Monuments historiques : le Code de l’urbanisme s’applique au-delà des « abords »

Le Code du patrimoine et le Code de l’urbanisme contiennent tous deux des dispositions pouvant servir à la protection des monuments historiques. S’agissant du Code du patrimoine, c’est l’objet même des articles L. 621-1 et suivants, qui y sont dédiés, et, notamment, des articles L. 621-30 à L. 621-32, qui protègent spécifiquement les « abords » des monuments historiques. À cet égard, l’article L. 621-30 précise que la protection au titre des abords « a le caractère de servitude d’utilité publique affectant l’utilisation des sols », et ce, dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel (C. patr., art. L. 621-30, I, al. 2). En l’absence de délimitation d’un périmètre spécial (cette faculté, admise depuis la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016, relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine, étant encore peu mise en œuvre), deux éléments conditionnent l’application du régime de « protection au titre des abords » (C. patr., art. L. 621-30, II, al. 2). D’une part (c’est le critère spatial), le bien doit être situé dans un rayon de moins de 500 mètres du monument historique. D’autre part (c’est le critère visuel), l’immeuble doit être, soit « visible du monument historique »1, soit « visible en même temps que lui » (c’est-à-dire depuis un autre endroit, situé le cas échéant hors du rayon de 500 mètres2). Concernant enfin le régime applicable, les travaux susceptibles de modifier l’aspect extérieur d’un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords « sont soumis à une autorisation préalable » (C. patr., art. L. 621-32, al. 1er), en l’occurrence celle de l’architecte des Bâtiments de France, laquelle « peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d’un monument historique ou des abords » (C. patr., art. L. 621-32, al. 2).

De son côté, le Code de l’urbanisme contient également un article susceptible de servir à la protection des monuments historiques, même si ce n’est pas là son objet exclusif. Il s’agit de l’article R. 111-27 du Code de l’urbanisme, aux termes duquel le projet « peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales » si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, « sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ». Sur ce fondement, l’autorité administrative a par exemple pu s’opposer à la construction de 6 éoliennes à proximité, notamment, de 18 monuments historiques qui se seraient trouvées dans une situation de visibilité ou de covisibilité3.

La question que tranche l’arrêt commenté, rendu par le Conseil d’État le 22 septembre 2022, est celle de l’articulation des deux régimes. Il lui revenait de déterminer si un projet non situé aux abords d’un monument historique et ne pouvant par conséquent être protégé au titre des dispositions du Code du patrimoine peut néanmoins l’être sur le fondement de l’article R. 111-27 du Code de l’urbanisme.

La question s’est posée à l’occasion du projet de construction de cinq éoliennes sur le territoire de la commune de Seigny, située dans le département de la Côte-d’Or. Le préfet avait refusé de délivrer au pétitionnaire l’autorisation d’exploiter qu’il sollicitait au motif que le projet créait une covisibilité avec les châteaux de Lantilly et d’Orain, distants d’environ cinq kilomètres et inscrits au titre des monuments historiques. En première instance, le tribunal administratif de Dijon a rejeté le recours formé par la société pétitionnaire. Sur appel formé par celle-ci, la cour administrative d’appel de Lyon a annulé l’arrêté préfectoral. Elle a estimé que le critère de covisibilité ne pouvait « être utilement invoqué pour caractériser une atteinte contraire à l’article R. 111-27 du Code de l’urbanisme qui prolongerait, hors du périmètre de protection de ces monuments, la servitude d’utilité publique instituée par l’article L. 621-31 du Code du patrimoine ». Saisi d’un pourvoi en cassation formé par le ministre de la Transition écologique à l’encontre de cet arrêt, le Conseil d’État a statué sur celui-ci le 22 septembre 2022.

Dans un premier temps, le Conseil d’État rappelle d’abord sa jurisprudence Engoulevent, ayant fixé le mode d’emploi de l’article R. 111-274. Il affirme qu’il résulte des dispositions de l’article R. 111-27 du Code de l’urbanisme « que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu’il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d’urbanisme de la commune » (pt 4). Deux éléments en résultent.

Le premier correspond à l’approche en deux temps qui doit présider à l’appréciation portée.

Dans un premier temps, il appartient à l’autorité compétente d’évaluer la qualité du site au regard des motifs mentionnés par cet article. Elle doit ainsi rechercher si les lieux présentent un intérêt spécial : les lieux avoisinants sont-ils emprunts de caractères ou d’intérêts ?5 Le projet se trouve-t-il à proximité de sites particuliers (par leur histoire6, leur beauté, leur architecture ou autres) ? Le paysage naturel ou urbain environnant le terrain est-il fait de bric et de broc7 ou, au contraire, est-il harmonieux ? Le secteur offre-t-il des perspectives monumentales ?

Dans un second temps, il revient à l’autorité compétente d’évaluer l’impact que la construction, compte tenu de sa nature, de son aspect ou de ses effets, pourrait avoir sur le site ou, en d’autres termes, la façon dont elle va s’insérer dans son environnement : va-t-elle affecter les caractères ou l’intérêt des lieux avoisinants ? Risque-t-elle de dénaturer un site ? Va-t-elle rompre avec le paysage naturel ou urbain environnant ? Remet-elle en cause l’existence d’une perspective monumentale ?

Ainsi, l’existence d’un site de qualité ne suffit pas. Il appartient également d’établir l’impact que la construction va emporter sur celui-ci. L’Administration ne peut faire l’économie de la première étape et se prononcer directement sur la deuxième8.

Le deuxième élément résultant de la jurisprudence Engoulevent concerne les intérêts protégés. L’article R. 111-27 du Code de l’urbanisme ne peut être opposé à un projet que pour assurer la protection des intérêts qu’il mentionne expressément : caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, sites, paysages naturels ou urbains, conservation des perspectives monumentales. Il ne peut pas être utilisé à une autre fin. Comme l’indique le Conseil d’État, les dispositions de l’article R. 111-27 « excluent qu’il soit procédé (…) à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux visés » par cet article9. Ainsi, en dépit de la tentation que peuvent avoir les autorités, cet article ne peut pas être utilisé pour maintenir la vocation agricole d’un secteur10, préserver les fonctionnalités bioclimatiques d’une habitation11 ou encore protéger les vues des habitations voisines12 ou leur ensoleillement13. En outre, pour l’application de cet article, l’atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages et à la conservation des perspectives monumentales doit être appréciée en tant que telle par l’autorité d’urbanisme, « indépendamment de l’intérêt général éventuellement attaché à la réalisation du projet en cause », notamment sur le développement des énergies renouvelables14.

Dans un second temps, le Conseil d’État se prononce sur la question de principe que le pourvoi l’amenait à trancher. Il pose – et c’est là que réside l’innovation jurisprudentielle de l’arrêt – que, « pour apprécier aussi bien la qualité du site que l’impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l’ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d’autres législations » (pt 5).