Réforme de la justice : le Sénat corrige la copie du gouvernement

Publié le 04/12/2018

Le Sénat a adopté le projet de loi de programmation pour la justice le 23 octobre dernier, non sans avoir amendé un grand nombre de dispositions et inséré des innovations comme la présence de l’avocat lors des perquisitions. Revue de détail.

S’il est bien une matière que la commission des lois du Sénat connaît sur le bout des ongles, c’est la justice. De juin 2016 à mars 2017, dans le cadre d’une mission d’information pour redresser l’institution pilotée par son président Philippe Bas, elle a entendu au Sénat 289 personnes lors de 117 auditions et a effectué 13 déplacements, dans des juridictions, des écoles de formation du ministère de la justice et des établissements pénitentiaires. Ces travaux ont donné lieu au mois d’avril suivant à la publication d’un rapport d’information intitulé : « Cinq ans pour sauver la justice ! ». Les quelque 127 propositions figurant dans ce volumineux rapport, qui balaie l’ensemble du périmètre du ministère de la Justice et du fonctionnement de l’institution, depuis le budget jusqu’aux prisons en passant par la procédure, ont ensuite été pour la plupart insérées dans deux propositions de loi : une proposition de loi d’orientation et de programmation pour le redressement de la justice et une proposition de loi organique. Elles ont été adoptées le 24 octobre suivant par 271 voix pour et 15 voix contre.

Réforme urgente

Autant dire que lorsque la commission des lois a vu arriver sur son bureau le projet de loi de programmation pour la justice préparé par Nicole Belloubet, elle avait déjà une très bonne connaissance du sujet et quelques convictions fortes sur les réformes à accomplir. C’est ainsi qu’à l’issue de l’examen du texte en commission le 3 octobre, Philippe Bas, accompagné des rapporteurs Yves Detraigne et Fançois-Noël Buffet, ont exposé à la presse leur analyse de la réforme. Philippe Bas, à l’époque, avait commencé par insister sur l’urgence d’une réforme. Pour les sénateurs, les deux marqueurs sont l’allongement des délais pour obtenir une décision de justice, sachant que le stock d’affaires dans les juridictions a augmenté de 25 % en dix ans et les 96 000 peines en instance d’exécution. « Il y a une urgence absolue à redresser le fonctionnement de la justice. Une augmentation de moyens sans réforme reviendrait à alimenter un puits sans fond », a souligné Philippe Bas. Problème, le budget est jugé par les sénateurs décevant. Certes le gouvernement annonce une augmentation de 24 % sur 5 ans, ce qui est nettement supérieur à la progression constatée sous le quinquennat de François Hollande (+ 15 %). En revanche, le sénateur déplore que les deux budgets présentés jusqu’ici par l’actuel gouvernement soient en-dessous du dernier budget obtenu par Jean-Jacques Urvoas. Il s’inquiète surtout du « retard à l’allumage ». Le plan quinquennal a déjà perdu un an, et en perdra deux s’il n’est pas adopté avant le budget 2019 ! Les sénateurs ont donc souligné qu’ils seraient attentifs à ce que le plan quinquennal annoncé soit effectif, étant précisé que celui-ci n’engage le gouvernement que politiquement. Aucune contrainte juridique ne s’attache à ce type de plan. Autre regret, le président avait promis 15 000 places, quand la ministre n’en annonce plus 7 000. « C’est insuffisant pour parvenir à un taux de 80 % d’encellulement individuel, la situation des prisons reste préoccupante », note Philippe Bas. Sur le fond, les principaux points de désaccord portent sur l’excessive complexité de l’exécution des peines, l’absence de dispositions relatives à l’aide juridictionnelle dans le texte et le renforcement des pouvoirs du parquet sans augmentation proportionnée des droits de la défense. Ils déploraient également une volonté du projet de sortir les justiciables du circuit judiciaire ce qui leur paraissait de nature à préjudicier aux plus faibles.

Un texte fourre-tout et trop superficiel

Au terme de l’examen du texte en séance publique, certains sénateurs confient avoir le sentiment que la réforme aborde à peu près tous les sujets mais de façon trop superficielle. Elle aurait pu à leurs yeux se saisir de diverses dispositions de réforme de l’institution judiciaire. Contre cela, ils ne peuvent pas grand-chose mais ont néanmoins décidé semble-t-il de mener des travaux en marge de l’examen de la réforme pour remettre à plat le système des peines qu’ils considèrent comme trop compliqué. Concernant ce qu’ils ont analysé comme une mise à l’écart du justiciable dans certaines procédures, ils ont maintenu le transfert au directeur de la Caisse d’allocations familiales du soin de fixer la pension alimentaire, mais avec une correction de taille : dès qu’un conflit surgit entre les parents, le dossier repart devant le juge. De même, ils ont rétabli l’audience de conciliation dans le divorce contentieux. « C’est une guerre. Le seul moment où les gens vont se parler c’est devant le juge donc c’est un moment judiciaire mais aussi social », confiait le sénateur François-Noël Buffet à l’issue du vote. Le Sénat a également refusé d’inscrire officiellement la possibilité de tenir une audience sans débat. Celle-ci existe en pratique mais à la condition que les parties soient d’accord et les sénateurs ont voulu éviter qu’à l’avenir les juges puissent l’imposer. En matière pénale, l’objectif a consisté à rééquilibrer les droits de la défense à la mesure des nouveaux pouvoirs du parquet et à mieux encadrer ceux-ci. Ils ont ainsi par exemple limité le champ des délits concernés par cette extension des pouvoirs du parquet et en ont réduit d’autres ; notamment ils ont supprimé la possibilité de placer directement une personne en détention provisoire sans la déférer devant un juge.

L’avocat en perquisition

Parmi les garanties offertes à la défense figure une innovation de taille : l’inscription à l’article 56 du Code de procédure pénale de la possibilité pour l’avocat d’être présent lors d’une perquisition. Pour l’heure, celle-ci n’est prévue dans aucun texte, de sorte que les pratiques des parquets varient et même celle des substituts dans les parquets. L’avancée semble d’autant plus nécessaire que les avocats spécialisés dans la matière économique sont montés au créneau dans la presse pour demander cette réforme, Christophe Ingrain et Rémi Lorrain du cabinet Darrois, font observer que l’avocat est désormais présent dans la quasi-totalité des visites domiciliaires qu’il s’agisse de celles diligentées par l’AMF, l’Autorité de la concurrence, la Cnil ou les douanes. Concernant les innovations relatives à l’organisation judiciaire, le Sénat a voté la très controversée fusion administrative des TGI et des TI, estimant depuis longtemps que c’est une mesure nécessaire à une meilleure lisibilité du système judiciaire pour les citoyens. En revanche, il s’est opposé à la spécialisation des tribunaux et à la désignation, dans les régions comptant plusieurs cours d’appel, d’une cour pilote. Aux yeux des sénateurs en effet, l’implantation des juridictions est un élément important du maillage territorial et ils redoutent que les mécanismes de spécialisation n’aboutissent à terme à la disparition des juridictions non spécialisées. C’est la même crainte qui anime les magistrats et avocats opposés à la fusion des TGI et des TI pour préserver les tribunaux d’instance, mais visiblement le Sénat ne partage pas cette analyse. Il n’est pas sûr que le gouvernement renonce à sa volonté de spécialisation, ce d’autant plus que celle-ci s’inscrit dans une tendance lourde en Europe comme le révèle le dernier rapport du CEPEJ, publié le 4 octobre dernier. Outre la spécialisation des juridictions, le projet semble tenté de multiplier les juges à compétence nationale. C’est le cas en matière d’injonction de payer mais pas seulement. Le Sénat a voté cette réforme mais aussi la création du très controversé JIVAT qui introduit la double nouveauté de scinder la réparation civile du procès pénal en matière de terrorisme et de créer un juge national de la réparation. Il a validé aussi l’expérience pilote du tribunal criminel départemental, malgré les protestations des professionnels. En revanche, il ne veut pas du procureur national anti-terroriste (PNAT), estimant que le parquet de Paris fonctionne parfaitement bien, notamment en raison de sa capacité à mobiliser très rapidement des effectifs de magistrats importants. Notons également que le Sénat a introduit la représentation obligatoire par un avocat aux Conseils devant la chambre criminelle de la Cour de cassation. Une réforme réclamée par la haute juridiction depuis près de 20 ans…

L’Assemblée nationale examinera le texte à la fin du mois de novembre. La réunion de la commission mixte paritaire est fixée au 3 décembre.

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