Urbanisme : qu’est-ce qu’une « mesure de régularisation » au sens de l’article L. 600-5-1 ?

L’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme organise un mécanisme de régularisation des autorisations d’urbanisme en cours d’instance sous l’égide du juge. Dans un arrêt du 4 mai 2023, le Conseil d’État précise que, au sens et pour la mise en œuvre de cet article, la notion de « régularisation » s’entend d’une décision individuelle formellement prise sur le projet. Par suite, la seule évolution favorable d’une réglementation ne peut, à elle seule, être regardée comme une mesure de régularisation de l’autorisation d’urbanisme contestée.

Le mécanisme de régularisation de l’article L. 600-5-1

Reprenant une proposition du rapport Labetoulle publié en 20131, l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme a introduit, dans le Code de l’urbanisme, un article L. 600-5-1 prévoyant un mécanisme de régularisation des autorisations d’urbanisme irrégulières sous l’égide du juge. Celui-ci est mis en œuvre, au cours de l’instruction, lorsque le juge identifie un vice susceptible d’être régularisé et qu’aucun des autres moyens n’apparaît fondé. Dans ce cas de figure, le juge sursoit à statuer afin de laisser au titulaire de l’autorisation contestée la possibilité de présenter une demande de régularisation et à l’Administration de mettre en œuvre une telle mesure. Si le vice est régularisé dans le délai accordé, la requête est rejetée. S’il ne l’est pas, l’autorisation attaquée est annulée.

Conditions de mise en œuvre et innovations de la loi ELAN

En vertu de l’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme, la mise en œuvre du mécanisme est subordonnée à deux conditions : d’une part, un vice entachant l’acte est susceptible d’être régularisé ; d’autre part, les autres moyens ne sont pas fondés.

Sur le premier point, le caractère régularisable du vice s’apprécie « eu égard à la nature et à la portée » de celui-ci2. A par exemple été regardé comme régularisable le vice tenant à l’absence de mise à disposition du public d’une étude d’impact avant la délivrance d’un permis de construire3 ou au non-respect des règles de distance par rapport aux limites séparatives4.

La seconde condition tient au caractère infondé des autres moyens. Il revient donc au juge de constater préalablement qu’aucun des autres moyens (soulevés par le requérant ou le cas échéant d’ordre public) n’est fondé5.

Notons enfin, pour terminer sur l’exposé des conditions, qu’il a été admis par la jurisprudence6 puis confirmé par la loi ELAN7 que le mécanisme de régularisation peut être mis en œuvre « même après l’achèvement des travaux »8.

La loi ELAN a par ailleurs apporté un double changement au dispositif9. D’une part, elle a rendu obligatoire la mise en œuvre du mécanisme lorsque les conditions posées à l’article L. 600-5-1 sont remplies. En effet, en ajoutant à cet article la précision selon laquelle « le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé », le législateur a entendu rendre obligatoire la mise en œuvre du mécanisme lorsque les conditions énoncées à l’article L. 600-5-1 sont remplies. Comme l’indique en ce sens le Conseil d’État, il résulte des dispositions de l’article L. 600-5-1, éclairées par les travaux parlementaires, que lorsque le ou les vices affectant la légalité de l’autorisation d’urbanisme dont l’annulation est demandée sont susceptibles d’être régularisés, « le juge doit surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation »10. D’autre part, la loi a prévu qu’il serait désormais remédié au vice entachant l’autorisation contestée, non plus par un « permis modificatif » mais par une mesure de « régularisation ». C’est ce point – plus exactement la question de savoir ce que recouvre la notion de « régularisation » – qui nous intéresse ici.

La notion de « régularisation »

Jusqu’à la loi ELAN, l’article L. 600-5-1 prévoyait que la régularisation intervienne au moyen d’un permis modificatif. La possibilité d’une régularisation était par conséquent soumise aux conditions et limites prévues par le régime du permis modificatif. En particulier, seules des modifications d’une ampleur limitée pouvaient être apportées. La loi ELAN a supprimé de l’article L. 600-5-1 la notion de « permis modificatif », ne laissant subsister que celle de « régularisation ». Celle-ci est plus large et permet d’affranchir les possibilités de régularisation des limites attachées au permis modificatif. Le Conseil d’État en a tiré les conséquences en affirmant qu’un vice entachant le bien-fondé de l’autorisation d’urbanisme est susceptible d’être régularisé « même si cette régularisation implique de revoir l’économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d’urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n’implique pas d’apporter à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même »11.

Une décision récemment rendue par le Conseil d’État est venue apporter un éclairage supplémentaire sur la notion de « régularisation » au sens de l’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme, en précisant la forme que celle-ci doit revêtir.

Les circonstances ayant conduit à la survenance de la question

Les faits qui se trouvent à l’origine de l’affaire sont relativement simples. En 2018, la société Octogone se voit délivrer par le maire de Cépet un permis de construire (modifié par un permis modificatif en 2020) l’autorisant à édifier un bâtiment à usage de logement et de commerce. Ces permis sont contestés par une association de sauvegarde du cadre de vie devant le tribunal administratif de Toulouse.

Le tribunal va estimer qu’un seul moyen est fondé et qu’il est en outre régularisable. Il s’agit d’un moyen reposant sur la méconnaissance d’un article du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune, en l’occurrence l’article UA 10, relatif à la hauteur des bâtiments. Estimant que ce vice est régularisable, le tribunal administratif met en œuvre l’article L. 600-5-1 : par un jugement avant dire droit du 16 février 2021, il sursoit à statuer sur les conclusions dont il est saisi et accorde à la société Octogone un délai de cinq mois pour régulariser le projet au regard de cette règle de hauteur.

Il se trouve que, durant ce délai, le conseil municipal modifie le règlement du PLU et, en particulier, son article UA 10. Estimant que son projet est conforme à la nouvelle rédaction de cet article, la société Octogone se prévaut de la modification ainsi intervenue et fait valoir qu’elle doit être regardée comme une mesure de régularisation au sens de l’article L. 600-5-1.

Le tribunal administratif refuse de regarder cette modification réglementaire comme une mesure de régularisation et annule en conséquence les permis contestés par un second jugement rendu le 8 avril 2022. Saisi par le pétitionnaire d’un recours en cassation, le Conseil d’État est appelé à trancher la question de principe que cette affaire soulève : une modification du cadre réglementaire intervenue depuis la délivrance du permis contesté peut-elle être regardée comme une régularisation au sens de l’article L. 600-5-1 ?

Il y répond dans un arrêt du 4 mai 2023, publié au recueil Lebon.

La nécessité d’une décision individuelle

Le Conseil d’État indique qu’une autorisation d’urbanisme irrégulière peut être régularisée « dans le cas où le bénéficiaire de l’autorisation initiale notifie en temps utile au juge une décision individuelle de l’autorité administrative compétente valant mesure de régularisation à la suite d’un jugement décidant, en application de l’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme, de surseoir à statuer sur une demande tendant à l’annulation de l’autorisation initiale. En revanche, la seule circonstance que le vice dont est affectée l’autorisation initiale et qui a justifié le sursis à statuer résulte de la méconnaissance d’une règle d’urbanisme qui n’est plus applicable à la date à laquelle le juge statue à nouveau sur la demande d’annulation, après l’expiration du délai imparti aux intéressés pour notifier la mesure de régularisation, est insusceptible, par elle-même, d’entraîner une telle régularisation et de justifier le rejet de la demande » (pt 3).

Ainsi, la mesure de régularisation L. 600-5-1 doit nécessairement prendre la forme d’une décision individuelle, c’est-à-dire d’une prise de position de l’autorité administrative sur le projet de construction concerné. À cet égard, pour conclure que le projet respecte les exigences applicables, l’Administration peut parfaitement se borner à tirer les conséquences d’une évolution réglementaire intervenue entre la délivrance de l’autorisation initiale et le moment où elle se prononce (le pétitionnaire pouvant ainsi, de façon opportuniste, tirer profit d’une évolution de la réglementation favorable à son projet, ainsi que cela a été admis par la jurisprudence12). Mais il est nécessaire qu’elle le fasse par un acte spécifique, constatant que l’illégalité dont se trouvait entachée l’autorisation initiale a été levée. Il en résulte que la seule évolution du cadre juridique, sans prise de position de l’autorité compétente, ne permet pas de regarder le vice comme ayant été régularisé pour la mise en œuvre de l’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme.