisse indirectement bénéficier à un autre agent qui viendrait alors remplacer son prédécesseur révoqué. Ainsi, de longue date, le Conseil d’État considère que l’autorité administrative ne peut user de la faculté de rapporter pour un motif d’opportunité une sanction infligée légalement à un fonctionnaire « dans le cas où le retrait aurait pour effet d’entraîner l’exclusion d’un autre fonctionnaire de l’emploi auquel celui-ci avait été nommé et de porter ainsi atteinte à ses droits acquis »37. Pour reprendre les termes utilisés par Carlo Santulli : « Voilà que la punition d’un fonctionnaire, dans laquelle on reconnaîtrait très difficilement un “droit acquis”, entraîne l’amélioration de la situation d’un fonctionnaire rival ; et dans cette dernière le Conseil d’État voit un droit acquis ». Pour l’auteur, cette situation s’explique dans la mesure où « un droit acquis est toujours apprécié par référence à quelqu’un, il est toujours un droit “subjectif” – peut-être se réduit-il à celui-ci (…) »38.

Dans cette hypothèse, la sanction administrative ne peut plus être retirée librement et sans délai. Le contraire serait susceptible de faire naître des situations extrêmement délicates d’un point de vue pratique et juridique qu’il est déjà possible de retrouver en cas d’annulation contentieuse d’une révocation ou d’une mise à la retraite d’office. Cette annulation oblige en effet l’administration à réintégrer l’agent en cause dans son emploi d’origine, au besoin après retrait de la nomination de son successeur. Il en va ainsi lorsque la nature particulière de l’emploi l’impose, comme pour les fonctionnaires inamovibles39, ou les fonctionnaires occupant un emploi unique40. Cette situation ne se justifie que pour faire respecter la légalité et les droits des personnes à pouvoir utilement se défendre face à une sanction irrégulière ce qui n’est pas l’objectif premier lié à la possibilité de retirer sans délai une sanction.

Nul doute que cette limite tenant au droit indirectement acquis s’applique également aux sanctions professionnelles dans la mesure où elles peuvent par exemple avoir pour conséquences de retirer une autorisation dont le nombre est strictement limité. C’est le cas des autorisations d’exploitation d’un service de communication audiovisuelle délivrées par le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA). Dans l’exercice de son pouvoir de sanction, le CSA peut retirer l’autorisation d’exploitation délivrée initialement41. S’il redistribue ensuite cette autorisation à un nouvel opérateur, l’éventuel retrait de la sanction porterait assurément atteinte aux droits indirectement acquis par le nouveau titulaire du canal de diffusion et ne doit donc pas être possible car « les droits acquis doivent être respectés – c’est en raison de ce principe que ces droits sont dits “acquis” »42.

La liberté de retrait en opportunité trouve naturellement une autre limite dans les dispositions qui instituent la sanction. Quand les textes prévoient expressément que la sanction prononcée est irrévocable, l’autorité administrative ne peut légalement la retirer43. Encore faudrait-il trouver un requérant qui a un intérêt à contester ce retrait illégal. Sans cela, le caractère irrévocable d’une sanction administrative dispose d’une portée relative. Concrètement, l’impossibilité de retirer une sanction administrative irrévocable empêche derechef l’intéressé de demander à l’administration ou au juge administratif le retrait de cette sanction. À titre de comparaison, en droit pénal, il ne peut exister de peine immuable. Le premier alinéa de l’article 702-1 du Code de procédure pénale confère à toute personne condamnée la possibilité de demander à la juridiction qui a prononcé la condamnation de la relever, en tout ou partie. Le relèvement n’a précisément pas le même objet que le retrait puisque ses effets ne sont pas rétroactifs, il porte donc uniquement sur une disparition pour l’avenir de la mesure. En ce qui concerne la matière administrative, il n’existe aucun principe général du droit au relèvement ou du droit au retrait d’une sanction. Comme en droit pénal, la disparition rétroactive d’une sanction administrative peut néanmoins s’avérer contrainte par des éléments relevant de circonstances nouvelles. Ces circonstances peuvent provenir des liens qui unissent la décision administrative de sanction et le jugement pénal portant sur la même affaire.

II – L’obligation de retrait des sanctions administratives en présence de circonstances nouvelles

Lorsqu’elle est saisie par l’intéressé, l’autorité administrative est tenue de retirer une sanction administrative si des circonstances nouvelles de faits ou de droits, révélées en particulier par un jugement pénal, viennent remettre en cause la légalité de la sanction (A). De manière générale, un élément nouveau qui, par sa nature, peut avoir un impact sur le fondement de la sanction, peut ouvrir à l’intéressé un droit à demander à l’administration qu’elle prononce son retrait (B). Cette dernière possibilité ressort d’une interprétation jurisprudentielle récente.

A – Une obligation de retrait justifiée par l’intervention du juge pénal

D’abord, alors même qu’un élément nouveau serait mis en avant par l’intéressé, cette circonstance n’est pas de nature à rouvrir le délai de recours contentieux et à lui permettre de déférer devant le juge de l’excès de pouvoir la sanction administrative litigieuse44. De même, lorsque la demande de retrait présentée à l’autorité administrative n’est pas fondée sur un élément nouveau, son rejet doit être assimilé à une décision confirmative de la décision de sanction et n’est pas susceptible d’offrir une nouvelle possibilité de la contester45.

Néanmoins, certaines sanctions administratives peuvent avoir un lien particulièrement étroit avec la matière pénale46. Traditionnellement, il existe une indépendance entre les sanctions administratives et les sanctions pénales. Dans un avis du 29 avril 2004, le Conseil d’État, saisi par le Premier ministre, précise que le principe non bis in idem ne s’oppose pas à ce qu’il soit infligé, à raison des mêmes faits, une sanction pénale et une sanction disciplinaire ou professionnelle « dès lors que l’institution de chacun de ces types de sanctions repose sur un objet différent et tend à assurer la sauvegarde de valeurs ou d’intérêts qui ne se confondent pas »47. Le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de rappeler ce principe48. Dès lors, les éléments qui sont susceptibles de fonder une sanction peuvent, concomitamment à la procédure administrative, constituer des infractions sur lesquelles le juge pénal est amené à se prononcer, s’il ne l’a pas déjà fait.

Dans le même temps et tout aussi classiquement, l’autorité absolue de la chose jugée qui s’attache aux constatations de fait mentionnées dans la décision du juge pénal et qui sont le support nécessaire de son dispositif s’impose à l’administration et au juge administratif49.

Par conséquent, lorsque la sanction administrative est devenue définitive à la date d’un jugement pénal de relaxe fondé sur l’inexistence matérielle des faits, l’administration a l’obligation de procéder à un nouvel examen de la situation et de revenir sur la sanction si celle-ci était uniquement fondée sur les faits considérés comme n’étant pas matériellement avérés par le juge répressif50. Avant la décision Sieur Alaux de 1963, rendue sur conclusions contraires du président Combarnous51, l’état du droit était tout simplement la solution inverse : un arrêt de relaxe intervenu postérieurement à une sanction, même s’il établissait l’inexactitude matérielle des faits retenus par l’autorité administrative, n’entraînait aucune obligation pour celle-ci52.

Exceptionnellement, l’autorité de la chose jugée s’étend à la qualification juridique donnée aux faits par le juge pénal lorsque l’intéressé a été sanctionné sur la base d’une qualification pénale des faits reprochés53. Ainsi, si l’administration prononce exclusivement cette sanction en subordonnant d’elle-même la répression administrative au caractère délictueux de certains faits au regard de la loi pénale et que le juge pénal réfute par la suite cette qualification, le retrait de la sanction devrait s’imposer. En effet, la base légale de la sanction initiale n’existe plus.

Globalement, parce que deux versions radicalement opposées des faits ne peuvent raisonnablement coexister sans remettre en cause l’idée même de justice, les constatations du juge pénal priment sur celles de l’Administration et sont seules dotées d’une « force de vérité légale »54.

En ce sens, l’intervention du juge pénal peut donc constituer une circonstance nouvelle qui oblige l’administration à retirer la sanction prononcée, alors même que son caractère définitif clôt en principe le débat sur sa légalité55. Il s’agit ici d’une situation d’illégalité sans annulation contentieuse possible56, mais qui pousse l’administration à faire disparaître l’illégalité. Le procédé est différent mais les conséquences peuvent se rejoindre, sous les strictes réserves de la préservation des droits indirectement acquis57.

Si l’administration refuse de procéder au retrait d’une sanction demandé par un intéressé qui lui présenterait un jugement pénal de relaxe indiquant que les faits précisément et exclusivement retenus pour justifier la sanction ne sont pas matériellement existants, le juge administratif annulera cette décision de refus et pourra également, s’il y est invité, enjoindre à l’administration de réexaminer la situation de l’intéressé pour faire disparaître rétroactivement la sanction illégale.

Si seuls les jugements de relaxe portant sur l’inexactitude matérielle des faits sur lesquels s’appuie la sanction administrative peuvent aboutir directement à son retrait, tous les jugements de relaxe qui ont un lien avec la sanction sont susceptibles, en tant qu’élément nouveau, d’entraîner des conséquences sur cette mesure, notamment en termes de retrait.

B – Une obligation de retrait justifiée par un élément nouveau

Dans une décision rendue le 19 janvier 2018, sur les éclairantes conclusions du rapporteur public Nicolas Polge, le Conseil d’État semble bien avoir admis qu’un élément nouveau puisse, sans même constituer une circonstance qui relèverait a posteriori d’une illégalité, conduire l’autorité administrative à revenir rétroactivement sur une sanction58.

Dans cette décision, la haute juridiction administrative rejette les prétentions du requérant qui tendait principalement à obtenir l’annulation du refus opposé par le ministre de l’Intérieur de proposer au président de la République de rapporter le décret portant révocation de ses fonctions de commissaire de police. Il n’en demeure pas moins que le raisonnement suivi par le juge administratif ouvre une possibilité qui n’était jusque-là pas exprimée en ces termes : « Que la circonstance que la condamnation pénale qui a été infligée à M. A. (…) à raison des faits qui avaient auparavant motivé sa révocation ne serait plus mentionnée au bulletin n° 2 de son casier judiciaire n’est pas de nature à imposer au président de la République de rapporter cette mesure administrative ni à faire regarder le refus du ministre de l’Intérieur de proposer un tel retrait comme entaché d’erreur manifeste d’appréciation ».

Cette solution offre en creux la possibilité à tout intéressé de demander le retrait d’une sanction administrative s’il arrive à démontrer qu’un fait nouveau affecte la raison même de la sanction prononcée à son encontre par l’administration. Dans ses conclusions sur cette affaire, Nicolas Polge avait proposé que cet élément nouveau puisse « permettre un contrôle restreint à l’erreur de droit ou à l’erreur manifeste d’appréciation qui entacherait les motifs par lesquels l’autorité disciplinaire se refuse à revenir sur la sanction »59. Le Conseil d’État a repris ce degré de contrôle dans la décision rendue. Dès lors, la position de l’administration qui refuse de procéder au retrait demandé sera passée sous le crible de l’appréciation – certes restreinte – du juge administratif. Ce dernier sera alors chargé de vérifier si l’élément nouveau présenté par l’intéressé est manifestement susceptible de remettre en cause les motifs même de la sanction initialement prononcée. Dans l’affirmative, le refus de procéder au retrait devra être annulé.

Peut constituer un élément nouveau le jugement pénal de relaxe qui, sans se prononcer expressément sur la matérialité des faits, estime que les faits ne sont pas établis. Ici, le juge pénal, sans nier l’existence de certains faits, considère que les éléments à sa disposition ne lui permettent pas de les attribuer à l’intéressé60. Naturellement, si l’autorité administrative a inversement considéré ces faits comme établis pour prendre sur ce seul motif une mesure de sanction administrative, il est tout à fait possible de s’interroger – à nouveau – sur le bien-fondé de cette décision et ce alors même que l’autorité de la chose jugée qui s’attache aux constatations de faits du juge pénal ne saurait s’étendre aux motifs d’un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu’un doute subsiste sur leur réalité61.

L’autorité administrative, sous le contrôle restreint du juge administratif, devra donc s’interroger sur la possibilité de faire coexister la sanction administrative aux côtés du jugement de relaxe eu égard aux circonstances nouvelles qui lui sont présentées. Dans certaines situations, nul doute que l’intervention du juge pénal puisse sérieusement remettre en cause le fondement même de la sanction. Dans d’autres situations, certainement plus nombreuses, l’indépendance des sanctions pénales et administratives ne fera pas obstacle au maintien de la sanction si l’autorité administrative a fondé sa décision sur des éléments qui permettent d’apprécier que les faits étaient suffisamment établis d’un point de vue disciplinaire ou professionnel62.

La possibilité de demander à l’administration de faire disparaître – avec effet rétroactif – la sanction infligée n’est toutefois pas exclusive de l’obligation incombant à l’autorité administrative lorsqu’elle est saisie d’éléments nouveaux de s’interroger sur la compatibilité de ces éléments avec la poursuite de l’exécution de la sanction63. Sur ce dernier terrain, une décision du juge pénal prononçant une relaxe ou un arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme constatant une violation des droits garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales qui concerne une sanction administrative constitue un élément nouveau qui doit être pris en considération par l’autorité investie du pouvoir de sanction64.

Ainsi, qu’il soit question d’un jugement de relaxe ou d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme, ces circonstances pourraient, comme tout élément nouveau, être présentées à l’autorité administrative à l’appui d’une demande de retrait et/ou de relèvement d’une sanction.

La situation n’est peut-être pas des plus intelligibles et ne semble d’ailleurs pas avoir été totalement encadrée par le juge administratif.

Avec l’esprit du Code des relations entre le public et l’administration de privilégier désormais l’abrogation au retrait65, peut-être serait-il judicieux de clarifier et d’harmoniser cet état du droit en autorisant, lorsque des éléments nouveaux se présentent, le simple relèvement de la sanction, autrement dit sa disparition pour l’avenir seulement. Les effets d’une abrogation plutôt que ceux d’un retrait permettraient de mettre fin à une partie des critiques évoquées par le président Combarnous pour réfuter toute idée de prise en compte des éléments nouveaux à savoir la symbolique d’une réouverture indirecte du délai de recours contentieux66, le relèvement n’ayant pas les mêmes effets qu’une annulation contentieuse. L’on sait par ailleurs que l’office de la Cour européenne des droits de l’Homme et l’exécution de ses arrêts ne posent pas de question de légalité en droit interne. Il revient simplement à l’Administration de prendre les mesures permettant de donner un effet utile aux arrêts de la Cour67.

Dans ses conclusions sur la décision d’assemblée du 30 juillet 2014, Suzanne von Coester souligne que le traitement relatif aux éléments nouveaux en matière de sanction prononcée par une autorité administrative est sur le principe plus favorable que celui reconnu aux personnes sanctionnées par un organe juridictionnel ou par une décision réformée par le juge68. L’autorité de la chose jugée et le caractère exécutoire des décisions de justice faisant ici obstacle à ce qu’un élément nouveau, quel qu’il soit, puisse inviter la juridiction à revoir son jugement devenu définitif.

Et le rapporteur public de suggérer qu’il conviendrait « sans doute, en opportunité, d’unifier les régimes par le haut, en prévoyant l’équivalent pour les sanctions passées en force de chose jugée ». Dès lors, « un texte pourrait aussi prévoir une voie de réexamen ab initio des sanctions de nature administrative, avec effet rétroactif, comparable à celle qui permettait, si elle était instituée, la réouverture des procédures juridictionnelles, déjà prévues au pénal par la loi »69.

Sur le terrain des sanctions administratives prononcées par l’Administration peut-être est-il utile de compléter l’article L. 243-4 du Code des relations entre le public et l’administration. Sans forcément remettre en cause le principe même de liberté de retrait, il est possible d’ajouter expressément et a minima que l’Administration est tenue, face à des éléments nouveaux susceptibles d’avoir un lien étroit avec les motifs de la sanction, de réexaminer la situation de l’intéressé pour l’avenir, dans la limite des droits acquis.

Cet ajout pourrait avoir le mérite de se positionner sur l’état actuel du droit et de le rendre – plus – lisible et accessible pour l’Administration et le public, ce qui est d’ailleurs le dessein de la codification instituée par l’ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 201570.

Notes de bas de pages

  • 1.
    V. par ex., P. Collière, « Le retrait des décisions individuelles créatrices de droits : un régime juridique peu satisfaisant », AJDA 2008, p. 334 ; F. Crouzatier-Durand, « La loi DCRA à l’épreuve de la décision du juge : l’arrêt Ternon et le retrait des décisions implicites », in S. Saunier (dir.), La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations… : Dix ans après, 2011, Presses de l’université Toulouse 1 Capitole, p. 239 ; G. Eveillard, « La codification des règles de retrait et d’abrogation des actes administratifs unilatéraux », AJDA 2015, p. 2474 ; B. Seiller, « La sortie de vigueur des actes administratifs », RFDA 2016, p. 58.
  • 2.
    P. Benoit-Cattin, « Dans le maquis du retrait du permis de construire… », Constr.-Urb. 2005, comm. 145.
  • 3.
    T. Boussarie, « Ternon rencontre Danthony », AJDA 2020, p. 1795.
  • 4.
    B. Plessix, Droit administratif général, 2e éd., 2018, LexisNexis, p. 1118.
  • 5.
    J.-L. De Corail, « Administration et sanction. Réflexions sur le fondement du pouvoir administratif de répression », in Mélanges René Chapus, 1992, Montchrestien, p. 124. V. également G. Jèze, Les principes généraux du droit administratif, t. III, 1904, Berger-Levrault, p. 87-88.
  • 6.
    CE, « Le juge administratif et les sanctions administratives », Les dossiers thématiques du Conseil d’État, 2017 ; M. Guyomar, Les sanctions administratives, 2014, LGDJ, Systèmes ; M. Delmas-Marty et C. Teitgen-Colly, Punir sans juger ? De la répression administrative au droit administratif pénal, 1992, Economica ; J. Du Bois de Gaudusson, L’usager du service public administratif, thèse, 1974, LGDJ, en particulier p. 258. V. toutefois pour une approche différente, L. Seurot, « Le contentieux de la sanction administrative insuffisamment sévère », RFDA 2021, p. 48.
  • 7.
    CE, « Le pouvoir de l’administration dans le domaine des sanctions », Les études du Conseil d’État, 1995. V. pour une différence parfois très subtile, CE, 6 mars 1970, n° 71983, Sieurs Sydein et Desonneville, et CE, 16 mars 2001, n° 207646, Monsieur Provensal.
  • 8.
    Cons. const., QPC, 17 mars 2011, n° 2010-104, Épx B. : Constitutions 2011, p. 377, obs. A. Barilari – CE, 4 avr. 1997, n° 144211, Sté Kingroup : D. Gutmann, « Sanctions fiscales et Constitution », N3C 2011, n° 33, p. 41.
  • 9.
    M. Delmas-Marty, Code pénal d’hier, droit pénal d’aujourd’hui, matière pénale de demain, 1986, Recueil Dalloz, p. 27 ; M. Dobkine, L’ordre répressif administratif, 1993, Recueil Dalloz, p. 157.
  • 10.
    J.-M. Auby, « Les sanctions administratives disciplinaires applicables aux usagers volontaires des services publics », in Mélanges offerts à Jean Brethe de la Gressaye, 1967, Éditions Bière, p. 69 ; H. Hubrecht, « La notion de sanction administrative », LPA 17 janv. 1990, p. 8.
  • 11.
    E. Rosenfeld et J. Veil, « Sanctions administratives, sanctions pénales », Pouvoirs 2009, n° 128, p. 64.
  • 12.
    V. par ex., CE, 12 janv. 1962, n° 48837, M. Canton : Lebon – CE, 25 févr. 1983, n° 25427, Union des commerçants, artisans et industriels de Parthenay : Lebon – CE, 23 nov. 1990, n° 49086, Fondation du centre hospitalier des courses : RDP 1991, p. 1748.
  • 13.
    V. par ex., CE, 29 déc. 1999, n° 185005, M. Pierre X – CAA Marseille, 28 févr. 2006, n° 04MA01971, Office Var Habitat.
  • 14.
    G. Eveillard, « La codification des règles de retrait et d’abrogation des actes administratifs unilatéraux », AJDA 2015, p. 2474.
  • 15.
    G. Jèze, « Du retrait des actes administratifs », RDP 1913, p. 225.
  • 16.
    B. Plessix, Droit administratif général, 2e éd., 2018, LexisNexis, p. 1113.
  • 17.
    CE, 19 déc. 2014, n° 376341, M. B.
  • 18.
    CE, 10 juill. 1995, n° 141654, Mme L. : Lebon.
  • 19.
    N. Polge, concl. sur CE, 19 janv. 2018, n° 403871, M. M.
  • 20.
    CE, 28 févr. 1908, Sieurs Franco, Paul et Nicaud : Lebon.
  • 21.
    CE, 12 mars 1909, Sieur Sauquet : Lebon.
  • 22.
    CE, ass., 19 nov. 1948, n° 89903, Sieur Baffoux : Lebon.
  • 23.
    CE, 4 mai 1949, n° 94744, Sieur Maunier : Lebon.
  • 24.
    V. par ex., CE, 25 mars 2020, n° 426801, M. A. – CE, 29 déc. 1999, n° 185005, M. Montoya. V. également, TA Lille, 29 nov. 2011, n° 1007542, Cne de Liévin.
  • 25.
    CE, 5 déc. 2016, n° 380763, Université de la Nouvelle-Calédonie.
  • 26.
    V. par ex., CE, 12 janv. 1962, n° 48837, M. Canton : Lebon – CE, 28 mai 1986, n° 53905, Ministre de l’Urbanisme, du Logement et des Transports c/ Conseil régional Rhône-Alpes de l’ordre des architectes – CE, 23 nov. 1990, n° 49086, Fondation du centre hospitalier des courses. V. également sur ce point, F. Crouzatier-Durand, « Les règles du retrait d’un acte administratif non créateur de droits rappelées », RDT 2017, p. 483.
  • 27.
    V. not. sur ce point J.-H. Stahl, concl. sur CE, 29 déc. 1999, n° 185005, M. Montoya – M. Guyomar, concl. sur CE, 30 juill. 2003, n° 237720, M. D. – S. von Coester, concl. sur CE, ass., 30 juill. 2014, n° 358564, M. V.
  • 28.
    CE, 17 mai 2006, n° 268938, Cts Bellanger : Lebon.
  • 29.
    CE, 29 déc. 1999, n° 185005, M. Montoya – CE, 5 déc. 2016, n° 380763, Université de la Nouvelle-Calédonie. V. également sur ce point, L. Seurot, « Le contentieux de la sanction administrative insuffisamment sévère », RFDA 2021, p. 48.
  • 30.
    V. not. sur ce point, M. Hauriou, Principes de droit public, 2e éd., 1916, Sirey, p. 128 ; J. Mourgeon, La répression administrative, thèse, 1967, LGDJ ; A. Légal et J. Brethe de la Gressaye, Le pouvoir disciplinaire dans les institutions privées, 1938, Sirey.
  • 31.
    CE, 2 juill. 2010, n° 322521, Cts Bellanger – CE, 17 mai 2006, n° 268938, Cts Bellanger. V. également CE, 10 juill. 1995, n° 141654, Mme Laplace – CAA Versailles, 14 nov. 2019, n° 18VE00816, Mme C. – TA Montreuil, 28 nov. 2013, n° 1102753, M. X – S.-J. Lieber, concl. sur CE, 2 oct. 2017, n° 409543, M. D.
  • 32.
    V. not sur ces différentes possibilités, CE, 17 mai 2006, n° 268938, Cts Bellanger – CE, 2 oct. 2017, n° 409543, M. D.
  • 33.
    S. von Coester, concl. sur CE, ass., 30 juill. 2014, n° 358564, M. V.
  • 34.
    CE, 21 mai 2003, n° 229664, M. X.
  • 35.
    CE, 30 juill. 2014, n° 358564, M. Vernes – CE, 9 mars 2016, n° 392782, M. Vernes.
  • 36.
    V. sur ce point, CE, 8 janv. 1982, n° 24948, Aldana Barreña : Lebon – CE, ass., 16 févr. 2009, n° 274000, Sté ATOM.
  • 37.
    CE, ass., 19 nov. 1948, n° 89903, Sieur Baffoux : Lebon – CE, 4 mai 1949, n° 94744, Sieur Maunier : Lebon.
  • 38.
    C. Santulli, « Les droits acquis », RFDA 2001, p. 87.
  • 39.
    CE, ass., 27 mai 1949, nos 93122 et 96949, Sieur Véron-Reville : Lebon : « Considérant que la décision du Conseil d’État, en date du 28 février 1947, annulant les arrêtés du ministre de la Justice des 7 avril et 14 mai 1945 qui avaient prononcé la mise à la retraite d’office du sieur Véron-Reville, alors juge au tribunal de 1ère instance de Bordeaux, comportait nécessairement l’obligation pour l’administration de le réintégrer dans ce même emploi à la date où il en avait été illégalement privé. Qu’à défaut de poste vacant audit tribunal lors de la réintégration du sieur Véron-Reville, il incombait à l’autorité compétente de provoquer cette vacance en rapportant le décret qui avait désigné le successeur du requérant ».
  • 40.
    CE, 1er déc. 1961, n° 51481, Sieur Bréart de Boisanger : Lebon – CE, 8 avr. 2009, n° 289314, Chambre des métiers et de l’artisanat de la Moselle : « que, d’autre part, en cas d’annulation de la décision de révocation de M. B, laquelle a d’ailleurs été effectivement prononcée, l’intéressé bénéficie, en exécution d’une telle annulation, d’un droit à réintégration dans l’emploi unique de secrétaire général dont il a été écarté, sans que la chambre puisse y faire obstacle en lui opposant la nomination de son successeur à ce poste ».
  • 41.
    L. n° 86-1067, 30 sept. 1986, relative à la liberté de communication, art. 42-1, 4° – CE, 30 mars 2016, n° 395702, Sté Diversité TV France : « qu’il appartient au CSA, si la société ne satisfait pas à certaines obligations prévues par la convention, de mettre en œuvre, après mise en demeure, le pouvoir de sanction qu’il tient de l’article 42-1 de la loi du 30 septembre 1986 pour en obtenir le respect ».
  • 42.
    C. Santulli, « Les droits acquis », RFDA 2001, p. 87.
  • 43.
    V. avec une lecture a contrario, CE, 16 nov. 2007, n° 295270, M. Marcon.
  • 44.
    CE, 1er avr. 1960, n° 45570, Sieur Quériaud : Lebon – CE, 3 mai 1963, Sieur Alaux : Lebon.
  • 45.
    CE, 2 déc. 1998, n° 149442, M. René X.
  • 46.
    V. not. sur ce point, E. Rosenfeldet et J. Veil, « Sanctions administratives, sanctions pénales », Pouvoirs 2009, n° 128, p. 61 ; G. Glénard, « Faute disciplinaire et faute pénale : une relation subtile », La Lettre du cadre territorial 2012, n° 439, p. 42 ; E. Ghazo, Les relations entre les actions disciplinaires et pénales à l’encontre du fonctionnaire civil en France et au Liban, thèse, 2017, Rennes I, spéc. p. 206-2010.
  • 47.
    CE, avis, 29 avr. 2004, n° 370136, Projet de décision-cadre du Conseil de l’Union européenne relative à l’application du principe non bis in idem.
  • 48.
    Cons. const., QPC, 18 mars 2015, nos 2014-453/454 et 2015-462, M. John L. et a. : RFDA 2015, p. 1019, obs. C. Arnaud. V. également, pour les juridictions européennes, CEDH, 15 nov. 2016, n° 24130/11, Affaire A. et B. c/ Norvège – CJUE, 20 mars 2018, n° C-596/16, Di Puma.
  • 49.
    CE, 9 déc. 1987, n° 47765, Ministre délégué chargé du Budget – CE, 28 juill. 2000, n° 210367, Préfet de police de Paris.
  • 50.
    CE, 3 mai 1963, Sieur Alaux : Lebon – CE, 6 déc. 2002, n° 237518, M. Daniel X : « Considérant que la personne qui a fait l’objet d’une sanction disciplinaire a droit à ce que sa situation soit réexaminée en vue, notamment, de sa réintégration dans son grade, lorsque les faits qui ont motivé la sanction et qui avaient fait l’objet de poursuites pénales ont donné lieu à un jugement de relaxe ». V. également N. Polge, concl. sur CE, 19 janv. 2018, n° 403871, M. M.
  • 51.
    M. Combarnous, concl. sur CE, 3 mai 1963, Sieur Alaux : Lebon : « Permettre au sieur Alaux d’obtenir un nouvel examen de sa situation nous paraît par conséquent aboutir très exactement à rouvrir un débat contentieux sur la légalité d’une décision définitive, c’est-à-dire en fin de compte reconnaitre à l’intervention d’une décision du juge pénal le caractère d’un fait nouveau ayant pour effet de rouvrir le délai de recours contentieux. En résumé, la jurisprudence opère une conciliation difficile entre les considérations d’équité et les effets qui s’attachent aux décisions devenues définitives : l’extension du droit à réintégration au cas de l’affaire actuelle, assurément souhaitable sur le plan de l’équité, nous paraîtrait remettre en cause, indirectement mais de façon certaine, la règle relative aux effets des décisions définitives ».
  • 52.
    CE, 4 nov. 1953, Sieur Bodet : Lebon – CE, 7 juill. 1958, Sieur Ferrandez : Lebon.
  • 53.
    CE, 21 sept. 2011, n° 349222, Ministre de la Défense et des Anciens Combattants – CAA Nancy, 13 oct. 2020, n° 18NC03233, M. C.
  • 54.
    G. Glénard, « Faute disciplinaire et faute pénale : une relation subtile », La Lettre du cadre territorial 2012, n° 439, p. 43.
  • 55.
    V. not., N. Polge, concl. sur CE, 19 janv. 2018, n° 403871, M. M.
  • 56.
    V. sur ce sujet en lien avec l’office du juge de l’excès de pouvoir, B. Seiller, « L’illégalité sans annulation », AJDA 2004, p. 963.
  • 57.
    V. supra I, B.
  • 58.
    CE, 19 janv. 2018, n° 403871, M. M.
  • 59.
    N. Polge, concl. sur CE, 19 janv. 2018, n° 403871, M. M.
  • 60.
    V. par ex. sur ce point, CE, sect., 11 mai 1956, n° 23524, Sieur Chomat : Lebon : « Considérant, d’une part, que l’arrêt susmentionné de la cour d’appel de Paris, loin de constater l’inexactitude matérielle des faits reprochés au sieur Chomat, a prononcé la relaxe de celui-ci au bénéfice du doute éprouvé par les juges sur sa participation aux faits délictueux ; que l’arrêt ainsi motivé ne pouvait, dès lors, faire obstacle à ce qu’une sanction disciplinaire fût prononcée contre le requérant à raison desdits faits ; que, d’autre part, il ne résulte pas de l’instruction que les faits dont s’agit, qui sont de nature à motiver légalement une sanction disciplinaire, soient matériellement inexacts » – CE, 14 avr. 1995, n° 116278, Centre hospitalier de Tourcoing : « Le fait que le tribunal correctionnel de Lille a, par jugement du 2 mai 1985, relaxé M. X au motif que sa participation au vol dont il était accusé n’était pas établie, ne faisait pas, par lui-même, obstacle à ce que le juge administratif, au vu des pièces du dossier, apprécie la matérialité des faits reprochés à M. X ».
  • 61.
    CE, sect., 11 mai 1956, n° 23524, Sieur Chomat : Lebon – CE, 14 avr. 1995, n° 116278, Centre hospitalier de Tourcoing – CAA Nancy, 13 oct. 2020, n° 18NC03233, M. C. – TA Bordeaux, 27 févr. 2019, n° 1800264, M. B. c/ Syndicat mixte intercommunal de collecte et de valorisation du Libournais Haute-Gironde.
  • 62.
    V. par ex., CAA Nancy, 13 oct. 2020, n° 18NC03233, M. C.
  • 63.
    CE, 30 juill. 2014, n° 358564, M. Vernes – CE, 9 mars 2016, n° 392782, M. Vernes. V. également sur ce point, M.-A. de Barmon, concl. sur CE, 22 juill. 2020, n° 430992, M. Thierry C.
  • 64.
    CE, 30 juill. 2014, n° 358564, M. Vernes – CE, 9 mars 2016, n° 392782, M. Vernes. V. également sur ce point, M.-A. de Barmon, concl. sur CE, 22 juill. 2020, n° 430992, M. Thierry C.
  • 65.
    G. Eveillard, « La codification des règles de retrait et d’abrogation des actes administratifs unilatéraux », AJDA 2015, p. 2474.
  • 66.
    M. Combarnous, concl. sur CE, 8 mai 1963, Sieur Alaux : Lebon.
  • 67.
    CE, 4 oct. 2012, n° 328502, M. B. : Lebon.
  • 68.
    S. von Coester, concl. sur CE, ass., 30 juill. 2014, n° 358564, M. V.
  • 69.
    S. von Coester, concl. sur CE, ass., 30 juill. 2014, n° 358564, M. V.
  • 70.
    Ord. n° 2015-1341, 23 oct. 2015, relative aux dispositions législatives du Code des relations entre le public et l’administration : JO, 25 oct. 2015. Extrait du compte rendu du conseil des ministres du 16 décembre 2015 au cours duquel une présentation du projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 en date du 16 décembre 2015 a été faite : « Ce code rassemble dans un document unique et facilement accessible l’ensemble des règles générales qui découlent des lois relatives aux droits des administrés et des règles jurisprudentielles que leur codification rend accessibles à un large public. Conçu pour le public, ce code traduit l’ambition de faciliter et renforcer le dialogue entre l’administration et les citoyens ».
Plan