I – Actes administratifs

Légalité d’une décision plaçant à titre préventif un détenu en cellule disciplinaire (CAA Nancy, 23 juill. 2020, n° 18NC02740). Le juge administratif a longtemps considéré que les mesures prises à l’encontre des détenus ne faisaient pas grief et qu’elles ne pouvaient, par conséquent, faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir1. Le Conseil d’État a ensuite opéré un revirement de jurisprudence à l’occasion des arrêts d’assemblée Hardouin et Marie du 17 février 19952. Mais si les juges n’opposent plus une irrecevabilité de principe aux recours dirigés contre les mesures prises à l’encontre des détenus, ils n’acceptent de connaître que des mesures qui portent réellement atteinte à leur situation juridique, ce qui n’est pas toujours aisé à déterminer3.

S’agissant spécifiquement des mesures disciplinaires prévues par l’article R. 57-7-33 du Code de procédure pénale, le Conseil d’État a fini toutefois par considérer qu’elles sont désormais toutes susceptibles de recours pour excès de pouvoir, y compris les simples avertissements adressés aux détenus4. La juridiction administrative suprême a également approfondi le contrôle exercé sur les sanctions infligées aux détenus. Alors qu’il privilégiait auparavant un contrôle restreint5, le Conseil d’État a finalement décidé qu’il appartient au juge de l’excès de pouvoir saisi de moyens dans ce sens « de vérifier si les faits reprochés à un détenu qui a fait l’objet d’une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes »6. C’est donc désormais un contrôle de la proportionnalité des sanctions disciplinaires infligées aux détenus qui est exercé par le juge de l’excès de pouvoir, comme l’illustre l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Nancy le 23 juillet 2020.

La cour est saisie en l’espèce de la contestation par un détenu de la maison centrale d’Ensisheim d’une sanction de placement en cellule disciplinaire qui lui a été infligée au motif qu’il avait refusé de regagner sa cellule à la suite d’une opération de fouille. Il s’agit là de la sanction disciplinaire la plus sévère pouvant être infligée à un détenu en application de l’article R. 57-7-33 susvisé, qui prévoit une échelle de huit sanctions.

Cette sanction était fondée sur deux fautes disciplinaires commises par le détenu. Il s’agissait, d’une part, d’un refus d’obtempérer à une injonction du personnel pénitentiaire, ce qui constitue une faute de troisième degré, en application des dispositions alors en vigueur du 3°, de l’article R. 57-7-3 du Code de procédure pénale. Était pris en considération, d’autre part, son refus de se soumettre à une mesure de sécurité définie par une disposition législative ou réglementaire, par le règlement intérieur de l’établissement pénitentiaire ou par toute autre instruction de service, ce qui constitue une faute du deuxième degré, prévue par les dispositions du 5°, de l’article R. 57-7-2 du même code.

Le requérant soulevait deux moyens de légalité interne en vue d’obtenir l’annulation de la décision contestée.

Il invoquait, en premier lieu, une violation du principe du non bis in idem, son refus de regagner sa cellule ne pouvant, selon lui, être qualifié cumulativement de refus d’obtempérer aux injonctions des membres du personnel de l’établissement et de refus de se soumettre à une mesure de sécurité. Ce principe est appliqué par le Conseil d’État en matière de sanctions depuis l’arrêt Hirigoyen du 11 mars 19387 dont la portée a récemment été précisée par un arrêt du 6 novembre 20198. Il résulte de ce dernier arrêt que « si une sanction administrative reposant sur plusieurs manquements doit être conforme au principe de proportionnalité, le principe du non bis in idem découlant du principe de nécessité des délits et des peines garanti par l’article 8 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 ne fait pas obstacle à ce que, dans le cadre d’une même poursuite conduisant à une même décision de sanction, plusieurs manquements distincts puissent résulter de mêmes faits ». Il en résulte que l’Administration n’a pas commis d’erreur de droit en regardant les faits reprochés au requérant comme susceptibles d’être qualifiés cumulativement de refus d’obtempérer aux injonctions des membres du personnel de l’établissement et de refus de se soumettre à une mesure de sécurité au sens, respectivement, des 3° et 5° de l’article R. 57-7-3 du Code de procédure pénale.

Le requérant invoquait ensuite une erreur de droit et une inexacte application des dispositions des 3° et 5° de l’article R. 57-7-3. S’il estimait que le fait de refuser de regagner sa cellule caractérisait un refus d’obtempérer à un ordre des membres du personnel de l’établissement, son comportement ne constituerait pas, en revanche, un refus de se soumettre à une mesure de sécurité. Or une telle faute ne se rapporte pas à la notion générale de bon ordre et sa qualification, au regard du Code de procédure pénale, s’apprécie par rapport à des obligations prédéfinies.

Pour déterminer si la décision en litige concernait une mesure de sécurité, les juges examinent le contexte dans lequel elle est intervenue. Le Conseil d’État, dans un arrêt du 14 mars 20119, a considéré qu’il y a en effet lieu « de caractériser les éléments permettant de déterminer, au vu notamment du contexte dans lequel le refus est intervenu, s’il pouvait être regardé comme un refus de se soumettre à une mesure de sécurité définie par les règlements et instructions de service ». Cette solution a ensuite été confirmée et précisée par la juridiction administrative suprême dans un autre arrêt du 15 décembre 201710 qui énonce que cette appréciation exclut « le comportement général du détenu », lequel ne peut être pris en compte que pour le choix du quantum de la sanction.

Ainsi, selon le contexte, un ordre est susceptible d’être qualifié de règle de sécurité et relever ainsi des dispositions du 5°, de l’article R. 57-7-3 du Code de procédure pénale.

En l’espèce, le refus du détenu de regagner sa cellule était consécutif à une mesure de fouille conduite par les équipes régionales d’intervention et de sécurité. Elle relève bien des « mesures de contrôle et de sécurité » visées à l’article 7 de l’annexe à l’article R. 57-6-18 du Code de procédure pénale qui établit le règlement intérieur-type des établissements pénitentiaires. Il en va de même s’agissant de la fouille à la personne. L’article 57 de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, auquel renvoie la même annexe, précise ainsi que « les fouilles intégrales des personnes détenues doivent être justifiées par la présomption d’une infraction ou par les risques que leur comportement fait courir à la sécurité des personnes et au maintien du bon ordre dans l’établissement »11.

Il apparaît, certes, que le détenu ne s’était pas opposé aux opérations de fouille qui s’étaient déroulées sans incident. A priori, donc, le refus consécutif du détenu de regagner sa cellule semblait ne pas pouvoir être considéré comme mettant en cause la sécurité de l’établissement pénitentiaire. Mais pour la cour, qui privilégie une approche large de notion de « contexte », l’absence d’incidents préalables survenus durant la fouille ne constitue pas un obstacle à considérer que le refus du détenu de regagner sa cellule met en cause la sécurité de l’établissement pénitentiaire. Pour le dire autrement, ce refus n’est pas détachable des mesures de sécurité préalablement intervenues. La cour écarte, en conséquence, les moyens tirés de l’erreur de droit et de l’inexacte application des dispositions des 3° et 5° de l’article R. 57-7-3 du Code de procédure pénale.

II – Affaires sociales

Précisions sur la possibilité de conditionner l’obtention du RSA à du bénévolat (CAA Nancy, 8 avr. 2020, n° 18NC01751, Dpt Haut-Rhin). L’arrêt commenté constitue l’épilogue d’un contentieux médiatique qui avait déjà été soumis à la juridiction nancéienne. Par une délibération du 5 février 2016, le département du Haut-Rhin avait approuvé le principe de la mise à la charge des bénéficiaires du RSA, dans les contrats d’engagements réciproques conclus avec eux, d’un service individuel bénévole « que pourraient effectuer les bénéficiaires du RSA auprès d’une structure, telle qu’une association ou une collectivité, à raison d’une moyenne de 7 heures hebdomadaires, et qui conditionnerait le versement de cette allocation ».

Saisi dans le cadre d’un déféré préfectoral, le tribunal administratif de Strasbourg avait dans un premier temps censuré cette délibération, mais sans écarter totalement la possibilité de conditionner l’obtention du RSA à un travail bénévole12. Les juges avaient d’abord relevé qu’en application des dispositions combinées des articles L. 262-29, L. 262-35 et L. 262-36 du Code de l’action sociale et des familles, « les obligations des bénéficiaires du RSA sont fixées soit, lorsqu’ils sont disponibles pour occuper un emploi, dans un contrat librement débattu énumérant des engagements réciproques en matière d’insertion professionnelle en application de l’article L. 262-35 du Code de l’action sociale et des familles, soit lorsqu’ils rencontrent des difficultés faisant temporairement obstacle à leur engagement dans une démarche de recherche d’emploi, dans un contrat librement débattu énumérant des engagements réciproques en matière d’insertion sociale ou professionnelle en application de l’article L. 262-36 dudit code ». Ils avaient ensuite indiqué que dans ce dernier cas que si « des actions de bénévolat sont susceptibles d’être proposées au titre de l’insertion sociale du bénéficiaire, elles ne peuvent toutefois résulter que du contrat précédemment mentionné, en fonction de la situation particulière de l’intéressé (…) de même, les possibilités de suspension du versement du RSA, limitativement définies par l’article L. 262-37 du Code de l’action sociale et des familles excluent la possibilité de suspendre ledit versement en raison du non-accomplissement d’heures de bénévolat, sauf à constater qu’il figure parmi les engagements souscrits dans le cadre du contrat ». Cette dernière précision est essentielle puisque les juges en avaient déduit que « le département ne pouvait donc (…) envisager de conditionner, de manière générale, le versement du RSA à l’accomplissement de telles actions de bénévolat ».

Ainsi, une distinction doit être opérée entre deux types de bénéficiaires du RSA. D’une part, ceux qui sont immédiatement employables et qui doivent donc se consacrer entièrement à la recherche d’un emploi. Ceux-ci ont vocation à conclure avec le département un contrat orienté vers l’emploi conformément à l’article L. 262-35 du Code de l’action sociale et des familles. D’autre part, ceux qui ne sont pas employables immédiatement et qui vont suivre un parcours d’insertion sociale. Ces derniers concluent un contrat prévu par l’article L. 262-36 qui a pour objet moins l’insertion professionnelle que l’insertion sociale. C’est seulement pour eux que des actions de bénévolat peuvent être imposées, à condition toutefois que leur contrat le prévoit expressément.

Dans un premier arrêt du 18 avril 2017, la cour administrative d’appel de Nancy avait censuré ce jugement tout en confirmant l’illégalité du dispositif mis en place par le département du Haut-Rhin13. Elle avait notamment indiqué que « le bénéficiaire du RSA relevant des dispositions de l’article L. 262-35 du Code de l’action sociale et des familles ne saurait se voir proposer au titre de son insertion des actions de bénévolat dès lors qu’aux termes de ces dispositions le bénéficiaire doit se consacrer à une recherche d’emploi ». Comme les premiers juges, la cour avait aussi retenu que des actions de bénévolat étaient susceptibles d’être proposées par le département au bénéficiaire du RSA relevant des dispositions de l’article L. 262-36 du même code, lorsqu’il est temporairement dispensé d’une recherche d’emploi, à la condition que ces actions figurent dans le contrat qui doit avoir été librement débattu.

Cet arrêt avait ensuite été censuré par le Conseil d’État dans une décision Département du Haut-Rhin du 15 juin 201814, qui se montre davantage favorable à l’insertion d’une obligation de bénévolat dans les contrats d’engagements réciproques. En particulier, les juges avaient considéré que les contrats conclus par les personnes relevant de l’article L. 262-35 du Code de l’action sociale et des familles pouvaient également stipuler cette obligation, alors même qu’elles doivent pleinement se consacrer à la recherche d’un emploi. Ce raisonnement quelque peu audacieux peut trouver appui sur les dispositions de l’article L. 5425-8 du Code du travail, selon lequel « tout demandeur d’emploi peut exercer une activité bénévole. Cette activité ne peut s’accomplir chez un précédent employeur, ni se substituer à un emploi salarié, et doit rester compatible avec l’obligation de recherche d’emploi (…) ». Il n’était donc pas exclu que le demandeur d’emploi puisse se voir imposer des actions de bénévolat « à la condition qu’elles puissent contribuer à une meilleure insertion professionnelle du bénéficiaire et restent compatibles avec la recherche d’un emploi », ce qui avait conduit le Conseil d’État à considérer que la cour avait entaché son arrêt d’une erreur de droit.

Ce sont ces principes qui ont été repris et précisés par la cour administrative d’appel de Nancy dans son arrêt du 8 avril 2020. Les juges relèvent ainsi que la délibération contestée se borne à prévoir un principe général selon lequel les allocataires du RSA sont susceptibles d’intégrer un dispositif de service de bénévolat à raison d’une moyenne de 7 heures par semaine. Comme on l’a vu, ce principe est conforme aux textes en vigueur, selon l’interprétation retenue par le Conseil d’État, et cela d’autant plus qu’elle constitue un simple acte préparatoire d’une autre délibération à venir de la commission permanente qui doit détailler les modalités d’application d’un dispositif qui ne bénéficie qu’aux seuls signataires du contrat d’engagements réciproques, ce qui exclut les personnes qui ont conclu un projet personnalisé d’accès à l’emploi et qui sont suivies par Pôle emploi. Il faut aussi noter que le volume horaire hebdomadaire envisagé ne pouvait être considéré comme étant incompatible avec une recherche effective d’emploi. La cour rappelle également les limites que devra respecter la commission permanente pour la définition des modalités précises du service individuel bénévole et le département dans le cadre des contrats conclus avec les bénéficiaires du RSA. Le contrat étant censé être librement discuté, et les situations individuelles devant être prises en compte, le département ne pourra imposer de manière unilatérale des obligations aux bénéficiaires du RSA. Il ne pourra pas non plus définir de nouveaux cas de suspension du versement de cette allocation qui ne correspondraient pas aux engagements souscrits dans le contrat d’engagements réciproques.