L’inventaire immobilier de l’État : un service public essentiel mais mal connu

1 – Des réformes nécessitées par la déficience de France domaine

Dès les années 2000, l’État a commencé à restructurer sa politique immobilière à travers des cessions dans l’objectif de réduire le coût d’entretien du parc12. En 2009, un rapport de la Cour des comptes a pointé l’insuffisance du dispositif juridique encadrant les cessions immobilières dont avait la charge France Domaine13, ancêtre de la DIE. Il n’est nul besoin de gloser longuement sur les lacunes du service France Domaine. Dans le rapport précité, la Cour des comptes a fait des constats assez alarmants qui illustrent la situation. Dans le cas d’une vente réalisée par France Domaine, la Cour a, par exemple, souligné que « le prix offert et retenu par l’administration (35,10 M€) a été revu à la baisse de 387 000 €, l’acquéreur ayant estimé n’avoir pas été suffisamment informé de la présence d’amiante. France Domaine, qui fait état d’un diagnostic amiante reçu du syndic de copropriété juste avant la vente en 2006, a communiqué des échanges de courriels avec ses services locaux qui font état de prétentions de l’acheteur demandant une réduction supérieure à 500 000 €14 ». Ce constat montre que le service d’inventaire de France Domaine n’était pas très efficient au sens où il ne permettait pas de disposer de données fiables des biens destinés à la vente afin de sécuriser les opérations. La Cour a soulevé bien d’autres anomalies de ce type, notamment le risque de blanchiment de capitaux dans les appels d’offres relatifs aux opérations immobilières. Elle a conclu son rapport en précisant : « Les constats de la Cour mettent en évidence la nécessité de renforcer sans délai les procédures mises en œuvre par France Domaine afin d’en améliorer la rigueur et la transparence15 ».

Malgré ces constats de la Cour des comptes, le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État d’alors, Éric Woerth, avait opposé « une fin de non-recevoir 16 » aux critiques de la Cour des comptes. Il faut attendre l’arrivée de Christian Eckert à Bercy en tant que secrétaire d’État chargé du budget et des comptes publics (2014-2017) pour voir la disparition en 2016 de France Domaine au profit de la DIE. Il est indéniable que les gabegies soulevées par la Cour des comptes en 2009 ne paraissent plus en pratique, la DIE ayant confectionné des outils destinés à établir un inventaire plus performant (nous y reviendrons) ; mais nul ne sait si ces erreurs de gestion ne réapparaîtront plus, notamment du fait de moyens limités de la DIE qui ont été soulevés par un rapport du sénateur Albéric de Montgolfier sur l’immobilier de l’État en 202217 ; en effet, même s’il existe des instances collégiales qui participent à la politique immobilière de l’État, à l’instar du Conseil national de l’immobilier public (CNIP), leur rôle n’est que consultatif. Car la décision finale dans le domaine immobilier demeure celle de l’acteur politique, à savoir le ministre en charge du domaine. Dans ces conditions, une réforme claire de la procédure des cessions immobilières reste nécessaire malgré la nette amélioration constatée dans la mission d’inventaire de la DIE.

2 – Une mutation portée par de nouveaux outils mis en place par la DIE

L’inventaire immobilier ne consiste pas seulement à compter les biens du parc, mais également à décrire les caractéristiques de ces biens. Cet inventaire doit donc être détaillé afin de répondre aux défis écologiques que présentent les biens occupés par les services de l’État. On l’a vu, en cas de mise en vente, un bien dont la présence d’amiante n’a pas été clairement établie peut remettre en cause le prix de vente par l’acquéreur qui découvre après-coup cette information.

Il y a donc un enjeu écologique majeur de la stratégie immobilière, qui est fortement liée à des enjeux économiques. Cet aspect écologique de la mission d’inventaire portée par la DIE s’inscrit pleinement dans les politiques prioritaires du gouvernement définies dans une circulaire du 19 septembre 2023 de la Première ministre d’alors, Élisabeth Borne18. Cette circulaire comporte un tableau de ces politiques publiques en sept axes, dont l’axe 3 s’intitule : « Réussir la transition écologique et aller vers la neutralité carbone ». Parmi les sept politiques prioritaires de cet axe 3, la troisième est formulée comme suit : « En finir avec les passoires thermiques et renforcer la performance énergétique des bâtiments ».

Ces priorités du gouvernement, qui concernent également les bâtiments occupés par les services de l’État, peuvent compter sur plusieurs outils de pilotage élaborés par la DIE. Parmi ces outils, deux intéressent particulièrement la mission d’inventaire. Il s’agit du référentiel technique, dit RT, et de l’outil d’aide au diagnostic, appelé OAD, dont les caractéristiques techniques ont été calibrées pour accueillir l’état énergétique de chaque bien immobilier de l’État, ce qui apporte des garanties supplémentaires quant à la qualité et à la valeur des biens. Ces outils contribuent ainsi à la performance énergétique des biens et donc à leur valorisation économique mais aussi, plus globalement, à la lutte contre la crise climatique.

Le RT et l’OAD occupent une place centrale parmi les outils développés par la DIE pour aider les acteurs de l’immobilier de l’État dans le travail d’inventaire. Le RT est un outil interministériel de collecte et de mise à jour des données concernant chaque bien. Central pour la mission d’inventaire des différents acteurs du métier, il fait l’objet d’une alimentation quotidienne. Quant à l’OAD, il peut être présenté comme un outil interministériel de restitution des données renseignées dans le RT pour chaque immeuble.

Ces dispositifs, plutôt efficaces, sont des outils utiles au pilotage d’un inventaire immobilier au service de la sobriété énergétique des bâtiments, notamment ceux accueillant des bureaux ; ils permettent aussi d’avoir des données fiables pour sécuriser les opérations de cession immobilière. En ce sens, la DIE a permis d’importants progrès dans la gestion immobilière de l’État, et elle souhaite aller au-delà de cette avancée en proposant la création d’une foncière au risque de bousculer la spécificité française dans ce domaine.

1 – Une vision portée par la DIE

En 2021, à l’initiative de la DIE, en coopération avec la direction générale pour les réformes structurelles de la Commission européenne qui a financé l’opération, une étude comparative, appelée benchmark européen, a été menée dans vingt États européens dont la France19. Cette étude avait pour objectif de comparer les modalités de gestion de la politique immobilière des États membres de l’Union européenne afin notamment de mieux maîtriser les coûts de gestion et de mieux accompagner la transition énergétique. Selon Alain Resplandy-Bernard, directeur de la DIE, cette étude a montré que seuls cinq États, tous du sud de l’Europe (Belgique, Espagne, France, Italie, Portugal), sur les vingt observés, ne disposent pas d’une gestion professionnalisée de l’immobilier. Sommairement, au sein de ces cinq États mis à l’index, il est gratuit d’occuper l’immobilier de l’État, mais personne ne se préoccupe de savoir si le bien occupé est adapté aux besoins des occupants ni si le bien est aux normes environnementales et de confort, notamment énergétique nécessaire20. C’est à partir des résultats de cette étude que la DIE a repris l’idée de création d’une foncière de l’immobilier de l’État alors que cette idée a maintes fois été proposée sans succès21.

Dans un rapport remis au Parlement en décembre 2023, la Cour des comptes adhère à l’idée d’une foncière parmi les scénarios retenus pour réformer la gestion de l’immobilier de l’État22. Il en va de même de l’Inspection générale des finances (IGF) qui retient ce scénario dans son rapport précité.

La mission d’inventaire participe ainsi à cette professionnalisation en marche de la politique immobilière de l’État. C’est dans ce cadre que la DIE définit une nouvelle stratégie en proposant la création d’une société foncière dont le capital serait intégralement étatique ; propriétaire unique de l’ensemble des biens du parc immobilier de l’État, cette société fonctionnerait sous la forme d’un syndic de copropriété. Jusque-là, la gestion régalienne des biens de l’État n’avait jamais été aussi bousculée. En effet, si l’État républicain a récupéré le domaine de la couronne en 1789 avec une certaine dilution du principe d’inaliénabilité qui s’attachait au domaine royal, la dernière grande réforme du droit public des biens en 2006 n’avait pas remis en cause la gestion régalienne du domaine immobilier de l’État. Mais le modèle de gestion immobilière anglosaxonne a largement été décrit dans le rapport précité de l’IGF23. On sait combien ce modèle se rapproche de la gestion privée ; c’est d’ailleurs ce constat qui avait conduit à un appel à rompre avec le New Public Management en France24. Par ailleurs, l’étude comparative européenne précitée sur l’immobilier public en Europe a été financée par l’Union européenne. Cette initiative européenne rappelle les difficultés liées à l’ouverture à la concurrence du secteur de l’énergie qui suscite bien des critiques face à la hausse continue des prix25. Dans ces conditions, on peut se demander si la gestion des biens de l’État, à travers une société foncière capitalisée, n’est pas en voie de privatisation ; d’autant que la Cour des comptes souligne elle-même que l’option foncière « avec transfert de la propriété, a déjà été choisie par La Poste, la SNCF ou les groupes de la grande distribution26 », et, dans son avis sur le bilan d’activité 2021 de la DIE, le Conseil de l’immobilier de l’État note bien que l’un des trois modèles de gestion des parcs immobiliers des États européens, en vigueur en Norvège et en Suède, consiste à louer l’essentiel des bâtiments occupés par l’État directement sur le marché privé.

À terme, si cette réforme voit le jour, à l’horizon 2025, selon la DIE, toutes les administrations occupantes de l’État devraient verser des loyers à la nouvelle société. Que ce changement soit en définitive jugé positif ou négatif, il s’agit là d’une rupture du régalien à la française. Cependant, les entretiens menés avec plusieurs acteurs ministériels montrent que cette nouvelle stratégie immobilière, qui est actuellement en expérimentation dans certaines régions27, n’est pas partagée par l’ensemble des acteurs, et la question se pose de savoir si les opérateurs disposant actuellement d’un titre de propriété, à l’instar de l’université de Bordeaux ou encore de l’Institut régional d’administration de Lille, devront y renoncer et, dans l’affirmative, à quelles conditions. Pour le moment, la réponse à ces interrogations reste en discussion.

2 – Une orientation en quête de consensus

Si l’idée de foncière portée par la DIE paraît être validée par la Cour des comptes et l’IGF, laquelle fait d’ailleurs partie du même ministère que la DIE, elle est loin d’être partagée par d’autres acteurs de l’immobilier de l’État. En effet, on a pu observer que cette nouvelle architecture immobilière semble être imposée aux différents acteurs sans véritable discussion. C’est ce qui ressort des différentes auditions menées pour le besoin de la présente étude ; ces auditions montrent que les différents acteurs de la politique immobilière de l’État chargés de l’inventaire ne partagent pas sans réserve le projet de création d’une foncière à laquelle ils verseraient des loyers. Ce contexte présente une certaine tension, réelle ou supposée, entre la DIE et certains ministères. Par exemple, le ministère de la Justice, qui gère des lieux de privation de libertés d’une sécurité particulière et dont le régime de responsabilité est spécifique, n’admet pas que la propriété de ses biens soit transférée à un organisme que le ministère ne contrôle pas lui-même ; il en va de même du ministère de l’Intérieur s’agissant de ses commissariats qui servent aux gardes à vue. Par ailleurs, certains opérateurs, à l’instar d’universités28, n’ont pas été informés de ce projet. Dans ces conditions, ne conviendrait-il pas de changer de méthode afin d’apaiser les tensions ? Par exemple, on pourrait ouvrir une grande concertation nationale sur la stratégie immobilière de l’État. Une telle concertation, étalée sur une durée suffisamment longue, pourrait par ailleurs associer l’ensemble des acteurs, et pas seulement les ministères de tutelle des établissements publics de l’État comme les universités. Pour mener à bien cette concertation, la DIE pourrait s’appuyer sur la Commission nationale du débat public (CNDP) qui dispose de l’expertise nécessaire.

En outre, un tel changement dans la stratégie immobilière de l’État, au regard de ce que certains, comme Dominique Custos, appellent la démocratie administrative29, devrait inclure les usagers et agents des services de l’État dans la mesure où la mission d’inventaire est également au service du public et de l’attractivité de la fonction publique. S’agissant des usagers, la question n’est pas anodine, puisqu’un rapport de la Défenseure des droits faisant le bilan de la dématérialisation des procédures administratives, publié en février 2022, invite en effet les administrations publiques à respecter le droit en permettant aux usagers du service public de pouvoir y accéder dans un point physique, par nécessité ou non, s’ils le souhaitent30. Ce rapport présente ainsi les limites de la dématérialisation des procédures et formalités administratives. D’ailleurs, suivant le même esprit, le Conseil d’État, dans son étude annuelle de 2023 portant sur les premier et dernier kilomètres de l’action publique, précise : « D’autres canaux de communication doivent être maintenus voire rétablis, qu’il s’agisse de l’accueil au guichet, de l’appel téléphonique voire de la possibilité d’écrire un courrier postal31 ». Cette étude montre que la politique immobilière de l’État a des conséquences sociales directes sur les usagers et celles-ci peuvent être assez négatives si la gestion immobilière réduit trop le volume des locaux occupés par les administrations publiques. Pour ce qui concerne les agents des services publics de l’État, l’immobilier sert également à loger bon nombre d’entre eux, ce qui est un élément d’attractivité et de mobilité des agents de l’État sur l’ensemble du territoire32.

Enfin, s’agissant des opérateurs dont le titre de propriété pourrait être retiré en cas de création d’une foncière, la question se pose de savoir si les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen (DDHC) de 1789 trouveraient à s’appliquer. A priori, ces dispositions n’excluent pas les personnes publiques. Cependant, différents textes ont été adoptés afin de faciliter le transfert de la propriété d’une personne publique33. Par exemple, l’article L. 318-1 du Code de l’urbanisme dispose : « Pour faciliter l’exécution des opérations et travaux définis dans le présent livre et relevant de la compétence de l’État, d’une collectivité locale ou d’un établissement public, des déclassements et transferts de propriété de toute dépendance du domaine public peuvent être décidés par décret en Conseil d’État, après avis de la personne morale de droit public intéressée ». Le I de l’article L. 2123-3 du Code général de la propriété des personnes publiques ajoute : « Les personnes publiques mentionnées à l’article L. 1 peuvent opérer, entre elles, un transfert de gestion des immeubles dépendant de leur domaine public pour permettre à la personne publique bénéficiaire de gérer ces immeubles en fonction de leur affectation ». Conformément à l’article 17 de la DDHC de 1789, l’article L. 2123-6 du Code général de la propriété des personnes publiques prévoit une « indemnisation à raison des dépenses ou de la privation de revenus qui peuvent en résulter pour la personne dessaisie », le cas échéant, « en cas de désaccord », le juge de l’expropriation peut être saisi afin qu’il fixe l’indemnisation à la hauteur du préjudice éventuellement subi par le propriétaire. En 2013, à l’occasion de l’examen d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) posée par une commune, le Conseil d’État semble avoir rendu cette disposition législative applicable à l’ensemble des personnes publiques propriétaires faisant l’objet d’un arrêté expropriation pour cause d’utilité publique34.

En conclusion, dans ces conditions, il semble qu’une conciliation s’impose entre la problématique budgétaire qui requiert de réduire le parc immobilier de l’État et la nécessité tout aussi valide d’accueil physique du public. Par conséquent, la nouvelle stratégie immobilière de l’État à travers la création d’une foncière devra prendre en compte ces exigences du service public auxquelles la mission d’inventaire incombant à la DIE doit nécessairement contribuer.