Réforme de la police : un danger pour le principe de la séparation des pouvoirs

En application de la Loi d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur (LOPMI) adoptée le 24 janvier 2023, depuis le 1^er janvier 2024, les services territoriaux de la Police Judiciaire, avec ses enquêteurs spécialisés dans la lutte contre le terrorisme, la criminalité organisée, le narcotrafic et la délinquance financière, ont été absorbés par les directions départementales de la Police Nationale, services « généralistes » placés sous les ordres d’un commissaire de police lui-même directement subordonné au préfet. Dans des articles précédents, j’avais déjà analysé cette réforme, qui désarme l’État face à la grande criminalité mais que je considère, aussi, dangereuse pour le principe de la séparation des pouvoirs. Le diable se cachant toujours dans les détails, cette fois-ci je vais accompagner ma réflexion par des arguments tirés de mon vécu professionnel.

L’entrée en vigueur de cette restructuration historique de la Police Nationale avait soulevé une forte opposition, ralliant magistrats, avocats, criminologues et responsables à tous les niveaux de la Police Judiciaire. Dans ce concert, seuls les syndicats de policiers s’étaient distingués par leur silence, masquant à peine leur adhésion à un projet qui fait la part belle au prétendu bien-être de la base policière. La résignation aidant, désormais la réforme semble acquise, mais certaines voix s’élèvent, encore, pour nous mettre en garde face à un désarmement de l’État confronté à une criminalité organisée de plus en plus offensive.

C’est ainsi que le 6 mai dernier, l’ancien directeur général de la Police Nationale, Frédéric Péchenard, est revenu sur cette réforme, en rappelant certaines évidences. « Il y a une contradiction entre l’affirmation que le trafic de stupéfiants est la chose la plus dangereuse et le fait qu’on démantèle le service qui s’occupe de la criminalité organisée », a-t-il affirmé, avant de poursuivre : « Le gouvernement a raison de dire que pour lutter contre la criminalité en France, il faut lutter contre les trafics. Mais qui lutte réellement contre les trafics de stupéfiants ? C’est la police judiciaire. Or en ce moment, il y a une réforme de la police nationale qui va mettre à mal la police judiciaire ». Et de conclure : « Pablo Escobar n’a pas été arrêté par le flic du coin, ce n’est pas vrai », a-t-il poursuivi, évoquant « des organisations [criminelles] d’un assez haut niveau, qui ont des armes de guerre, des tueurs engagés ».

La suppression des services territoriaux de la Police Judiciaire : une réforme qui s’attaque aux fondements même de l’État de droit

Le choix de réaliser une réforme d’une telle importance sous le label d’une simple « loi de programmation » est loin d’être anodin, et soulève des questions de fond, voire de constitutionnalité, qui interpellent. En effet, avec une terminologie typique de « l’énarchie », la LOPMI s’attaque, sans l’évoquer, à un des principes de base de notre tradition constitutionnelle : celui de la séparation des pouvoirs. Théorisé par Montesquieu, traduit dans le droit positif par la Révolution française, codifié par le code d’instruction criminelle de 1808 et confirmé à plusieurs reprises par les plus hautes instances judiciaires, il prévoyait une séparation entre les missions relevant de la police judiciaire (visant la répression des infractions commises) et celle relevant de la police administrative (chargée de prévenir les infractions en assurant le maintien de l’ordre). Au point de vue organisationnel, ce principe de séparation des pouvoirs avait été mis en œuvre en 1907 par le Président du conseil des ministres Georges Clemenceau avec la création des Brigades mobiles de Police Judiciaire à qui il avait été fait interdiction, de manière explicite, d’obéir aux ordres émanant des préfets. La Police Judiciaire en tant qu’institution, bénéficiait donc d’un statut particulier, non seulement fondé sur des principes paraissant inscrits dans une longue tradition juridique, mais se caractérisant, aussi, et très concrètement, par une dépendance fonctionnelle à l’égard de l’autorité judiciaire, seule chargée d’en contrôler et diriger l’activité.

Ces prestigieuses « Brigades du Tigre » de Clemenceau étaient les ancêtres de la Direction centrale de la Police Judiciaire qui, bien que rattachée organiquement à la Direction générale de la Police Nationale, disposait d’une large autonomie avec ses 5700 agents qui, il y a quelques mois encore, exerçaient leurs missions dans le cadre d’un maillage spécifique constitué par huit directions régionales de la Police Judiciaire. C’est ce maillage territorial qui a disparu.

Certes, le gouvernement et les (rares) supporteurs de cette réforme, ont constamment rappelé que cette restructuration serait purement organique, et que les agents effectuant des missions relevant de la police judiciaire (telles qu’elles sont énoncées par le Code de procédure pénale), pourront poursuivre leur travail comme dans le passé, restant placés sous la direction et le contrôle des magistrats. Ces promesses seront-elles suffisantes pour assurer à la fois le respect du principe de la séparation des pouvoirs et l’efficacité des investigations en matière de grande criminalité ? Pour ma part, je suis pessimiste, et je demeure absolument convaincu que la réponse est « non ». Je l’articulerai autour de trois points.

Une menace pour l’indépendance des investigations en matière d’enquêtes « sensibles »

Pour que le contrôle de l’autorité judiciaire sur l’activité de la Police Judiciaire puisse être effectif, il est indispensable qu’il soit véritablement direct, sans intermédiaires ni concurrents. Désormais, ce n’est plus le cas, les véritables « chefs » des enquêteurs sont les directeurs départementaux de la Police Nationale, comme c’était déjà le cas pour les enquêteurs en poste dans les commissariats relevant de la Sécurité Publique. Par ailleurs, les préfets des départements sont confortés dans leur fonction de supérieurs hiérarchiques des directeurs départementaux de la Police Nationale (ce qui n’était pas le cas, auparavant, pour ce qui concerne les directeurs interrégionaux de la Police Judiciaire).

Or, la carrière de ces commissaires directeurs départementaux de la Police Nationale et des préfets, est déterminée uniquement par l’autorité administrative (lire : l’autorité politique…), et il n’y a aucune raison de penser que ces personnes, aussi estimables soient-elles, seraient disposées à la sacrifier au nom de principes aussi généraux que vagues. Je ne doute pas que certaines personnalités courageuses oseront le faire : elles seront rapidement mises hors circuit, sans aucun recours possible, et immédiatement remplacées par d’autres, beaucoup plus souples. Ces courageux rejoindront les rangs des nombreux commissaires limogés à l’occasion de la visite d’une très haute personnalité politique ayant essuyé quelques sifflets émanant de manifestants, ou s’étant plaints d’un accueil jugé trop « frais » de la part des policiers, voire s’étant opposés à un diktat d’un syndicat de police. Deux lignes dans la presse régionale annonceront leur mutation vers un placard, puis le silence tombera sur une fin de carrière pleine d’amertume. Qui s’en inquiétera ? Personne… Mais, au sein de l’institution, le message sera passé.

Savoir que, dans certains dossiers « sensibles », la « patate chaude » pouvait être passée aux collègues de la Police Judiciaire c’était souvent, pour les collègues de la Sécurité Publique, plus qu’un soulagement : c’était une sorte d’« assurance tout risque » ; désormais cela ne sera plus possible. Une fois saisi d’un tel dossier, ça serait impensable qu’un directeur départemental de la Police Nationale n’évoque pas avec « son » Préfet, qu’il rencontre au moins une fois par semaine, l’état d’avancement d’une enquête portant sur une affaire mettant en cause une importante personnalité locale ; et, encore plus impensable, que le préfet en question ne communique pas ces informations « au fil de l’eau », à la Place Beauvau. J’irai plus loin, et je dirais que, même en l’absence de « consignes » (verbales, bien évidemment) émanant indirectement (tout aussi évidemment) de très haut (sans plus de précision), on incitera les responsables policiers à une forme, disons, d’extrême prudence pour tout ce qui toucherait ces affaires dites « sensibles ». S’il est vain de reprocher – comme on le fait souvent – une autocensure larvée aux journalistes (par définition « indépendants »), comment pourrait-on accuser des fonctionnaires de police d’une certaine complaisance vis-à-vis du pouvoir politique sous les ordres desquels ils sont placés via le ministère de l’Intérieur… ?

Une répartition des ressources laissée entièrement à l’appréciation de l’autorité administrative

Sans arriver à l’illégalité, c’est-à-dire à la révélation d’informations confidentielles contenues dans ces dossiers sensibles ou, pire encore, à la transmission de consignes visant à « enterrer » certaines enquêtes – agissements qui pourraient donner lieu à des poursuites judiciaires lourdement sanctionnables – les dyarchies directeur départemental de la Police Nationale/préfet, disposeront d’un levier tout simple leur permettant de faire obstacle à une enquête « gênante » : la répartition des ressources humaines. Le texte de la LOPSI le prévoit de manière explicite : « le directeur unique de la police pourra allouer les forces en fonction des priorités opérationnelles : sécurité du quotidien, démantèlement des trafics, lutte contre l’immigration clandestine » [1] ; je note que la lutte contre la criminalité organisée ne figure pas dans la liste. À titre d’exemple, en ce moment les priorités de la politique de sécurité arrêtées par le ministère de l’Intérieur portent sur la lutte contre les « points de deal » dans les cités (au détriment, par exemple, des filières internationales de narcotrafic) et les violences intrafamiliales (au détriment, toujours par exemple, des vols de voitures ou des violences urbaines).

Sur le plan départemental, il va falloir donc s’adapter : certes, il sera hors de question de refuser de prendre une plainte, ou (pire encore) de rédiger une note de service demandant de « lever le pied » sur telle ou telle infraction au profit de telle autre, mais, pour ce qui est des moyens humains déployés, ce sera une autre paire de manches. Les directeurs départementaux de la Police Nationale commandent désormais à la fois aux effectifs ex « Police Judiciaire », comme à ceux qui dépendaient auparavant des commissariats, et peuvent donc décider de les orienter en fonction de ces « priorités opérationnelles » prévues par la loi et confortées par le préfet.

Comment fixer une stratégie sécuritaire sans l’accord de l’autorité judiciaire ?

Voici un exemple très concret, que j’ai vécu lorsque j’étais en poste dans un Service Départemental de Police Judiciaire en région parisienne (relevant donc du 36 Quai des Orfèvres). Dans une commune du département, sévissait une bande de malfaiteurs qui agressait les femmes d’un certain âge sur la voie publique, leur arrachant les bijoux qu’elles portaient aux doigts, aux poignets ou au cou. Notre service avait été saisi, car le commissariat local ne disposait pas des effectifs permettant d’élucider cette vague de vols avec violences, nécessitant de déployer en permanence sur la voie publique un dispositif considérable. Dès la saisine, le maire de la ville (une personnalité politique très connue, et destinée d’ailleurs – tout le monde le savait – à un destin « national »), avait téléphoné au commissaire divisionnaire chef de service, en ma présence, lui « ordonnant » d’un ton menaçant (« vous savez que nous serons bientôt au pouvoir… ») de déployer tous nos effectifs sur cette affaire. Mon chef de service était connu pour être une très forte personnalité mais, compte tenu du contexte, n’avait pu qu’obtempérer ; moi-même, à sa place, j’aurais fait de même. Donc du jour au lendemain, toutes les enquêtes en cours ont été suspendues : meurtres, viols, vols avec arme, affaires financières etc. : tous les enquêteurs arpentaient les rues de la ville [2].

J’ai vécu une situation analogue lors de la mise en place de la police de proximité, dans les années 1999. J’étais alors en poste dans un gros commissariat parisien (certains disent le plus important d’Europe…), et le stock de procédures relevant de la petite délinquance était absolument gigantesque ; la plupart de ces plaintes n’étaient, tout simplement, plus traitées, et gisaient au fond des armoires en attente de la date de leur prescription ; cette situation était parfaitement connue et assumée par la hiérarchie. Le procureur de la république s’en était ému et avait envoyé sur les lieux un de ses substituts, afin de chercher une solution. Mais la solution n’existait pas : le ministre de l’intérieur, le préfet de police, le directeur de la police de proximité et le chef du commissariat étaient d’accord pour considérer que la priorité consistait à mettre « du bleu » sur le terrain (c’est-à-dire de créer la police de proximité censée remédier à tous les problèmes de sécurité dans la capitale). La substitute est donc arrivée au commissariat, j’ai été chargé de la recevoir (poliment) avec des collaborateurs, nous l’avons écoutée (respectueusement) et n’avons fait strictement rien : les armoires sont restées remplies de centaines de dossiers qui n’ont jamais été traités…

Conclusion : au sein d’un service « généraliste » (comme le sont désormais les directions départementales de la Police Nationale), cette stratégie des « vases communicants » au détriment d’un objectif et au bénéfice d’un autre, sera toujours possible. Procureurs de la République et juges d’instructions ne pourront jamais s’y opposer et, s’ils considèrent que le travail est mal effectué, auront toujours le loisir de s’adresser à la maison d’en face, c’est-à-dire aux Sections de recherche de la Gendarmerie Nationale.

Une compétence territoriale totalement inadaptée aux défis de la grande criminalité

Le texte de la réforme ne réduit pas la compétence territoriale élargie dont bénéficiaient les anciens enquêteurs de la Police Judiciaire mais de fait, en les rattachant à la structure départementale, elle la limite. Le directeur départemental de la Police Nationale et son préfet, seront, de manière logique et naturelle, portés à prioriser « leur » département, plutôt qu’à l’élucidation d’affaires situées parfois à des centaines de kilomètres et exigeant un investissement considérable en termes de moyens. La Police Judiciaire disposait d’une compétence à la fois « territoriale » et « temporelle », lui permettant de s’investir sur des affaires exigeantes ; parfois nécessitant des années d’investigation et à des endroits très éloignés de ses « bases ».

Le gouvernement actuel ne veut plus de cette stratégie basée sur le travail de fond à long terme : le fait que les opérations « place nette » – consistant à investir en quelques heures les lieux de deal, en procédant à l’interpellation du tout-venant (c’est-à-dire consommateurs et petits trafiquants) – soient intervenues dans les mois qui ont immédiatement suivi l’entrée en application de la LOPMI, est un signal très clair, montrant la détermination de la place Beauvau à traduire sur le terrain les changements adoptés au plan législatif. Comme l’a dit très justement M. Péchenard, « Pablo Escobar n’a pas été arrêté par le flic du coin » : c’est une nouvelle stratégie, assumée et revendiquée, qui a été mise en place. « Priorité à l’immédiat au détriment du long terme » : c’est, dans un vocabulaire moins technocratique et en bon français, l’appellation qu’aurait mérité la « LOPMI ».

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