Chronique des arrêts de la cour administrative d’appel de Nancy (Mars 2016-Septembre 2016)
La présente chronique revient sur les arrêts marquants rendus par la cour administrative d’appel de Nancy entre mars et septembre 2016. Un premier commentaire porte sur deux arrêts rendus en matière de fiscalité et plus précisément sur la question du déroulement de la procédure de contrôle fiscal. Deux autres commentaires s’intéressent aux questions de répartition des compétences dans la procédure de prévention des conflits négatifs d’attribution et dans le cadre du contentieux lié au versement d’un capital décès. Enfin, un dernier commentaire porte sur la portée du contrôle du juge administratif sur l’étude de danger devant figurer dans les dossiers de demande de mise en service d’une installation classée.
I – Droit fiscal
Précisions sur le déroulement de la procédure de contrôle fiscal (CAA Nancy, 12 mai 2016, n° 15NC01383 ; CAA Nancy, 2 juin 2016, n° 15NC00209)
La cour administrative d’appel de Nancy a récemment précisé les conditions du déroulement du contrôle fiscal dans le cas d’un report de la date de la première intervention sur place (I) et lorsque l’administration fiscale rencontre des difficultés pour notifier la proposition de rectification (II).
I. Les conséquences du report de la première intervention sur place
Dans le cadre de la première affaire, M. X, qui exerce l’activité de paysagiste à titre individuel, a fait l’objet d’une vérification de comptabilité à la fin de l’année 2009 et au début de l’année 2010, portant sur les années 2007 à 2009. À l’issue des opérations de contrôle, ont été notifiées des impositions supplémentaires en matière d’impôt sur le revenu des personnes physiques, dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux. Or le contribuable remet en question le délai qui sépare, d’une part, la date de la première intervention sur place de l’agent vérificateur et, d’autre part, l’information concernant cette date.
La vérification de comptabilité est déclenchée par l’envoi au contribuable d’un avis de vérification, obligatoirement accompagné de la charte du contribuable vérifié, dite « charte Copé », qui précise les droits et les devoirs du contribuable vérifié. L’avis de vérification et la charte du contribuable vérifié sont envoyés par lettre recommandée avec accusé de réception, afin de permettre à l’administration fiscale de prouver la réception desdits documents. En principe, le contenu du pli recommandé est mentionné sur l’enveloppe, à savoir « numéro de l’avis + charte ». Une telle mention suffit à présumer que les différents documents étaient bien dans l’envoi et la charge de la preuve de la non réception incombe alors au contribuable1. Il est à noter que, depuis le 1er janvier 2016, la charte du contribuable vérifié n’est plus obligatoirement remise au contribuable. « L’avis informe le contribuable que la charte des droits et obligations du contribuable vérifié peut être consultée sur le site internet de l’administration fiscale ou lui être remise sur simple demande »2.
En ce qui concerne le destinataire de l’avis de vérification, il s’agit du contribuable, qui peut être une personne morale ou une personne physique. Lorsque le contribuable est une personne morale, l’avis de vérification est envoyé à la société par son représentant légal. Dans certains cas particuliers, la procédure est aménagée afin de garantir les droits du contribuable tout en permettant le déclenchement de la procédure. Ainsi, en cas de redressement judiciaire, l’avis de vérification est envoyé à l’entreprise ainsi qu’à l’administrateur si de tels pouvoirs lui ont été accordés par le juge. En cas de liquidation judiciaire, l’avis de vérification est envoyé au liquidateur judiciaire. En cas de décès de l’exploitant individuel, l’avis de vérification est envoyé à la succession de celui-ci. En cas de vérification d’une filiale, l’avis de vérification est envoyé à la fois à la filiale et à la société-mère. Enfin, en cas d’incarcération, l’avis de vérification est adressé en prison au contribuable3.
Des informations quant à l’objet du contrôle, les agents qui interviennent dans le cadre de la procédure, les impôts et les années vérifiés, ainsi que les droits et recours ouverts sont apportées au contribuable dans le cadre de l’avis de vérification par le biais de mentions obligatoirement apposées. Le défaut de ces mentions a pour conséquence de vicier la procédure. Dans le cadre de l’avis de vérification, est notamment mentionnée la date de la première intervention sur place de l’agent vérificateur. C’est cette question qui est au cœur de l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Nancy le 2 juin 20164.
En l’espèce, l’avis de vérification du 26 octobre 2010, reçu le 30 octobre 2010, fixait la date de la première intervention sur place le 15 novembre 2010. Cette date a été reportée sur demande du contribuable. Suite à une conversation téléphonique en date du 16 novembre 2010, la première intervention sur place a été fixée au 18 novembre 2010.
La question qui se pose est de savoir si le contribuable, du fait de ce report, a bénéficié d’un délai raisonnable pour préparer le contrôle dans de bonnes conditions et surtout pour faire appel à son conseil, conformément aux dispositions de l’article L. 47 du Livre des procédures fiscales (LPF). Les juges de première instance ont estimé que le contribuable n’avait pas bénéficié d’un délai suffisant entre le moment où a été fixée la date de la première intervention sur place et cette visite. Une telle analyse est contestée par l’administration fiscale qui fait appel de la décision du tribunal administratif de Strasbourg du 27 novembre 2014. Par un arrêt en date du 2 juin 2016, la cour administrative d’appel de Nancy n’a pas fait droit à la demande et a considéré que le délai était insuffisant.
En effet, pour la cour administrative d’appel il convient de respecter un délai raisonnable permettant au contribuable d’organiser le contrôle, notamment en se faisant assister du conseil de son choix. La jurisprudence ne précise pas ce qu’il faut entendre par délai raisonnable et si généralement, en pratique, c’est un délai de quinze jours qui est respecté, un délai de deux jours francs a pu être considéré comme raisonnable5. Certes, en l’espèce, le contribuable a été régulièrement informé de l’imminence d’un contrôle fiscal par un avis de vérification et il aurait pu prendre contact avec son conseil pour organiser celui-ci, mais cet argument ne suffit pas à considérer que les garanties de l’article L. 47 du LPF sont remplies. Le contribuable doit être en mesure d’organiser la présence de son conseil et être disponible le jour choisi par l’administration fiscale. Le manquement constaté constitue une erreur substantielle commise par l’administration fiscale et conduit à l’annulation de l’ensemble des rehaussements.
II. Les conséquences des vices relatifs à la notification de la proposition de rectification
Dans le cadre de la seconde affaire, qui a donné lieu à un arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy en date du 12 mai 20166, M. et Mme Y ont fait l’objet d’une vérification de leur situation fiscale qui a abouti à des cotisations supplémentaires d’impôt sur le revenu et de contributions sociales au titre de l’année 2006. Conformément aux dispositions de l’article L. 169 du LPF, le droit de reprise s’exerce jusqu’à la fin de la troisième année qui suit celle de l’imposition. Les rehaussements devaient être notifiés au contribuable avant le 31 décembre 2009. En effet, la prescription est interrompue dans la limite des rectifications ou des droits qui sont mentionnés dans la proposition de rectification, dans la déclaration ou la notification d’un procès-verbal, ou dans tout acte valant reconnaissance du contribuable (acomptes versés, déclaration rectificative…)7. En outre, pour que la prescription soit interrompue, il faut que l’acte parvienne au contribuable au plus tard le dernier jour de l’expiration du délai de prescription et être régulier tant sur la forme que sur le fond. Si c’est le cas, l’acte fait naître un nouveau délai de même nature et de même durée qui permet à l’administration fiscale d’établir les impositions supplémentaires et au contribuable d’exercer un recours contentieux. Il est à noter que l’interruption de la prescription est indépendante des motifs invoqués dans la proposition de rectification qui peuvent donc évoluer en cours de procédure. C’est pourquoi, l’administration fiscale doit être en mesure de prouver l’envoi de la proposition de rectification et sa réception par le destinataire8. Elle a l’obligation d’adresser une proposition de rectification notifiant les impositions supplémentaires mises à la charge du contribuable, même si celui-ci a manifesté verbalement son accord9.
En l’espèce, d’une part, la notification de la proposition de rectification par voie postale, généralement utilisée par l’administration fiscale, est viciée et n’est donc pas de nature à interrompre la prescription. La proposition de rectification aurait dû être notifiée par pli recommandé avec accusé de réception au domicile de M. et Mme Y, alors qu’elle a été remise de manière fortuite à une employée d’une société distincte du contribuable. D’autre part, l’administration fiscale avait procédé à la notification par voie d’huissier de justice qui ne respecte toutefois pas les formes prescrites par l’article 655 du Code de procédure civile. La cour administrative d’appel rappelle dans cette affaire les conditions pour qu’une telle notification puisse être considérée comme valable. En effet, confronté à l’absence du contribuable, l’huissier mandaté avait l’obligation d’inscrire dans le procès-verbal les diligences accomplies pour signifier la proposition de rectification à personne, ainsi que les circonstances empêchant une telle signification. En l’espèce, l’huissier s’est contenté de remettre à une amie des contribuables un document pré-imprimé qui ne respectait pas les exigences de la loi et ne pouvait donc pas interrompre la prescription. Enfin, la cour administrative d’appel tire toutes les conséquences de cette erreur de l’administration fiscale qui doit être considérée comme substantielle en annulant l’ensemble des impositions concernées.
Les deux décisions présentées s’inscrivent dans la continuité de la procédure applicable dans le cadre du contrôle fiscal, confirmée par une jurisprudence constante, mais donne la possibilité à la cour administrative d’appel de Nancy de préciser les conditions du déroulement de cette procédure lors de deux moments-clés, à savoir le déclenchement de celle-ci lors du report de la première intervention sur place et les conséquences du non-respect des conditions de notification de la proposition de rectification. Les affaires permettant d’illustrer ces étapes cruciales du contrôle fiscal sont suffisamment rares pour être remarquées.
Florent Roemer
II – Répartition des compétences
Mise en œuvre de la procédure de prévention des conflits négatifs (CAA Nancy, 10 mars 2016, n° 15NC02569, Cne de Gélaucourt)
L’arrêt Commune de Gélaucourt rendu par la cour administrative d’appel de Nancy le 10 mars 2016 constitue une illustration de la mise en œuvre des mécanismes de prévention des conflits négatifs d’attribution, dans le cadre rénové défini par les articles 32 et 33 du décret n° 2015-233 du 27 février 201510 auquel renvoie l’article R. 771-1 du Code de justice administrative.
On rappellera que ce mécanisme de prévention avait été organisé à l’origine par le décret n° 60-728 du 25 juillet 1960, modifiant le décret du 26 octobre 1849 portant règlement d’administration publique déterminant les formes de procédure du Tribunal des conflits. Dans un souci de bonne administration de la justice, pour permettre aux justiciables concernés d’obtenir plus rapidement une décision de justice, il est prévu que lorsqu’un juge a été saisi d’un litige et s’est déclaré incompétent, au motif que l’ordre de juridiction dont il relève est incompétent, le juge de l’autre ordre qui sera ensuite saisi de ce litige, s’il s’estime également incompétent pour le même motif, ne pourra rendre de jugement dans ce sens. Dans ce cas, ce second juge aura l’obligation de transmettre directement le dossier au Tribunal des conflits qui désignera le juge compétent.
Le décret du 23 février 2015 n’a pas substantiellement modifié ce mécanisme qui représentait, avant son entrée en vigueur, environ 60 % des saisines annuelles du Tribunal des conflits, les juridictions du fond des deux ordres n’hésitant pas à saisir cette juridiction dans les hypothèses où elles éprouvaient un doute – même léger – sur leur compétence. Ce nombre de saisines pourrait baisser en raison du fait que, toujours selon le décret du 23 février 2015, les juges du fond, en dehors de toute hypothèse de conflit, peuvent désormais renvoyer au Tribunal des conflits toute question de compétence soulevant une difficulté sérieuse et mettant en jeu la séparation des autorités administrative et judiciaire, alors qu’en application du décret du 25 juillet 1960 cette procédure était réservée aux seules juridictions souveraines, c’est-à-dire au Conseil d’État et à la Cour de cassation.
Dans la présente affaire, la cour administrative d’appel de Nancy est saisie d’un litige concernant un contrat de vente immobilier conclu par acte notarié le 30 novembre 1979 entre la commune de Gélaucourt et l’OPHLM de la ville de Toul. Par une ordonnance du 20 mai 2014, le président du tribunal de grande instance de Nancy s’est déclaré incompétent pour connaître d’une demande la commune tendant à ce que l’OPHLM soit condamné à lui rétrocéder les biens immobiliers qu’elle lui avait vendus. Dans son ordonnance, le président du tribunal de grande instance considère que le contrat en cause ayant été conclu entre deux personnes publiques et pour l’exécution de la mission de service public dont est en charge l’OPHLM, est un contrat administratif.
Saisi par la commune, le tribunal administratif de Nancy, par la voie d’une ordonnance de son président, avait au contraire conclu à l’incompétence de l’ordre de juridiction administratif, au motif que le contrat litigieux était un contrat de droit privé. Cette décision d’incompétence avait été rendue possible parce que le président du tribunal administratif n’avait pas reçu communication de l’ordonnance du président du tribunal de grande instance. En effet, normalement, le second tribunal saisi doit renvoyer l’affaire au Tribunal des conflits s’il estime également que l’ordre de juridiction dont il relève est incompétent, lorsque la première décision rendue, comme le précise l’article 32 du décret du 27 février 2015, « n’est plus susceptible d’aucun recours ». Ainsi, par exemple, il n’y a pas d’obligation de renvoi dans l’hypothèse où le jugement rendu par le juge judiciaire n’a pas été régulièrement signifié11. Toutefois, évidemment, ces dispositions ne peuvent être pleinement efficaces qu’à la condition que le second juge saisi ait effectivement reçu communication du premier jugement rendu, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
En appel, la commune demande à la cour de constater l’existence d’un conflit de compétence et de renvoyer la question au Tribunal des conflits. Le mécanisme de prévention des conflits négatifs peut en effet être mis en œuvre à hauteur d’appel, l’obligation de renvoi pesant, dès lors que les conditions visées par l’article 32 du décret du 27 février 2015 sont constituées, sur « toute juridiction de l’autre ordre, saisie du même litige ».
Restait alors à la cour à déterminer si le contrat litigieux était bien, comme l’avait estimé le président du tribunal administratif de Nancy, un contrat de droit privé. À l’évidence, la résolution de cette question ne posait guère de difficultés. Certes, dans un arrêt UAP du 21 mars 198312, le Tribunal des conflits avait posé une présomption selon laquelle « un contrat conclu entre deux personnes publiques revêt en principe un caractère administratif ». Toutefois, la jurisprudence ultérieure a démontré que cette présomption n’avait aucune valeur juridique. En effet, la formule de l’arrêt UAP établit une sorte de constat : il est logique de présumer, en effet, qu’un contrat conclu entre deux personnes publiques est un contrat administratif. Toutefois, comme pour tous les autres contrats, ces conventions n’ont un caractère administratif que si le critère matériel de qualification est également satisfait. Dans le cas contraire, elles seront qualifiées de contrat de droit privé. Ainsi, « un contrat conclu entre deux personnes publiques revêt en principe un caractère administratif, impliquant la compétence des juridictions administratives pour connaître des litiges portant sur les manquements aux obligations en découlant, sauf dans les cas où, eu égard à son objet, il ne fait naître entre les parties que des rapports de droit privé »13.
Ainsi, le juge administratif est-il compétent pour connaître du contentieux d’un contrat de location de biens du domaine privé d’une commune faisant participer le cocontractant à l’exécution d’un service public14. De même, le Tribunal des conflits a déjà eu l’occasion de préciser, à l’occasion de l’arrêt Commune de Bourisp du 15 novembre 199915 que si la cession par une commune de biens immobiliers faisant partie de son domaine privé est en principe un contrat de droit privé, l’existence dans la convention de clauses exorbitantes de droit commun lui confère un caractère administratif. Il en va ainsi, dans cette affaire, concernant une clause prévoyant que le « prix » de la cession consistera en l’accès à demi-tarif aux remontées mécaniques de la station de ski implantée sur le territoire de la commune cessionnaire à certains habitants de la commune cédante et à leurs héritiers.
Or en l’espèce, le contrat litigieux ne comportait aucune clause exorbitante du droit commun, lesquelles se définissent désormais, rappelons-le « comme celles qui, dans un but d’intérêt général, soit confèrent à la personne publique, des prérogatives ou des avantages exorbitants, soit imposent à son cocontractant des obligations ou des sujétions exorbitantes »16. Il s’agit donc d’un contrat de droit privé.
La solution retenue par la cour s’inscrit dans la droite ligne d’une jurisprudence bien ancrée. Toutefois, en raison de la survenance de l’ordonnance du 20 mai 2014 devenue définitive du président du tribunal de grande instance de Nancy, elle n’a pas d’autre choix que de surseoir à statuer et de renvoyer au Tribunal des conflits une question de compétence qui ne présente pourtant, à l’évidence, aucune difficulté.
Pierre Tifine
Partage des compétences et contentieux lié au versement d’un capital décès (CAA Nancy, 7 avr. 2016, n° 14NC01685, X.)
L’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Nancy le 7 avril 2016 illustre les difficultés qui peuvent survenir dans la répartition des compétences entre les juridictions sociales et les juridictions administratives.
L’époux de la requérante, fonctionnaire territorial de la commune d’Homécourt, avait été détaché auprès de la commune d’Auboué pour y occuper les fonctions de directeur de cabinet du maire à compter du 1er avril 2009. Il est décédé le 31 juillet 2011 alors qu’il occupait toujours ces fonctions. À la suite de ce décès, sa veuve a formé une demande auprès de la commune d’Auboué pour percevoir le versement du capital décès. Cette demande a été rejetée par le maire, par deux décisions du 7 et du 29 mai 2012, au motif que la qualité de collaborateur de cabinet de l’agent entraînait son rattachement au régime général de la sécurité sociale. La requérante a alors saisi le tribunal administratif de Nancy de conclusions en excès de pouvoir, mais également de conclusions indemnitaires tendant au versement d’une indemnité au titre du capital décès et en réparation du préjudice moral qu’elle considère avoir subi. Le tribunal administratif de Nancy s’est alors déclaré incompétent ce qui l’a conduit à rejeter l’ensemble de ces demandes.
Ce jugement est annulé par la cour administrative d’appel de Nancy qui considère qu’il y a lieu d’opérer une distinction entre les conclusions en excès de pouvoir présentées devant les premiers juges par la requérante et les conclusions indemnitaires.
S’agissant du recours pour excès de pouvoir, le Tribunal des conflits a considéré, à l’occasion d’un arrêt M. M. et a. c/ Ministre de l’Éducation du 19 avril 1982 que « le critère de la compétence des organismes du contentieux de la sécurité sociale est, en ce qui concerne les fonctionnaires et agents de l’État et des collectivités publiques, lié non à la qualité des personnes en cause mais à la nature même du différend ». Ainsi, les litiges relatifs à l’application aux agents publics du régime de sécurité sociale – qu’il s’agisse du régime général ou d’un régime spécial – échappent aux juridictions administratives alors même que sont en cause des décisions prises par des autorités administratives17. Or, en application de l’article L. 416-4 du Code des communes, qui est toujours en vigueur, « les agents (…) décédés en service, ouvrent droit, au profit de leurs ayants cause, dans les mêmes conditions que les fonctionnaires de l’État, au paiement du reliquat des appointements du mois en cours et du capital décès prévu par le régime de sécurité sociale applicable à ces derniers ». Les juridictions de la sécurité sociale sont donc seules compétentes pour connaître d’un litige relatif au versement d’un capital décès, dès lors qu’il s’agit de prestations sociales, comme cela avait déjà été jugé par la cour à l’occasion d’un arrêt Lemasson c/ Cne de Grandvilliers et a. du 11 juin 199818.
En revanche, c’est une solution différente qui est retenue par la cour concernant les conclusions indemnitaires présentées par la requérante. Dans un arrêt Lemasson du 29 décembre 200419, le Tribunal des conflits a en effet eu l’occasion d’opérer une distinction entre les litiges relatifs aux droits que le requérant estime tenir de sa qualité d’assuré social et les actions en réparation des carences fautives de la collectivité publique employeur. Les premières relèvent de la compétence des juridictions judiciaires : tel est le cas, par exemple, d’une demande tendant à l’annulation d’une décision de l’Administration refusant de procéder à l’affiliation d’un agent au régime général de la sécurité sociale20. Les secondes doivent être portées devant les juridictions administratives. Dans un arrêt Delage du 23 mars 200921, le Conseil d’État a ainsi pu considérer que le juge administratif était compétent pour connaître d’une action en responsabilité intentée par un fonctionnaire contre l’État employeur pour des carences dans le paiement de l’allocation d’éducation spéciale et la perte de la demande de renouvellement de cette indemnité. De même, c’est le juge administratif qui est compétent pour connaître d’une action en responsabilité tendant à réparer le préjudice subi par un agent du fait de la carence de l’État employeur qui avait omis d’accomplir les démarches nécessaires en vue son affiliation au régime de sécurité sociale et qui s’était abstenu de verser les cotisations sociales patronales22.
C’est en conformité avec cette jurisprudence, qui n’est pas précisément caractérisée par sa simplicité, que la cour confirme, d’abord, l’analyse du tribunal administratif de Nancy qui s’était déclaré incompétent pour ce qui concerne le refus du versement du capital décès. En revanche, la cour annule ensuite le jugement attaqué en tant qu’il avait rejeté les conclusions indemnitaires de la requérante. Elle choisit ensuite d’utiliser son pouvoir d’évocation et de juger au fond l’affaire. Elle relève que les collaborateurs de cabinet recrutés par voie de détachement par une autorité territoriale sur le fondement de l’article 110 du titre III du statut général de la fonction publique sont soumis, pendant toute la durée de leur détachement, aux règles régissant la situation des agents non titulaires de la fonction publique territoriale fixées par le décret n° 88-145 du 15 février 1988. En conséquence, la cour considère qu’en soumettant l’époux de la requérante pendant son détachement aux règles qui s’appliquent aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale, alors même que l’intéressé conservait par ailleurs sa qualité de fonctionnaire territorial, le maire de la commune d’Auboué n’avait commis aucune faute. En conséquence, les demandes indemnitaires de la requérante sont rejetées.
Pierre Tifine
III – Nature et environnement
Contrôle de l’étude de danger devant figurer dans les dossiers de demande de mise en service d’une installation classée (CAA Nancy, 10 mars 2016, n° 15NC01343, Cne de Dannemarie)
La cour est saisie d’un recours de la commune de Dannemarie dirigé contre le jugement du tribunal administratif de Strasbourg rejetant le recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’arrêté du 23 décembre 2011 par lequel le préfet du Haut-Rhin a autorisé la société Sita Alsace à poursuivre et à étendre l’exploitation d’une installation de stockage de déchets non dangereux. La commune estime notamment que l’étude d’impact exigée par les dispositions des articles L. 511-1 et suivants du Code de l’environnement (I), ainsi que l’étude de danger qui doit figurer dans les dossiers de demande d’autorisation relatives aux établissements classés présentent un certain nombre d’insuffisances qui entacheraient d’illégalité la procédure suivie (II).
I. Le contrôle de la régularité de l’étude d’impact
Introduite en France par la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement, l’étude d’impact doit être, comme le précise l’actuel article R. 512-8 du Code de l’environnement, « en relation avec l’importance de l’installation projetée et avec ses incidences prévisibles sur l’environnement, au regard des intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1 », le juge de l’excès de pouvoir contrôlant cette proportionnalité23.
Le juge vérifie non seulement l’existence de l’étude d’impact24 mais également son contenu qui est également défini par l’article R. 512-8 du Code de l’environnement. Aux termes de ces dispositions l’étude d’impact doit présenter : une analyse de l’état initial du site et de son environnement ; une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents de l’installation sur l’environnement ; le raisons pour lesquelles, parmi les solutions envisagées, le projet a été retenu ; les mesures envisagées par le demandeur pour supprimer, limiter et si possible compenser les inconvénients de son installation ainsi que l’estimation des dépenses correspondantes.
À l’occasion d’un arrêt Société Arrow du 22 octobre 199925, le Conseil d’État avait décidé qu’il y avait lieu de sanctionner les insuffisances et les omissions de l’étude d’impact présentant un caractère substantiel, cette question relevant néanmoins de l’appréciation souveraine des juges du fond. Comme on le sait, toutefois, la distinction entre les vices de procédure substantiels et ceux qui ne présentent pas un tel caractère a été abandonnée par le Conseil d’État à l’occasion de son célèbre arrêt d’assemblée Danthony du 23 décembre 201126 dont il résulte qu’un vice de procédure « n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie ». Le Conseil d’État découvrait ainsi un nouveau principe général du droit inspiré de l’article 70 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit. Surtout, il érigeait au rang de principe une approche subjective de la notion de vice de procédure qui n’était pas totalement absente de la jurisprudence antérieure. Ainsi, dans un arrêt Association de défense de l’environnement de Saint-Come d’Olt du 3 juillet 199827, le Conseil d’État avait déjà eu l’occasion de considérer que le fait qu’un avis d’enquête publique ne mentionnait pas les jours et heures auxquels le commissaire enquêteur serait présent dans l’unique mairie d’une commune concernée par l’enquête « est resté sans incidence sur la régularité de l’enquête dès lors qu’il ressort des pièces du dossier que 64 personnes ont présenté des observations et qu’il n’est pas établi que cette omission ait eu pour conséquence de priver quiconque de la faculté de présenter des observations ».
On peut ainsi comprendre que concernant les études d’impact, les principes devant déterminer l’appréhension par le juge des vices les entachant, ont été dégagés à l’occasion d’un arrêt Société Ocréal du 14 octobre 201128, de quelques semaines antérieur à l’arrêt Danthony. Selon cet arrêt « les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative ». En application de cette jurisprudence, le Conseil d’État a ainsi eu l’occasion de censurer l’arrêt d’une cour administrative d’appel qui n’avait pas analysé en quoi les insuffisances qu’elle avait relevé dans une étude d’impact relative à la création d’un parc éolien « (étaient) de nature à avoir nui à l’information complète de la population ou à avoir exercé une influence sur la décision de l’autorité administrative »29.
En l’espèce, la requérant soulevait plusieurs insuffisances qui entachaient, selon elle, la légalité de l’étude d’impact figurant dans le dossier d’enquête publique.
La requérante soutient, d’abord, que l’analyse de l’état initial du site ne prendrait pas suffisamment en compte l’installation de stockage de déchets existant à la date de l’arrêté contesté qui en autorise l’extension. Les juges relèvent toutefois que l’étude d’impact mentionne, dès son préambule, qu’elle intégrera dans l’état initial du site et de son environnement « les données relatives aux activités existantes de l’installation de stockage de déchets non dangereux ». Elle comporte également des plans et documents graphiques faisant clairement apparaître l’installation existante dans son environnement proche et lointain ainsi que la localisation de l’extension qui fait l’objet de la demande. Par ailleurs, si l’étude d’impact mentionne les seules quantités et composition des lixiviats produits par l’extension, elle n’avait pas à intégrer, conformément à l’article R. 512-6 du Code de l’environnement, les quantités de lixiviats de l’installation de stockage en place, ni à faire apparaître les dispositifs de drainage et de collecte créés lors des précédentes autorisations, dès lors que ces lixiviats n’étaient pas de nature à modifier les dangers ou inconvénients de la nouvelle installation. Les juges relèvent également que l’étude d’impact comporte une étude géologique de l’ensemble du site. Enfin, les réseaux et l’état des eaux souterraines et notamment des captages d’eau ont été précisément étudiés au regard de l’ensemble de l’installation, tout comme a été analysée la question de la compatibilité avec le SDAGE.
La requérante soutient également que l’analyse des effets directs et indirects de l’installation sur l’environnement serait insuffisante. Plus précisément elle ne respecterait pas les dispositions de l’article R. 512-7, II, 2°, du Code de l’environnement selon lesquelles « l’analyse précise notamment, en tant que de besoin, l’origine, la nature et la gravité des pollutions de l’air, de l’eau et des sols, les effets sur le climat le volume et le caractère polluant des déchets, le niveau acoustique des appareils qui seront employés ainsi que les vibrations qu’ils peuvent provoquer, le mode et les conditions d’approvisionnement en eau et d’utilisation de l’eau ». Les juges considèrent toutefois que l’étude d’impact prend bien en compte l’ensemble des activités effectuées sur le site et notamment le stockage de déchets et l’existence d’une déchetterie professionnelle. Cette étude précise également de façon suffisante quels types de pollutions pourraient affecter les eaux souterraines. De même, sont étudiés les impacts éventuels de l’exploitation sur la stabilité des terrains voisins et les mesures compensatoires prises pour assurer leur stabilité eu égard à leurs caractéristiques géologiques. Est également mentionnée la question de la qualité de l’air et notamment les risques pour la santé qui font l’objet d’une analyse précise dans l’étude d’impact.
Enfin, les juges considèrent que l’étude d’impact présente de manière détaillée les mesures destinées à compenser les incidences potentielles de l’installation.
II. Le contrôle de la régularité de l’étude de danger
En application de l’article R. 519-9 du Code de l’environnement « I.-L’étude de dangers (…) justifie que le projet permet d’atteindre, dans des conditions économiquement acceptables, un niveau de risque aussi bas que possible, compte tenu de l’état des connaissances et des pratiques et de la vulnérabilité de l’environnement de l’installation (…). Le contenu de l’étude de dangers doit être en relation avec l’importance des risques engendrés par l’installation, compte tenu de son environnement et de la vulnérabilité des intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1. (…) / II. (…) / L’étude comporte, notamment, un résumé non technique explicitant la probabilité, la cinétique et les zones d’effets des accidents potentiels, ainsi qu’une cartographie des zones de risques significatifs ».
Le Conseil d’État n’a jamais eu précisément à se prononcer sur le contrôle de l’étude de danger. Logiquement, la cour considère qu’il y a lieu d’opérer sur cette étude le même degré de contrôle que sur les études d’impact. La cour estime en conséquence que « les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude de danger ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative ».
En l’espèce, les juges relèvent que l’étude de danger jointe à la demande d’autorisation analyse le risque de glissement de terrains, en mentionnant un précédent glissement de terrain survenu en 2003. Toutefois, l’étude, qui est accompagnée de documents cartographiques permettant d’établir les périmètres concernés par ce risque, précise également que le site de l’exploitation autorisée et de son extension projetée n’est plus directement concerné. En conséquence, l’étude pouvait préciser que l’absence d’un tel risque ne justifiait pas davantage de développements, sans que cela puisse être analysé comme une insuffisance de l’étude d’impact de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative. Les juges relèvent également sur ce point que l’étude d’impact précise que la forme des alvéoles nouvelles et leur emplacement ont été étudiés de façon à tenir compte des caractéristiques géologiques du terrain et ne pas créer de risque de glissement de terrain. Ainsi, le moyen tiré de ce que l’étude de danger serait insuffisante sur cette question ne pouvait être accueilli.
Pierre Tifine
Notes de bas de pages
-
1.
CE, 8e/7e ss-sect. réunies, 19 juin 1991, n° 64834.
-
2.
L. fin. 2016 n° 2015-1785, 29 déc. 2015, art. 86.
-
3.
V. not. Roemer F., Contentieux fiscal, 2e éd., 2014, Larcier, p. 15.
-
4.
CAA Nancy, 2 juin 2016, n° 15NC00209.
-
5.
CE, 27 juill. 1988, nos 60112 et 62761 : Dr. fisc. 1989, comm. 44 – CE, 14 mars 1990, n° 65110 : Dr. fisc. 1990, comm. 1344 ; RJF 5/90, n° 574 – CE, 10e/9e ss-sect. réunies, 2 oct. 2002, n° 228436 : RJF 2002/02, n° 1348.
-
6.
CAA Nancy, 12 mai 2016, n° 15NC01383.
-
7.
LPF, art. L 189.
-
8.
V. CE, 29 juin 1981, n° 26228 ; CE, 9e/7e ss-sect. réunies, 7 nov. 1986, n° 59167 ; CE, 23 févr. 1987, n° 56462 ; CE, 8e/7e ss-sect. réunies, 14 oct. 1987, n° 71575.
-
9.
CE, 22 mars 1929, n° 97746 : Lebon, p. 5316.
-
10.
JO, 1er mars 2015.
-
11.
TA Lyon, 5 avr. 2012, n° 0904906, Sté rhodanienne de distribution : JCP A 2012, comm. 2228, note Béroujon F.
-
12.
CE, 21 mars 1983, n° 02256 : Lebon, p. 537 ; AJDA 1983, p. 356, concl. Labetoulle D. ; D. 1984, jur., p. 33, note Auby J.-M. et Hubrecht G. ; RFDA 1983, p. 368, note Pacteau B.
-
13.
CE, 11 mai 1990, n° 60247, Bureau d’aide sociale de Blénod-lès-Pont-à-Mousson : Lebon, p. 123 ; CJEG 1990, p. 347, concl. Hubert P.
-
14.
CAA Lyon, 26 juin 1990, n° 89LY00758, Sté de mise en valeur région Auvergne Limousin : AJDA 1991, p. 375.
-
15.
CE, 15 nov. 1999, n° 31444 : Lebon, p. 478 ; BJCP 2000 p. 148 ; Collectivités-Intercommunalité 2000, comm. 73, note Moreau J. ; Dr. adm. 2000, comm. 29, obs. R. S. ; Gaz. Pal. 17 août 2000, pan. dr. adm., p. 20 ; Gaz. Pal. Rec. 2001, somm., p. 1654 ; RDI 2000, p. 158, chron. Vallée J. ; RFDA 2000, p. 457 ; RGCT 2000, p. 328.
-
16.
T. confl., 13 oct. 2010, n° 3963, SA Axa IARD : AJCT 2015, p. 48, obs. Juilles F. ; AJDA 2014, p. 2180, chron. Lessi J. et Dutheillet de Lamothe L. ; Contrats marchés publ. 2014, comm. 322, note Eckert G. ; Dr. adm. 2015, comm. 3, note Brenet F. ; JCP A 2015, comm. 2010, note Pauliat H. ; RFDA 2014, p. 1068, concl. Desportes F.
-
17.
CE, 12 déc. 1952, Martin : Lebon, p. 570 – CE, 2 févr. 1981, n° 31667, Di Schino. V. égal. Cass. soc., 22 janv. 1998 : AJFP 1998, p. 51.
-
18.
CAA Nancy, 11 juin 1998, n° 96NC02907. V. égal. CAA Nantes, 11 mars 2009, n° 95NT00539, Renier.
-
19.
T. confl, 29 déc. 2004, n° 3420 : Lebon, p. 522. V. égal. antérieurement T. confl., 30 avr. 2001, n° 3207, Castellani et Jupille : Lebon T., p. 87.
-
20.
CE, 15 déc. 2000, n° 206335, Werbowy : Lebon T., p. 896.
-
21.
CE, 23 mars 2009, n° 313185 : Lebon T., p. 670.
-
22.
CE, 14 nov. 2011, n° 341235, Min. de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du territoire.
-
23.
CAA Nantes, 19 févr. 1997, n° 94NT01204, Simon : Dr. env. 1997, n° 51 – CAA Bordeaux, 10 janv. 2013, n° 11BX02693, Sté Métal Dom. : AJDA 2013, p. 892.
-
24.
CE, 29 juill. 1983, n° 38795, Cne Roquevaire : Lebon, p. 353.
-
25.
CE, 22 oct. 1999 : Lebon, p. 900.
-
26.
CE, ass., 23 déc. 2011, n° 335033, Danthony : AJDA 2012, p. 195, chron. Domino X. et Bretonneau A. ; Dr. adm. 2012, 22, note Melleray F. ; JCP A 2012, 2089, note Broyelle C. ; JCP G 2012, 558, note Connil X. ; RFDA 2012, p. 284, concl. Dumortier G. et note Cassia P.
-
27.
CE, 3 juil. 1998, n° 162464 : Lebon, p. 283 ; Dr. adm. 1998, p. 278, obs. L. T. ; RFDA 1998, p. 1060.
-
28.
CE, 14 oct. 2011, n° 323257.
-
29.
CE, 7 nov. 2012, n° 351411, Sté énergie renouvelable du Languedoc.