L’arrêt du Tribunal suprême espagnol du 20 juillet 2023 : un tournant dans les procès climatiques contre l’État

Le Tribunal suprême de Madrid, l’équivalent de notre Cour de cassation, a rendu le 24 juillet 2023 un arrêt déboutant les ONG qui l’avaient saisi pour qu’il enjoigne à l’État espagnol de modifier sa politique climatique pour accélérer sa transition énergétique. Constatant la conformité de cette politique avec le droit interne, le droit de l’Union et ne reconnaissant pas à l’Accord de Paris force exécutoire (comme l’a fait avant lui le Conseil d’État en France), le Tribunal refuse de s’ingérer dans des décisions gouvernementales. Il refuse également d’assimiler lutte contre le réchauffement climatique et droits fondamentaux comme le droit à la vie et le droit à une vie privée et familiale normale issus de la Convention européenne des droits de l’Homme. Cet arrêt est ainsi d’une grande actualité alors que la Cour européenne des droits de l’Homme examine les recours d’enfants et de femmes âgées qui entendent relier ce qu’ils considèrent comme « inaction climatique » des États à une violation de ces droits.

Le Tribunal suprême de Madrid, l’équivalent de notre Cour de cassation, a par un arrêt du 24 juillet 20231 débouté un collectif d’organisations non gouvernementales (ONG), comprenant notamment Greenpeace et Oxfam. Ce collectif avait attaqué l’État espagnol en décembre 2020 pour n’avoir pas encore adopté une stratégie climatique comme l’y obligeait le droit de l’Union. Après l’adoption fin 2020 par l’Espagne de son plan national Énergie/Climat pour 2021-2030 (le « plan ») et de sa stratégie de décarbonation pour 2050, le collectif a déposé un nouveau recours en mai 2021. Les deux assignations, celle de 2020 et celle de 2021, ont été jointes.

À titre principal, les requérants demandaient au Tribunal d’enjoindre le gouvernement espagnol de modifier ce plan en portant de 23 % à 55 % le taux de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 par rapport à 1990. À titre subsidiaire, ils demandaient au juge d’annuler le plan.

Le Tribunal a rejeté d’une manière ferme et étayée les moyens procéduraux et de fond du recours. Il a analysé les conditions dans lesquelles le public devait être consulté sur le plan, la valeur juridique de l’accord de Paris, l’atteinte alléguée aux droits fondamentaux et les bases constitutionnelles du contrôle par le juge espagnol des actes administratifs tels que le plan national Énergie/Climat soumis à son appréciation. En tous points, l’arrêt se démarque des décisions d’autres cours suprêmes en Europe, singulièrement la Cour suprême néerlandaise et le Tribunal constitutionnel de Karlsruhe.

À titre liminaire, le Tribunal souligne les incohérences du recours. En effet, les requérants auraient dû logiquement demander, en premier lieu, l’annulation du plan et, seulement à titre subsidiaire, sa modification. Aussi, le Tribunal examine-t-il d’abord les violations alléguées de la procédure dont la confirmation aurait conduit à l’annulation du plan, avant de s’attacher à apprécier la légalité interne dudit plan.

Un arrêt confirmant la conformité de la législation de l’Espagne et de son plan Climat/Énergie au droit de l’Union

Le Tribunal précise d’abord le cadre juridique dans lequel s’insèrent les plans nationaux Énergie/Climat par référence au droit de l’Union et au droit national. Il rappelle que ces plans ont été conçus comme un « mécanisme de gouvernance » de la politique énergétique de l’Union européenne (UE), qui se décline en cinq piliers (i) la sécurité d’approvisionnement énergétique, la solidarité et la confiance, (ii) la pleine intégration du marché européen de l’énergie, (iii) l’efficacité énergétique comme moyen de modérer la demande, (iv) la décarbonation de l’économie et (v) la recherche, l’innovation et la compétitivité.

Prescrits par le règlement (UE) n° 2018/1999 du 11 décembre 2018, les plans nationaux Énergie/Climat détaillent, sur une période de 10 ans, les objectifs de l’État membre dans les cinq domaines de l’Union de l’énergie ainsi que les mesures prises pour les atteindre dans une perspective de court et long terme. Chaque État membre notifie son plan à la Commission européenne qui procède à son évaluation. Cette dernière peut adresser des recommandations à l’État membre sur « le niveau d’ambition des objectifs généraux, des objectifs spécifiques et des contributions en vue de la réalisation collective des objectifs de l’Union de l’énergie » (article 9.2.a) du règlement (UE) n° 2018/1999 précité). Dans ce cas, la Commission doit rapidement émettre sa recommandation « dès lors que, d’une part, la Commission doit additionner certaines contributions quantifiées prévues de tous les États membres pour évaluer l’ambition au niveau de l’Union et, d’autre part, il faut laisser à l’État membre concerné suffisamment de temps pour prendre dûment en considération les recommandations de la Commission avant d’établir la version définitive de son plan national, et éviter le risque que le plan national de l’État membre ne soit retardé » (cons. 54).

Le Tribunal évoque ensuite le règlement (UE) n° 2018/842 du 30 mai 2018 qui impose aux États membres des « contributions minimales » pour la période 2021-2030 en vue d’atteindre l’objectif de l’Union de réduire d’ici 2030 les émissions de gaz à effet de serre de 30 % par rapport aux niveaux de 2005. Sont par ailleurs fixées les règles de calcul des quotas annuels d’émissions et les modalités d’évaluation des progrès accomplis par les États membres. Les contributions minimales sont établies en fonction des capacités techniques et financières de chaque État « de manière à assurer une répartition juste et équilibrée de l’effort ».

Outre diverses communications de la Commission européenne (notamment celle du 8 mars 2022 (RePowerEU)2), le Tribunal cite le règlement (UE) n° 2021/1119 du 30 juin 2021, dit Loi européenne sur le climat. Adopté dans le prolongement de la communication de la Commission du 11 décembre 2019 sur un Pacte Vert pour l’Europe, ce règlement rend contraignant l’objectif de neutralité carbone pour 2050. Il tend néanmoins à concilier développement économique et transition énergétique considérant que « l’action pour le climat devrait être une occasion, pour tous les secteurs de l’économie de l’Union, de contribuer à assurer la primauté industrielle dans l’innovation mondiale ».

Le Tribunal mentionne le « conseil scientifique consultatif européen » créé par ce règlement pour analyser les conclusions du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), recenser les actions nécessaires à la réalisation des objectifs climatiques de l’Union et sensibiliser au changement climatique en stimulant la coopération entre organismes scientifiques européens. Il prend acte de ce que le règlement élève l’objectif de réduction dans l’Union des émissions nettes de gaz à effet de serre à 55 % d’ici 2030 par rapport au niveau de 1990.

Après ce tour d’horizon des obligations pesant sur l’Espagne en matière climatique, le Tribunal examine la loi n° 7/2021 du 20 mai susvisée qui prévoit une réduction de 23 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 comparé à 1990 tout en promouvant les technologies de décarbonation (ex. capture de CO2) pour concilier lutte contre le changement climatique avec politique industrielle et renforcer la compétitivité du pays.

Le Tribunal estime que tant cette loi que le plan espagnol, adoptés concomitamment, respectent le droit de l’Union, qu’il s’agisse des objectifs de la transition énergétique ou des actions menées pour les atteindre.

Une approche flexible des procédures requises de consultation du public

Les requérants soutenaient que l’élaboration du plan Énergie/Climat avait été irrégulière faute pour l’administration d’avoir organisé une consultation publique avant sa validation par la Commission européenne. Ils reprochaient en outre au gouvernement de n’avoir prévu lors de cette consultation qu’une alternative : l’approbation ou la désapprobation du plan.

Alors que les ONG invoquaient tant la législation européenne que la convention d’Aarhus sur la participation du public au processus décisionnel en matière environnementale3, le Tribunal a estimé que la référence valable était le droit de l’Union. C’est à cette aune et plus particulièrement à l’aune de l’article 10 du règlement européen n° 2018/1999 qu’il a vérifié la régularité de la procédure.

Cet article distingue deux modalités d’association du public.

La première tend à le faire participer « de façon précoce et effective à la préparation du plan national Énergie/Climat » de sorte que le projet notifié à la Commission européenne soit assorti « d’un résumé des vues ou points de vue provisoires du public ». L’État est invité à s’assurer que « le public est informé, par des avis publics ou par d’autres moyens appropriés, comme les médias électroniques » (cons. 29).

La deuxième modalité, cette fois-ci facultative s’agissant des plans nationaux Énergie/Climat, est prévue à l’article 11 du règlement. La consultation a lieu dans le cadre d’un « dialogue multiniveaux sur le climat et l’énergie, conformément à la réglementation nationale, dans le cadre duquel les autorités locales, les organisations de la société civile, le monde des entreprises, les investisseurs et les autres parties prenantes concernées ainsi que le grand public peuvent s’investir activement et discuter des différents scénarios envisagés pour les politiques en matière d’énergie et de climat, y compris sur le long terme, et examiner les progrès, à moins qu’il ne dispose déjà d’une structure ayant la même finalité ». Ce dialogue « peut avoir lieu à travers toute structure nationale, telle qu’un site internet, une plateforme de consultation publique ou un autre outil de communication interactif » (cons. 30).

En Espagne, la participation du public à l’élaboration du plan national Énergie/Climat a été organisée par la loi sous la forme d’un dialogue multiniveaux au sein d’une « assemblée citoyenne » dont les membres ont été désignés à l’échelle nationale et des communautés autonomes pour refléter la diversité du pays.

S’écartant du strict formalisme, le Tribunal remarque que l’ensemble des documents nécessaires à la consultation publique sur le plan a été intégré sur une plateforme numérique accessible à tous même si le public n’a été consulté qu’après l’approbation du plan par la Commission, le règlement européen n’imposant aucun calendrier. Par ailleurs, le Tribunal a estimé qu’il n’appartenait pas à l’administration de se départir des objectifs fixés par la loi de sorte que le public n’avait pas à proposer de les modifier.

Le Conseil d’État en France ne requiert pas non plus un strict formalisme dans l’organisation de la concertation avec le public sur des projets à impact environnemental (dont le plan national Énergie/Climat).

Dans un arrêt du 15 novembre 20114, à propos d’un projet de centrale de production d’électricité soumis à consultation publique en application de l’article L. 121-8 du Code de l’environnement, le Conseil d’État s’est appuyé sur l’article 7 de la charte de l’environnement reconnaissant à « toute personne (…) le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement » pour considérer en effet qu’il suffisait que la procédure de concertation suivie ait « permis au public de faire valoir ses observations et ses avis en temps utile », pour que la décision de l’administration soit régulière. La référence à la notion de « temps utile » indique que le projet doit être soumis à consultation publique en amont, mais cette jurisprudence ne concerne pas le plan national Énergie/Climat.

La réaffirmation du caractère non exécutoire de l’accord de Paris

Comme c’est le cas dans la plupart des procès climatiques, les ONG requérantes n’invoquaient sur le fond aucune violation précise de la législation de l’Union ou du droit interne, ce que le Tribunal n’a pas manqué de relever. Elles se limitaient à prétendre que les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre prévus par le plan national espagnol n’étaient pas en phase avec les objectifs de l’accord de Paris et devaient être sensiblement rehaussés.

Le Tribunal reconnaît que les traités5 en matière environnementale ratifiés par l’Espagne l’obligent comme tous autres traités. Toutefois, il constate que l’accord de Paris laisse aux États parties la libre détermination des moyens permettant d’atteindre les objectifs qu’il fixe. Il note que cet accord n’est autre en réalité qu’une conférence des Nations unies sur le changement climatique – la CNUCC – dont la mission est de réexaminer tous les cinq ans l’application des objectifs de l’accord dans les programmes nationaux et régionaux6.

Se référant à l’article 31 de la convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 suivant lequel « un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but », le Tribunal met l’accent sur le concept de « progressivité » retenu par l’accord de Paris dans les efforts que doivent déployer les États pour lutter contre le changement climatique. Il fait valoir qu’en dépit de l’ambiguïté des stipulations de cet accord, celui-ci ne rend obligatoires que (i) la communication aux COP (Conferences Of the Parties, en anglais) des progrès réalisés par les États et (ii) l’octroi d’aides financières et techniques aux pays en voie de développement par les États signataires plus riches. Dès lors, selon le Tribunal, l’accord de Paris n’a pu être méconnu.

Tout en condamnant l’État pour « inaction climatique », le Conseil d’État, dans l’arrêt Grande Synthe du 19 novembre 20207, tient un raisonnement comparable en ce qui concerne l’accord de Paris. Il considère que la France, en ratifiant cet accord, ne s’est engagée à réduire les émissions de gaz à effet de serre imputables aux activités humaines que « par étapes successives » et l’accord est en tout état de cause « dépourvu d’effet direct » car il requiert « l’intervention d’actes complémentaires pour produire des effets à l’égard des particuliers »8.

Le refus de faire de la trajectoire climatique un outil de protection des droits fondamentaux

Pour élargir le champ de leur contestation planétaire, les ONG qui intentent des procès climatiques s’efforcent de faire admettre par les juges que l’insuffisance des mesures prises par les États pour combattre le réchauffement climatique est en soi une atteinte aux droits de l’Homme : droit à la santé, droit à la vie (consacré à l’article 2 de la Convention européenne des droits de l’Homme), droit à une vie privée et familiale normale (protégé par l’article 8 de cette Convention et que les requérants devant le Tribunal espagnol interprètent comme le « droit à la protection paisible du domicile »), droit au logement, droit à la justice (consacré à l’article 13 de la Convention) etc.9 Est aussi invoqué un droit des générations futures à créer pour l’occasion.

Ce type d’argumentation par référence à la Convention européenne des droits de l’Homme est de plus en plus fréquemment soutenu lors des procès climatiques. Cette problématique visant à transformer les insuffisances supposées de la lutte contre le changement climatique en des atteintes aux droits fondamentaux est tout l’enjeu des trois recours très médiatisés contre les gouvernements portés devant la Cour européenne des droits de l’Homme, l’un intenté par des femmes âgées suisses10 et l’autre par des enfants portugais11.

Une association de femmes suisses ayant en moyenne 73 ans ainsi que quatre autres femmes à titre individuel ont attaqué la Suisse en alléguant que la politique climatique du gouvernement était « clairement inadéquate » au regard des objectifs de l’accord de Paris. Les requérantes dans cette affaire KlimaSeniorinnen sont des militantes engagées qui considèrent que la surconsommation dans les pays du Nord est à l’origine de la faim dans les pays du Sud. Déboutées par leur juridiction nationale, elles entendent faire juger par la Cour européenne des droits de l’Homme que les déficiences de la politique climatique de la Suisse constituent une atteinte aux droits humains reconnus par la Convention européenne des droits de l’Homme, et plus particulièrement leur droit à la vie (art. 2), à une vie familiale normale et au respect de leur domicile (art. 8) et à un recours effectif à la justice (art. 13).

En parallèle, des enfants et des jeunes de 8 à 21 ans ainsi que deux adultes se sont joints pour attaquer devant la Cour de Strasbourg « l’inaction climatique » de 33 États, dont les 27 États membres de l’Union européenne ainsi que la Norvège, le Royaume-Uni, la Russie, la Suisse, la Turquie et l’Ukraine. Ils arguent que les défaillances de ces gouvernements en matière climatique sont à l’origine des pics de chaleur et des feux de forêts, et de ce fait violent leur droit à la vie, altèrent leur santé physique et mentale et équivalent à une discrimination à leur égard dans la mesure où, étant jeunes, ils auront à supporter plus longtemps que leurs aînés les conséquences du réchauffement climatique. Comme dans le cas des femmes suisses, leur recours s’inscrit dans le cadre d’une série d’actions militantes judiciaires et extrajudiciaires comme des manifestations de rue et un activisme en ligne.

Dans la même veine, l’ancien maire de Grande Synthe en son nom propre, dont le recours avait été rejeté comme irrecevable par le Conseil d’État pour défaut d’intérêt à agir comme simple citoyen, s’est pourvu devant la Cour européenne des droits de l’Homme en invoquant également l’atteinte à ses droits fondamentaux. Il soutient que la carence des autorités françaises à prendre les mesures permettant à la France de respecter les niveaux d’émissions de gaz à effet de serre qu’elle s’est elle-même fixés constitue une violation de l’obligation de garantir son droit à la vie et son droit à une vie privée et familiale normale12.

Le Tribunal suprême de Madrid a refusé d’entrer dans cette logique. Il a relevé que le débat sur les droits fondamentaux engagé par les ONG requérantes était tronqué, car elles omettaient d’y inclure l’impact qu’aurait sur la vie des citoyens un durcissement aussi considérable des mesures climatiques du plan contesté que celles demandées. Le Tribunal n’a pas manqué de souligner combien ces conditions de vie se trouvaient déjà affectées du fait de la guerre en Ukraine et de la pandémie du Covid-19.

Pour écarter le moyen, le Tribunal se réfère à l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) du 25 mars 202113 ayant rejeté le recours de M. Armando Carvalho et 36 autres requérants tendant à faire annuler le paquet climatique législatif européen. Alors que l’intérêt à agir des particuliers devant le juge de l’Union est subordonné à des conditions strictes – être personnellement et individuellement affecté par l’acte attaqué – les requérants dans cette affaire faisaient valoir que le « paquet » litigieux attentait à leurs droits fondamentaux à titre individuel et personnel rendant la Cour compétente au sens de l’article 263, quatrième alinéa du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne14. Ils invoquaient leur droit à l’égalité et à la non-discrimination (Charte des droits fondamentaux de l’UE, art. 21), leur droit à exercer une profession (art. 15, § 1), leur droit de propriété (art. 17, § 1) et – last but not least – les droits des enfants à la protection et aux soins nécessaires à leur bien-être (art. 24). En rejetant le recours pour irrecevabilité, la Cour européenne avait fermé la porte à cette argumentation.

Le Tribunal suprême espagnol, quant à lui, entend clairement mettre un terme à toute tentative de faire des stratégies climatiques jugées insuffisantes une atteinte per se à des droits fondamentaux.

En cela, il semble rejoindre l’approche de la juridiction administrative française. Dans l’arrêt Grande Synthe précité de 2020, le Conseil d’État a refusé en effet de voir, dans les insuffisances de la politique climatique de l’État (qu’il a cependant admises), une quelconque violation du droit à la vie consacré par l’article 2 de la Convention européenne des droits de l’Homme. Le rapporteur public avait fait valoir dans ses conclusions que ce droit ne pouvait être invoqué en matière environnementale que dans le domaine spécifique des activités dangereuses, citant à titre d’exemple un arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme rendu à propos d’une explosion accidentelle de méthane dans une décharge d’ordures15. Pour écarter l’argumentation des ONG et des collectivités territoriales dans l’affaire Grande Synthe, le rapporteur public soulignait que l’« on voit la difficulté d’exiger de la part de l’État, au-delà d’activités dont il est établi qu’elles présentent un danger immédiat pour la vie humaine, de prendre des mesures coercitives et drastiques à chaque fois qu’une activité ne garantit pas par elle-même un risque zéro »16.

De même, dans son jugement du 3 février 2021 contre Oxfam France, Notre Affaire À Tous, Greenpeace France et la Fondation pour la Nature et l’Homme17, le tribunal administratif de Paris n’a pas répondu aux arguments tirés de la Convention européenne des droits de l’Homme par les ONG, refusant par suite, implicitement mais nécessairement, de rattacher l’obligation générale de l’État de lutter contre le changement climatique à des droits comme le droit à la vie et le droit à une vie privée et familiale normale.

Un arrêt qui s’inscrit en faux contre les précédents néerlandais et allemands

Tant la Cour suprême des Pays-Bas que la Cour constitutionnelle allemande ont admis de fonder les obligations climatiques de l’État sur des droits issus de la Convention européenne des droits de l’Homme et même pour la Cour allemande sur un droit nouveau dit des générations futures.

Dans son arrêt du 20 décembre 2019, Urgenda18, une fondation environnementale, la Cour suprême néerlandaise a décidé qu’en raison d’objectifs jugés insuffisants de réduction des émissions de gaz à effet de serre, l’État néerlandais avait méconnu la Constitution ainsi que les articles 2 et 8 de la Convention européenne des droits de l’Homme sur le droit à la vie et le droit au respect d’une vie privée et familiale normale.