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Médiation fléchée, une nouvelle voie d’accès à la médiation administrative

Publié le 04/03/2024
Médiation fléchée, une nouvelle voie d’accès à la médiation administrative
Richard Villalon/AdobeStock

Déclinant la médiation administrative à l’initiative du juge, le tribunal administratif de Versailles a pérennisé fin 2023 un dispositif baptisé : « médiation fléchée » qui résulte d’une expérimentation fructueuse. Retour sur cette nouvelle voie d’accès à la médiation administrative.

L’article L. 213-1 du Code de justice administrative définit la médiation conduite avec une ou plusieurs administrations comme un « processus structuré, quelle qu’en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l’aide d’un tiers, le médiateur, choisi par elles ou désigné, avec leur accord, par la juridiction ». Le Code de justice administrative prévoit deux modalités d’entrée en médiation : soit à l’initiative des parties en dehors de tout litige sur le fondement de l’article L. 213-5 du Code de justice administrative, soit sur proposition du juge sur le fondement de l’article L. 213-7 de ce même code une fois un recours formé devant la juridiction.

Une troisième voie d’accès qui porte le nom de « médiation fléchée » a été créée récemment par le tribunal administratif de Versailles après un an d’expérimentation.

Après avoir exposé la genèse de ce dispositif, nous présenterons le mécanisme mis en place par le tribunal avant de nous interroger sur les potentialités et les conditions de développement de cette nouvelle voie d’accès à la médiation administrative.

Un développement timide de la médiation administrative

Les modalités textuelles de proposition d’entrée en médiation. Postérieurement à l’introduction d’un recours, l’article L. 213-7 du Code de justice administrative autorise le juge administratif à ordonner une médiation. Cet article prévoit l’obligation pour le juge de recueillir l’accord des parties sans que les modalités de ce recueil d’accord ne soient déterminées par le code.

Le caractère, par principe, volontaire de la médiation administrative conduit donc à prohiber tout recours imposé à la médiation, sauf obligation légale de tenter une médiation préalablement à la saisine du juge administratif. Ce caractère volontaire implique le droit aussi bien pour l’Administration que pour les personnes privées de refuser d’entrer en médiation.

Lorsque le juge estime qu’une médiation pourrait opportunément être mise en œuvre dans l’affaire dont il est saisi, il se borne à adresser une proposition aux parties. Les textes n’ayant pas prévu les modalités de ce recueil d’accord, cette proposition est généralement formulée par écrit sous la forme d’une lettre émanant du greffe.

Cette démarche est loin d’être suivie d’effet dans la majorité des cas. En effet, les juridictions observent un faible taux de « transformation » de la proposition de médiation en entrée effective dans le processus : en moyenne, 70 % des affaires identifiées comme se prêtant à une recherche amiable de solution retournent finalement devant le juge, ce qui signifie que seules 30 % des propositions donnent lieu effectivement à l’engagement d’une médiation. En comparaison, les médiations fléchées donnent lieu à l’engagement effectif d’une médiation dans environ 60 % des cas.

Une diversification sans texte des dispositifs dentrée en médiation. Afin de garantir le développement et le bon fonctionnement du dispositif de médiation, les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel ont donc cherché à diversifier les parcours d’entrée dans le processus. Une telle diversification est rendue possible par la souplesse des textes régissant la médiation administrative, qui n’imposent pas de forme particulière à la proposition de médiation formulée par le juge.

Le tribunal administratif de Strasbourg, imité ensuite par d’autres juridictions administratives, a d’abord imaginé des ordonnances dites de « recueil d’accord » ou « 2 en 1 ». Par ce type d’ordonnances, le juge donne mission à un médiateur d’expliquer aux parties la proposition de médiation faite par le juge, à charge pour lui d’obtenir leur consentement ou leur refus écrit. Si l’une des parties refuse la médiation, le médiateur en informe la juridiction et met fin à sa mission. Si, au contraire, l’ensemble des parties accepte la voie amiable, le médiateur, déjà désigné, peut commencer immédiatement ses opérations.

Plus rarement, les juridictions administratives, estimant que le litige peut se résoudre à l’amiable mais n’ayant pas recueilli l’accord des parties, prescrivent une information préalable à la médiation, pratique qui n’a pas de fondement textuel dans le Code de justice administrative mais qui est à rapprocher de la possibilité offerte au juge civil par l’article 22-1 de la loi du 8 février 19951 et l’article 127-1 du Code de procédure civile2 d’enjoindre aux parties de rencontrer un médiateur. Cette information, qui n’est en principe pas personnalisée, peut être délivrée dans le temps d’une audience dédiée mais tend de plus en plus à être dispensée en dehors de l’enceinte de la juridiction.

Dernière innovation en date, le tribunal administratif de Versailles a lancé le dispositif de « médiation fléchée » qui s’inscrit dans une volonté de diversification visant à favoriser le développement de la médiation tout en permettant au juge de se recentrer sur ses missions essentielles.

Un nouvel outil au service des juridictions administratives et des justiciables

Un outil novateur gage defficacité. Par les multiples possibilités qu’elle ouvre, la médiation fléchée insuffle une dynamique positive en phase d’instruction du dossier et permet à chacun des acteurs de gagner en efficacité.

Lorsqu’il l’estime opportun, le juge propose aux parties qui l’ont saisi qu’un médiateur, impartial et indépendant, prenne leur attache pour évaluer la pertinence d’une médiation et recueillir leur libre engagement dans le processus amiable. Cette proposition prend la forme d’une lettre du président de chambre adressée à chacune des parties, dans laquelle le juge indique qu’un médiateur – qui, au préalable, aura accepté auprès de la juridiction de conduire la médiation fléchée – va prendre contact avec elles dans un délai de 15 jours à compter de la notification.

Le médiateur doit revenir vers le juge dans les meilleurs délais et au plus tard un mois après avoir contacté les parties, pour lui indiquer si l’ensemble des acteurs consent à s’engager dans un processus de médiation.

Dans l’hypothèse où les parties acceptent de participer à la médiation envisagée, le médiateur transmet à la juridiction un accord écrit sans que la forme de cet écrit ne soit imposée. Dans un souci d’harmonisation, le tribunal administratif de Versailles a cependant prévu des formulaires d’accord que les parties peuvent compléter et renvoyer à la juridiction directement ou par l’intermédiaire du médiateur. Une fois les accords des parties réceptionnés par la juridiction, celle-ci édictera, sur le fondement de l’article L. 213-7 du Code de justice administrative, une ordonnance de désignation classique visant l’ensemble des accords transmis.

Dans ce dispositif, le médiateur intervient donc en amont de l’ordonnance, qui ne sera prise que si les parties acceptent la médiation.

Dans l’hypothèse où les parties refusent la proposition de médiation fléchée, le médiateur en informe la juridiction sans formalisme particulier. La médiation n’est naturellement pas mise en œuvre. L’affaire repart devant le juge et l’instruction se poursuit sans autres formalités.

Le dispositif de médiation fléchée présente la particularité d’ouvrir une troisième possibilité : celle de conduire la médiation seulement entre certaines des parties engagées dans le contentieux. En effet, à l’issue des échanges préalables entre les parties et le médiateur, ce dernier peut estimer que le différend ne concerne pas la totalité des personnes attraites à la cause. Il pourra ainsi envisager des configurations différentes donnant à la médiation le maximum de chances de se mettre en place entre les bonnes personnes.

Enfin, les médiations fléchées facilitent la gestion informatique des dossiers au sein de la juridiction. Dès son enregistrement, chaque requête se voit attribuer un numéro. Lorsqu’une médiation classique est ordonnée, un deuxième numéro, distinct du numéro du dossier de fond, est créé, ce qui permet d’isoler aisément le nombre de médiations en cours. Dans le cas d’une ordonnance de recueil d’accord, celle-ci est enregistrée dans le dossier de fond et ne donne pas lieu, dans l’immédiat, à la création d’un nouveau numéro propre à la médiation. Si la médiation est acceptée par les parties et que le médiateur débute ses opérations, il existe alors un risque non négligeable que le dossier de médiation ne soit jamais créé, faute de transmission des éléments nécessaires aux bons interlocuteurs au sein de la juridiction. À l’inverse, la médiation fléchée ne donnant lieu qu’à une simple lettre de la juridiction, si la médiation est engagée, une ordonnance de désignation sera obligatoirement prise, ce qui donnera automatiquement lieu à la création d’un second numéro propre à la médiation dans le logiciel de gestion. La procédure est par conséquent beaucoup plus sécurisante aussi bien pour le greffe que pour le magistrat.

Un outil souple garant de la liberté des parties. Le dispositif de médiation fléchée est, à l’heure actuelle, celui qui présente le plus de souplesse et qui est le mieux à même de garantir la liberté des parties.

La médiation fléchée se différencie des ordonnances de recueil d’accord principalement par la grande liberté qu’elle offre aux parties mais également au médiateur. En effet, la proposition du juge, dès lors qu’elle prend la forme d’une lettre, n’a pas le caractère comminatoire que peut présenter une ordonnance. Se sentant moins contraintes vis-à-vis de la juridiction et sachant que le médiateur ne révélera rien au juge, les parties prennent librement la décision d’accepter ou de refuser la proposition. Si les parties acceptent, leur consentement est plus éclairé et partant plus authentique, ce qui augure d’une implication plus constructive dans le processus. Le médiateur, quant à lui, n’étant pas officiellement désigné, peut revenir plus aisément vers le juge pour lui indiquer si les conditions d’une médiation sont réunies ou pas.

La médiation fléchée se différencie aussi de l’injonction à rencontrer un médiateur largement utilisée par le juge judiciaire, bien que plus rarement par le juge administratif. Là encore, les parties sont contraintes par l’injonction du magistrat prescripteur et les modalités que celui-ci détermine. En outre, le médiateur qui délivre l’information n’étant pas forcément celui qui conduira la médiation, l’échange avec les parties présente nécessairement un caractère standardisé. À l’inverse, la médiation fléchée privilégie une information individuelle tenant compte des attentes et contraintes de chaque personne, ce qui, d’après l’expérimentation conduite, donne de meilleurs résultats.

La médiation fléchée offre également plus de souplesse sur le plan temporel : elle donne le temps aux parties d’échanger avec un professionnel de la médiation, de lui faire part de l’ensemble des questions qu’elles se posent et de pouvoir ainsi prendre une décision libre et éclairée. L’on peut à ce propos observer que lorsque la présentation de la médiation se fait hors injonction ou ordonnance, les parties prennent finalement moins de temps à communiquer leur refus ou leur accord que dans le cas des autres dispositifs plus encadrés.

Enfin, la médiation fléchée, comme les ordonnances de recueil d’accord ou l’information à la médiation, présente l’avantage de ne pas entraîner, au stade de la prise de contact, de frais pour les parties, ce qui évite toute pression financière et renforce la liberté de chacun.

Un outil dynamique vecteur de confiance. La proposition de médiation fléchée n’a aucun effet sur l’instruction de l’affaire dont est saisie la juridiction : l’introduction de la requête interrompt la prescription – et gèle nécessairement le délai de recours – et l’effet interruptif se poursuit jusqu’à l’extinction de l’instance. Il en résulte que le juge a la possibilité d’engager une médiation fléchée à tout moment à compter de l’enregistrement de la requête et, même, une fois l’instruction close, sans que cette proposition ait un impact sur l’instruction de l’affaire, ni ait même pour effet de rouvrir l’instruction dans l’hypothèse où celle-ci aurait déjà été close. Ainsi, la médiation fléchée ouvre, au sein du délai d’instruction, qui est un temps généralement passif pour les acteurs, un temps dynamique que les parties pourront mettre à profit pour échanger avec un médiateur et réfléchir à une possible solution amiable.

Dans ce laps de temps, le médiateur entre directement en contact avec les parties et leurs conseils. Il prend la peine d’écouter les besoins, comprendre les éventuels freins à une résolution amiable, présenter les modalités de la médiation et répondre à toute interrogation, ce que ne peut faire la juridiction, par manque de disponibilité et de ressources. Ce dispositif est aussi l’occasion de sensibiliser à l’intérêt de la médiation les Administrations, les entreprises, les particuliers et les avocats qui ne la connaissent pas ou n’ont jamais osé y recourir.

Si le processus se poursuit, ce premier contact cimentera la confiance des futurs participants dans leur médiateur et donc dans le processus de médiation. Les échanges ultérieurs lors des entretiens individuels seront alors plus vrais et souvent plus rapides, et la préparation aux séances plénières plus efficace.

Les facteurs clés de succès du dispositif

La démarche du médiateur fléché. À partir des éléments transmis par la juridiction, le médiateur fléché doit commencer par repérer le bon interlocuteur pour chaque partie, notamment au sein de l’Administration concernée par la proposition de médiation, afin d’échanger efficacement sur l’intérêt ou non de s’engager dans le processus. Si les parties sont assistées par un avocat, le médiateur fléché doit préférablement contacter ce dernier afin de l’associer dès le départ à la décision de recourir ou non à une médiation pour lui permettre d’accompagner son client dans les meilleures conditions.

Le médiateur a pour mission d’évaluer avec les parties l’intérêt d’engager une démarche amiable dans le litige qui les oppose et de leur fournir tous éléments utiles sur la médiation et son déroulement, y compris ses conditions financières. Dans ses échanges préalables à l’ordonnance, le médiateur fléché doit avant tout veiller à ne pas chercher à motiver, voire convaincre, les parties d’accepter la proposition du juge. En effet, la mission n’est nullement d’orienter vers la médiation à tout prix mais bien d’examiner avec les intéressés si cet instrument peut être adapté à la résolution de leur différend.

Le médiateur doit être très vigilant pour que des raisons personnelles et financières ne prennent pas le pas sur sa déontologie.

Les relations entre le « médiateur fléché » et la juridiction. La mise en œuvre de ce dispositif nécessite une grande confiance entre la juridiction et le médiateur dans la mesure où il est exclu que le juge sollicite de ce dernier transmission de quelque élément que ce soit qui viserait à s’assurer que la proposition de médiation fléchée a été faite conformément aux attentes qui peuvent être légitimement celles de la juridiction, notamment en termes de délais de traitement par le médiateur.

Cette confiance est d’autant plus nécessaire que la juridiction ne peut pas être associée à l’examen de l’opportunité de la médiation et que le médiateur ne peut recevoir aucune instruction de la juridiction sur le fond du dossier. Cet examen relève de la seule compétence du médiateur qui agit en tant que spécialiste du conflit et selon ses propres règles déontologiques.

Par ailleurs, le médiateur est un intermédiaire privilégié pendant toute la durée de la médiation fléchée. Si la médiation s’engage, celle-ci ne doit pas être confiée à un médiateur différent de celui qui a pris en charge la médiation fléchée. En effet, le médiateur fléché, par l’écoute préliminaire qu’il a pu apporter aux personnes et les explications qu’il a pu donner sur son rôle et le processus, a déjà commencé à créer un lien fort avec les participants qui doit être préservé afin de faciliter la conduite de la médiation.

La confiance qui doit exister entre le médiateur fléché et la juridiction devrait conduire à désigner des personnes physiques dont le magistrat connaît la fiabilité et la capacité à identifier les bons interlocuteurs au sein de l’Administration. À cet égard, il serait intéressant que la juridiction propose, avec l’aide de médiateurs fléchés volontaires, un temps de partage de pratiques sur ce type de dialogue, qui présente des spécificités, aux médiateurs qui rejoignent ce nouveau dispositif.

Ayant pleinement confiance dans le médiateur fléché, les juridictions pourront ainsi se recentrer sur les tâches contentieuses qui leur incombent à titre principal en étant déchargées d’un certain nombre de démarches chronophages.

Le caractère confidentiel des échanges avec le médiateur. L’article L. 213-2 du Code de justice administrative précise que « sauf accord contraire des parties, la médiation est soumise au principe de confidentialité. Les constatations du médiateur et les déclarations recueillies au cours de la médiation ne peuvent être divulguées aux tiers ni invoquées ou produites dans le cadre d’une instance juridictionnelle ou arbitrale sans l’accord des parties ».

Les échanges, préalables à l’entrée en médiation, entre le médiateur et les parties, et les décisions en résultant, telles que le refus d’entrer en médiation, sont couverts par la confidentialité.

De la même façon, le médiateur n’a pas à motiver sa décision quand il estime que la médiation n’est pas la réponse adaptée à l’affaire qui lui est soumise. Sa seule marge de manœuvre est celle de revenir vers le juge pour lui indiquer que les conditions sont ou ne sont pas réunies pour conduire la médiation, sans qu’aucune autre information ne doive être portée à la connaissance de la juridiction.

La place des parties et de leurs conseils. Dans la médiation, les parties et leurs conseils sont en première ligne pour construire une solution sur mesure plus à même de satisfaire les intérêts de chacun. Mais le déficit d’information est encore un frein important à l’entrée en médiation pour les Administrations comme pour les personnes privées.

C’est la raison pour laquelle les avocats en particulier pourraient se saisir de ce nouveau dispositif pour inviter la juridiction, à l’occasion du dépôt des requêtes et mémoires, à les mettre en contact avec un médiateur fléché qui pourra les accompagner dans leur réflexion quant à l’opportunité d’emprunter la voie amiable.

En effet, si des conclusions, présentées par les parties elles-mêmes et tendant à ce qu’il soit ordonné une médiation alors que l’affaire est pendante devant la juridiction, sont d’un point de vue strictement juridique irrecevables, il est certain qu’une telle suggestion formulée dans les écritures sera accueillie avec bienveillance par le magistrat qui y verra, sans doute, un indice favorable à la médiation. Aussi, les parties ne devraient-elles pas hésiter à solliciter la mise en œuvre de ce dispositif dans leur affaire.

Conclusion. Le cadre présenté ici témoigne du rôle que peut jouer le médiateur dans le développement de la médiation devant les juridictions administratives. Les résultats de cette expérimentation montrent que le rapprochement entre médiateurs et juridictions débouche sur des résultats positifs répondant à la volonté d’améliorer le taux d’entrée en médiation des parties en litige et de donner plus d’autonomie aux justiciables dans la gestion de leurs conflits.

Notes de bas de pages

  • 1.
    En tout état de la procédure, y compris en référé, lorsqu’il estime qu’une résolution amiable du litige est possible, le juge peut, s’il n’a pas recueilli l’accord des parties, leur enjoindre de rencontrer un médiateur qu’il désigne et qui répond aux conditions prévues par décret en Conseil d’État. Celui-ci informe les parties sur l’objet et le déroulement d’une mesure de médiation.
  • 2.
    À défaut d’avoir recueilli l’accord des parties prévu à l’article 131-1 du Code de procédure civile, le juge peut leur enjoindre de rencontrer, dans un délai qu’il détermine, un médiateur chargé de les informer de l’objet et du déroulement d’une mesure de médiation. Cette décision est une mesure d’administration judiciaire.
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