1re Commission

Expropriation : quelle indemnisation ?

Publié le 27/05/2016

Le droit de l’expropriation est par excellence le théâtre d’un affrontement à « fleuret moucheté » entre la nécessité publique et la propriété privée. L’entrée en vigueur le 1er janvier 2015 du nouveau Code de l’expropriation1 nous donne également l’occasion de revenir sur les enjeux de l’indemnisation du propriétaire obligé de céder à une procédure d’appropriation par une personne publique. Outre l’exigence de son paiement préalable2 à la prise de possession par la collectivité, l’indemnisation doit respecter un principe fondamental : la recherche d’un juste montant. Si le principe paraît bien établi, sa mise en œuvre n’en demeure pas moins toujours délicate.

I – Les principes directeurs de l’indemnisation

« Rien que le préjudice, mais tout le préjudice », ainsi pourrait-on qualifier l’étendue de la réparation3.

A – Tout le préjudice

L’indemnisation doit couvrir l’intégralité du préjudice causé par l’expropriation. En d’autres termes, si l’expropriation ne peut avoir pour effet d’enrichir l’exproprié, elle ne saurait l’appauvrir.

Pour intégral que soit le préjudice indemnisé, il doit en tout état de cause être juridiquement protégé au jour de l’expropriation. L’exproprié ne peut être indemnisé du chef d’intérêts qui ne sont pas légalement acquis. Des difficultés pratiques se posent notamment en cas d’exploitation du bien exproprié en vertu d’autorisations administratives devenues caduques ou en cas de construction édifiées irrégulièrement. Ce principe souffre quelques exceptions au gré d’espèces notables lorsque le zonage déterminé par le plan d’urbanisme autorise l’activité ou l’exploitation du sol4.

Le principe de réparation intégrale conduit à ajouter à la réparation principale représentative de la valeur vénale de l’immeuble, les indemnités dites accessoires, sous réserve qu’elles présentent les mêmes caractéristiques que l’indemnité principale. Il appartient au propriétaire d’en faire la demande, à tout stade de la procédure, devant le juge de l’expropriation.

Enfin, la réparation intégrale suppose qu’elle soit effectuée moyennant un règlement financier. Le juge ne saurait imposer une indemnisation en tout ou partie en nature. L’exploitant du bien exproprié (artisan, commerçant, industriel) peut néanmoins se voir proposer par l’autorité expropriante un local équivalent dans la même commune5.

B – Rien que le préjudice

Solidement ancrés dans les textes depuis l’origine, trois traits principaux façonnent les préjudices pris en compte : ils doivent être « direct[s], matériel[s] et certain[s] »6. Quelques exemples nous permettent d’illustrer cette règle.

Par préjudice direct, on entend celui qui a un lien de causalité avec l’expropriation proprement dite. La condition est remplie lorsque l’expropriation entraine une privation de jouissance d’un bien pour le preneur rural de parcelles expropriées avant le terme du bail, et par suite une perte de loyer pour le bailleur7, ou cause une dépréciation de la propriété non touchée par l’expropriation8. En revanche, le lien direct avec l’expropriation n’est pas démontré s’agissant des frais de remboursement du prêt immobilier souscrit lors de l’achat du bien9, l’impôt sur les plus-values immobilières constatées et dû lors de la cession à l’autorité expropriante10 ou encore les frais de dépollution du sol supportés par l’exploitant qui cesse son activité11.

Par préjudice matériel, on entend tout ce qui est appréciable aisément en argent. Les troubles affectifs, psychologiques, sentimentaux, tous du registre du préjudice moral, sont exclus de l’indemnisation. Cette exclusion a été jugée conforme à la Constitution12.

Enfin le préjudice doit être certain. Cela se traduit par la prise en compte du préjudice actuel, immédiat, mais aussi futur dès lors que sa réalisation est certaine, et non purement éventuelle ou hypothétique. Se pose ici la question essentielle de la date à laquelle s’apprécie la consistance du bien.

C’est ainsi que l’incidence de la constructibilité future d’une parcelle donne lieu à de fréquentes décisions, souvent strictes dans le contrôle de la mise en œuvre des textes applicables13. Ceux-ci imposent d’estimer le bien à la date de la décision prise en premier ressort par le juge de l’expropriation. En clair, la valorisation ne peut anticiper la réalisation future de travaux publics nécessités par l’opération d’aménagement. La Cour de cassation n’a d’ailleurs vu dans la contestation de cette règle aucun caractère sérieux justifiant la transmission d’une QPC motivée par une violation supposée de l’article 17 de la DDHC14. Cette disposition permet, selon la haute juridiction, de protéger l’expropriant contre la spéculation foncière encouragée par l’annonce de l’expropriation. On observera que de son côté la Cour européenne des droits de l’Homme, ayant confirmé la conventionnalité de ce texte, n’y a pas vu une infraction au principe du juste équilibre entre l’intérêt général et celui du propriétaire15.

Cette difficile appréciation des potentialités du terrain, va conduire à affiner l’indemnisation.

II – La mesure de la consistance du bien

Le Code de l’expropriation fixe un cadre général guidant le juge dans son appréciation, notamment lorsqu’un terrain nu est exproprié.

A – Les règles impératives

L’évaluation est fixée « d’après la consistance des biens à la date de l’ordonnance portant transfert de propriété »16. Dès lors les améliorations postérieures de toutes sortes sont en principe exclues. On retient en revanche tous les éléments matériels qui composent l’immeuble, du sous-sol aux constructions, ainsi que son environnement juridique (servitudes…).

Le juge de l’expropriation conserve un pouvoir souverain d’appréciation, mais il doit examiner les conventions ou protocoles passés entre l’expropriant et les divers titulaires de droits compris dans le périmètre de la déclaration d’utilité publique (DUP). C’est même une obligation pour lui d’en tenir compte comme base de calcul, lorsqu’ils ont été conclus avec au moins la moitié des propriétaires intéressés et portent sur les deux tiers au moins des superficies concernées ou inversement17.

L’examen des références des mutations immobilières demeure aussi important. En effet, si l’indemnité principale ne peut excéder l’estimation faite par l’autorité administrative compétente, laquelle peut résulter de la validation d’une déclaration figurant dans un acte de vente ou de donation, l’exproprié peut toujours apporter la preuve que l’estimation de l’Administration ne prend pas correctement en compte l’évolution du marché de l’immobilier18.

B – L’appréciation de la situation remarquable d’un terrain

Outre la référence à la consistance de l’immeuble, le juge fixe le montant de l’indemnité d’expropriation compte tenu de son usage effectif à la date de référence, à savoir un an avant l’ouverture de l’enquête publique19. Notons qu’il s’agit là d’une date distincte de celle servant de référence à la consistance du bien… Nous avons tous en mémoire les rebondissements du véritable feuilleton judiciaire de l’expropriation du terrain de surface abritant la grotte ornée dite « Chauvet »20 découverte le 18 décembre 1994. La notion de tréfonds exploitable au jour de l’ordonnance, dès l’instant où la grotte était connue à cette date, pour mieux valoriser les parcelles concernées, non constructibles, a été dégagée à cette occasion, pour valoriser un droit à l’image de la grotte, mais distinct d’une seule valeur marchande stricto sensu du fait des contraintes de conservation.

Plus généralement, la notion d’usage effectif recouvre en particulier la constructibilité du terrain. Doit-on alors s’en tenir au plan local d’urbanisme, à la constructibilité future, éventuelle, à celle qui résultera du projet réalisé dans le futur ? Voici quelques principes à suivre pour le praticien.

L’usage effectif du bien est celui qui résulte « de la volonté du propriétaire » et non pas celui voulu par l’expropriant21. Si le plan d’urbanisme en cours de révision n’est ni rendu public, ni approuvé, la date de référence ne peut être celle de sa mise en application anticipée22.

La qualification de terrains à bâtir (TAB) est fréquemment discutée. Le juge ne peut toutefois pas se démarquer des critères de qualification précisés par les textes. Aux termes de l’article L. 322-3 du nouveau Code de l’expropriation, la qualification de TAB est réservée aux terrains qui, à la date de référence, sont à la fois :

  • situés dans un secteur désigné comme constructible par le plan d’urbanisme ou, en l’absence d’un tel document, dans une partie actuellement urbanisée de la commune23 ;

  • et desservis par des réseaux (voies d’accès, électricité, eau potable), à condition que ceux-ci soient à proximité immédiate et de dimensions adaptées à la capacité de construction de ces terrains.

En présence de terrain non qualifié de TAB, la jurisprudence utilise la notion de « situation privilégiée » pour adapter l’indemnisation à un bien, qui, en pratique, jouit d’un potentiel excédant l’ordinaire d’un terrain agricole. Ainsi en va-t-il de l’immeuble disposant d’une desserte favorable à proximité des réseaux et équipements publics existants permettant un accès et une viabilisation aisés : tel est le cas d’un terrain bénéficiant seulement d’éléments de réseaux, mais plat, de « bonne configuration » et situé à proximité de zones urbanisées et des bords de la Loire24.

La proximité d’une zone attractive est également prise en compte : une parcelle non desservie par des réseaux adaptés pour être qualifié de terrain à bâtir, jouit d’une situation privilégiée lorsqu’elle est située à proximité d’axes importants de circulation et d’une zone en plein essor commercial25.

La situation très privilégiée d’un tènement peut encore résulter de son insertion dans un site touristique remarquable26.

Dans tous ces cas, l’indemnité d’expropriation fixée par le juge sera d’un montant intermédiaire, propre à chaque espèce, entre celle bénéficiant à un véritable terrain à bâtir et celle d’un terrain « standard » de même catégorie.

La subtilité de ces appréciations et de leurs déclinaisons jurisprudentielles permettent de comprendre pourquoi dans la plupart des cas, les propriétaires s’efforcent de parvenir à un accord avec la collectivité ou l’État.

La juste valorisation des terrains remarquables illustre le délicat équilibre conventionnel qui doit guider l’indemnisation de l’immeuble exproprié : ne pas faire supporter au particulier une charge excessive27 par une indemnité trop faible, tout en permettant à la personne publique de réaliser son projet par essence d’intérêt général.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Ord. n° 2014-1345, 6 nov. 2014 relative à la partie législative du Code (JO, 11 nov. 2014, p. 19003) et D. n° 2014-1635, 26 déc. 2014 relatif à la partie règlementaire (JO, 28 déc. 2014, p. 22598).
  • 2.
    DDHC, art. 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ».
  • 3.
    Ce principe a valu à la France d’être condamnée dans une espèce où un exploitant agricole fut indemnisé pour la valeur des seules terres expropriées, représentant seulement 60 % de la valeur globale de son exploitation : CEDH, 11 avr. 2002, n° 46044/99, Lallemant c/ France : AJDA 2002, p. 686, note Hostiou R.
  • 4.
    V. Cass. 3e civ., 7 mai 1996, Sté Fernando c/ Sté des autoroutes du Sud de la France : AJPI 1996, p. 1026, obs. Lévy A. : indemnisation de l’exploitant d’une carrière de concassage malgré sa situation irrégulière, car permise par le POS.
  • 5.
    C. expr., art. L. 322-12. Il y a lieu alors en outre au paiement d’une indemnité concernant la privation de jouissance et le déménagement.
  • 6.
    C. expr., art. L. 321-1.
  • 7.
    Cass. 3e civ., 22 avr. 1976, D’Halluin c/ CCI d’Elbeuf-sur-Seine : Bull. civ. III, n° 159.
  • 8.
    T. confl., 6 mai 2002, n° 3291, Dehondt-Goudal c/ État : AJDI 2002, p. 788, note Hostiou R.
  • 9.
    Cass. 3e civ., 18 mars 1970 : Bull. civ. III, n° 215 – CA Paris, 25 févr. 1998, Mme de Broutelle épse Dadashi c/ Ville d’Angers : AJDI 1998, p. 627, note A.B.
  • 10.
    Cass. 3e civ., 11 févr. 1998, Sté des anciens Etablissements Lieutard c/ SEM d’Equipement de la Ville d’Aix-en-Provence : D. 1998, inf. rap. p. 66 ; JCP G 1998, IV, 1743 ; AJDI 1998, p. 535, obs. Morel C. ; l’imposition dépend de la fiscalité applicable lors de la cession et des conditions de détention du bien, données sans relation directe avec l’expropriation.
  • 11.
    Cass. 3e civ., 22 sept. 2010, Sté industrielle des ateliers du Galtz c/ EPIC de l’État Les Voies navigables de France ; jugé que ces frais trouvaient leur origine légale dans l’obligation de dépollution lors de la cession d’activité et étaient lies à l’activité exercée par l’exploitant, et non à la dépossession causée par l’expropriation.
  • 12.
    Cons. const., 21 janv. 2011, n° 2010-87 QPC : AJDA 2011, p. 447, note Hostiou R. ; Dr. et patr. juin 2011, n° 204, p. 80, chron. Seube J.-B. et Revet T. ; Dr. adm. 2011, 32, note Hoepffner H ; Gaz. Pal. 23 févr. 2011, nos 54-55, p. 9-1, obs. Fiat S. ; D. 2011, chron., p. 2127, Forest G. et p. 2298, note Mallet-Bricou N. et Reboul-Maupin N. : l’expropriant poursuivant un but d’utilité publique n’est pas obligé de réparer la douleur morale éprouvée par le propriétaire. Confirmation par Cass. 3e civ., 18 nov. 2014, Sté Total marketing services c/ État : RDI 2015, p. 26, note Hostiou R.
  • 13.
    C. expr. art. L. 322-2, dern. al. (art. L. 13-15, II anc.) et L. 322-3.
  • 14.
    Cass. 3e civ., QPC, 21 oct. 2010, Juris-Data n° 2010-019597. Et précédemment : Cass. 3e civ., 28 sept. 2010, n° 2010-40030 QPC, rappelant la décision du Cons. const., 17 juill. 1985, n° 85-189 DC du portant sur l’ancien article L. 13-15, II, 1°, a.
  • 15.
    CEDH, 4 nov. 2010, n° 40975/07, Dervaux c/ France : AJDA 2010, p. 2493, note Hostiou R. ; AJDI 2011, p. 111, chron. Gilbert S. – CEDH, 8 janv. 2013, n° 40961/07, José Lapchin et a. c/ France : RD rur. 2013, comm. 168, note Tifine P.
  • 16.
    C. expr. art. L. 322-1.
  • 17.
    C. expr., art. L. 322-8.
  • 18.
    C. expr. art. L. 322-9, al. 1, dans sa rédaction actuelle conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel : Cons. const., 20 avr. 2012, n° 2012-236 QPC, Mme M.-C. Joudinaud c/ Comm. urb. De Bordeaux : RDI 2012, p. 336, note Hostiou R. ; AJDA 2012, p. 856, obs. Grand R. ; JCP A 2012, jurisp. 275.
  • 19.
    C. expr., art. L. 322-2.
  • 20.
    Cass. 3e civ., 14 avr. 1999, n° 98-70038, Helly et a. c/ État français, censurant la 1re décision du juge de l’expropriation qui avait considéré que l’existence de la grotte ne conférait aucune plus-value aux terrains de la surface : JCP G 1999, II, 10091, concl. Weber J.-F. ; AJDI 1999, p. 1148, obs. Lévy A. Sur renvoi : CA Toulouse, 26 mars 2001 : LPA 13 août 2001, p. 10, note Cabrol P. Cassation à nouveau par Cass. 3e civ., 15 févr. 2006 : D. 2006, inf. rap. p.603 ; Études foncières 2006, n° 120, p. 5, obs. Hostiou R. – Cass. 3e civ., 15 févr. 2006. Enfin CA Lyon, 10 mai 2007, nos 06/02608 et 06/03731, qui conclut à la prise en considération de la présence de la grotte dans la détermination du montant de l’indemnité. Enfin Cass. 3e civ., 18 nov. 2008, n° 07-17240, confirmant l’indemnisation – d’abord fixée à 4 837,28 € par le TGI de Privas, revue à 11 339 289,20 € par la CA de Toulouse – finalement tranchée à 767 065,63 €, notamment en prenant comme référence la valeur (actualisée) de la grotte de Lascaux cédée à l’État en 1972. Validation par CEDH, 11 oct. 2011 n° 28216/09, Helly et a. c/ France, estimant que l’État n’a pas outrepassé sa marge d’appréciation de la plus-value générée par la présence de la grotte et que les expropriés ont obtenu une somme raisonnablement en rapport avec la valeur des biens dont ils ont été dépossédés.
  • 21.
    Cass. 3e civ., 3 déc. 2008, n° 08-11213, Ponsoye c/ Cne Crest.
  • 22.
    Cass. 3e civ., 29 mars 2000, Cts Deluchat c/ District plateau Saclay.
  • 23.
    Jurisprudence abondante citée in JCl. Collectivités territoriales, fasc. 1217, Expropriation pour cause d’utilité publique – Évaluation et indemnisation du bien exproprié, par R. Hostiou, not. n° 35.
  • 24.
    CA Angers, 17 mai 2004, Petiteau c/ Sté d’équipement dpt Maine-et-Loire.
  • 25.
    CA Montpellier, 25 mai 2001, Marc c/ Cne Béziers.
  • 26.
    Tel est le cas d’un tènement pentu à usage de prairie et de chênaie, sur lequel est édifiée une bergerie en ruine, desservi par un chemin de terre battue, non viabilisé, mais compris dans le site balnéaire exceptionnel de Propriano : Cass. 3e civ., 6 nov. 2012, E. Mocchi c/ Collectivité territoriale Corse.
  • 27.
    Ex. CEDH, 4 nov. 2010, n° 40978/07, Devaux c/France : AJDA 2010, p. 2493, note Hostiou R.

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Référence : LPA 27 Mai. 2016, n° 115x2, p.9

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