Gestion courante en période transitoire : d’une notion fonctionnelle à un standard jurisprudentiel structuré

Dans l’intervalle qui sépare le renouvellement des assemblées locales de l’installation des nouveaux exécutifs, les autorités sortantes demeurent compétentes tout en étant juridiquement contraintes. La notion de « gestion courante », souvent mobilisée sans être véritablement définie, constitue le principal instrument de cette régulation. Longtemps appréhendée comme une simple exigence de prudence administrative, elle tend pourtant, à la lumière de la jurisprudence, à se structurer en un véritable standard juridique, limitant l’exercice des compétences publiques aux seules nécessités de la continuité du service public et excluant toute décision à portée structurante.

Les périodes de renouvellement des organes délibérant des collectivités, en l’occurrence des conseils municipaux et communautaires, constituent des moments institutionnels singuliers, au cours desquels les exécutifs sortants continuent d’exercer leurs fonctions jusqu’à l’installation des nouvelles assemblées. Si cette continuité répond à une exigence fondamentale de permanence de l’action publique, elle soulève une difficulté juridique majeure qui consiste à se demander dans quelle mesure ces autorités peuvent continuer à agir sans engager l’avenir de la collectivité ?

Le Code général des collectivités territoriales consacre[1] la continuité des fonctions exécutives, notamment pour le maire et ses adjoints, qui demeurent en exercice jusqu’à l’installation de leurs successeurs. Cette continuité se retrouve également au niveau intercommunal, où les mandats des délégués ne prennent fin qu’à l’installation du nouvel organe délibérant. Cependant, si ces dispositions assurent la permanence institutionnelle des organes exécutifs et délibérants, elles n’en précisent pas pour autant l’étendue des compétences susceptibles d’être exercées durant cette phase transitoire. Au contraire, le législateur se borne, dans certaines hypothèses, à encadrer a minima l’action des organes en limitant celle-ci à la gestion des affaires courantes ou présentant un caractère d’urgence, sans définir positivement cette notion. Pourtant, cette notion demeure incertaine. Si le législateur en reconnaît l’existence, notamment en limitant, dans certaines hypothèses, l’action des organes à la gestion des affaires courantes ou présentant un caractère d’urgence, il n’en propose aucune définition positive. De son côté, la jurisprudence[2] administrative en a progressivement précisé les contours sans pour autant en fixer une délimitation pleinement stabilisée. La notion oscille ainsi entre standard fonctionnel, apprécié in concreto par le juge, et catégorie juridique implicite structurant l’exercice des compétences en période transitoire. Dès lors, la question se pose de savoir si la gestion courante peut être objectivée à partir du droit positif et mobilisée comme un véritable outil de sécurisation juridique.

I. La gestion courante : une catégorie juridique implicite construite par le croisement des sources

 La notion de gestion courante ne résulte pas d’une définition législative, mais d’une construction progressive à partir de sources convergentes. Elle se situe à la croisée du droit civil patrimonial, du droit des collectivités territoriales et de la jurisprudence administrative relative aux périodes transitoires.

A) Une notion éclairée par la distinction entre actes d’administration et actes de disposition

La notion de gestion courante trouve un premier ancrage conceptuel dans la distinction classique du droit civil entre actes d’administration et actes de disposition. En effet, l’acte de gestion se rattache à l’administration normale d’un patrimoine, en ce qu’il vise à en assurer la conservation, la continuité ou l’exploitation, sans en modifier substantiellement la consistance ni engager durablement son titulaire. Ainsi, transposée au droit public, cette distinction ne se limite pas à une analogie théorique dans la mesure où elle se trouve implicitement consacrée par la jurisprudence[3] administrative relative aux périodes de transition institutionnelle[4]. Si les textes organisent la continuité des fonctions exécutives (qu’il s’agisse du maire et de ses adjoints ou des organes délibérants intercommunaux) ils n’en définissent pas les limites matérielles. C’est donc le juge administratif qui, par touches successives, a opéré une distinction fonctionnelle entre les actes admissibles et ceux qui excèdent le cadre de la gestion courante.

Cette distinction ressort avec netteté de la jurisprudence[5] fondatrice. Dès 1952, le Conseil d’État a censuré un décret pris par un gouvernement démissionnaire en considérant que, par son objet même, il ne se bornait pas à assurer la continuité de l’action administrative mais introduisait des règles nouvelles, excédant ainsi la notion d’affaires courantes. À l’inverse, la jurisprudence admet que des actes se limitant à préciser ou à mettre en œuvre des dispositifs existants puissent être regardés comme relevant de la gestion courante, dès lors qu’ils n’emportent pas de modification substantielle de l’ordre juridique.

Cette logique est confirmée et précisée dans des contentieux contemporains[6] relatifs aux collectivités territoriales. Ainsi, le Conseil d’État juge de manière constante que les organes sortants ne peuvent intervenir que pour assurer le fonctionnement courant des services publics, à l’exclusion des décisions engageant durablement la collectivité. En particulier, la conclusion ou l’attribution de marchés publics d’une certaine ampleur[7] ne peut être regardée comme relevant de la gestion courante en l’absence d’urgence particulière. De même, la circonstance qu’une procédure ait été engagée antérieurement à la période transitoire est indifférente[8] car c’est la nature et les effets de la décision finale qui déterminent sa qualification. À ce titre, la jurisprudence[9] va plus loin en mettant en évidence un critère décisif qui est celui du pouvoir de décision et de l’intensité de l’acte. Dans une affaire[10] relative à un office public de l’habitat, le Conseil d’État a ainsi considéré que l’autorisation donnée à l’exécutif de signer un marché ne pouvait être regardée comme une affaire courante, dès lors que l’autorité compétente conservait la faculté de ne pas donner suite à la procédure pour des motifs d’intérêt général. Autrement dit, dès lors qu’un acte implique un véritable choix stratégique ou discrétionnaire[11], il excède le champ de la simple gestion administrative. Dès lors, il en résulte que les actes de gestion courante se caractérisent, en droit public, par une combinaison de critères convergents tels que leur faible intensité juridique et financière, leur caractère essentiellement technique ou d’exécution, leur réversibilité et, surtout, leur absence d’impact structurant sur l’action publique. C’est au regard de ces faisceaux d’indice que les décisions prisent au titre de la gestion courante, s’inscrivent dans une logique de continuité, et non de transformation. A contrario, les décisions qui engagent durablement la collectivité (qu’il s’agisse de choix contractuels majeurs, d’actes réglementaires innovants ou de décisions organisationnelles structurantes) doivent être assimilées, par analogie, à de véritables actes de disposition institutionnelle[12]. Leur adoption en période transitoire apparaît alors incompatible avec l’économie générale du régime de continuité des fonctions, en ce qu’elles préemptent les choix du futur exécutif et portent atteinte, de manière anticipée, au principe de libre administration.

C’est à ce titre que la distinction entre actes d’administration et actes de disposition ne constitue pas un simple outil d’analyse, mais bien une grille de qualification opératoire, permettant d’objectiver la notion de gestion courante et de la transformer en un véritable standard juridique de limitation des compétences en période transitoire.

B) Une objectivation jurisprudentielle fondée sur les critères de continuité, d’urgence et d’impact

 La notion de gestion courante trouve son origine dans une construction jurisprudentielle ancienne et constante. Dès 1952, le Conseil d’État a consacré le principe selon lequel un gouvernement démissionnaire ne peut se livrer qu’à l’expédition des affaires courantes, excluant ainsi l’édiction d’actes réglementaires présentant un caractère structurant ou innovant. En effet, cette limitation n’est pas simplement fonctionnelle dans la mesure où elle traduit une restriction juridique de la compétence.

Cette logique a été réaffirmée et précisée par la jurisprudence contemporaine. Le Conseil d’État a ainsi jugé qu’une autorité dont les fonctions ont pris fin voit sa compétence réduite aux seules affaires courantes, au point de devenir incompétente pour adopter certaines décisions excédant ce périmètre. C’est à ce titre que la gestion courante apparaît comme une catégorie limitative de compétence, et non comme une simple faculté d’administration résiduelle. C’est pourquoi, l’office du juge administratif a progressivement permis d’objectiver cette notion en en précisant les critères d’identification ; la jurisprudence relative aux collectivités territoriales et aux marchés publics a joué un rôle structurant. Le Conseil d’État refuse ainsi de qualifier d’affaires courantes les décisions contractuelles présentant, par leur coût, leur durée ou leur objet, un caractère structurant, sauf à démontrer l’existence d’une nécessité particulière ou d’une urgence avérée.

Il en résulte une grille d’analyse désormais stabilisée. D’une part, sont exclues les opérations engageant durablement la collectivité ou traduisant un choix stratégique, y compris lorsque leur procédure a été engagée antérieurement à la période transitoire. D’autre part, peuvent être admises les décisions relevant de la gestion quotidienne ou répondant à une exigence de continuité du service public[13], notamment lorsqu’elles présentent un caractère non différable. Ce contexte se retrouve dans des contentieux variés. Par exemple, des opérations de construction ou d’investissement ont été écartées du champ de la gestion courante en raison de leur ampleur ou de leur impact, tandis que des décisions ponctuelles ou techniques peuvent être admises lorsqu’elles s’inscrivent dans la continuité administrative ou répondent à une nécessité immédiate. À cet égard, la négociation avec le lauréat d’un concours de maîtrise d’œuvre ne saurait être regardée comme relevant de la gestion courante que si elle demeure strictement technique et réversible, sans fixer les éléments essentiels du futur marché ni priver la future mandature de sa faculté de classer sans suite ou de réorienter les discussions. À défaut, elle doit être analysée comme participant d’un choix stratégique excédant le champ des affaires courantes.

La jurisprudence[14] confirme également que l’absence d’urgence constitue un critère déterminant d’exclusion, y compris lorsque la décision s’inscrit dans un processus antérieurement engagé. De cette construction jurisprudentielle se dégagent trois critères principaux d’identification : la nécessité de la décision au regard de la continuité du service public ; son caractère différable ou non ; son impact sur les équilibres juridiques, financiers ou stratégiques de la collectivité. Au regard de ces éléments, la gestion courante ne se réduit pas à une catégorie descriptive ou empirique ; elle constitue un véritable standard jurisprudentiel normatif, destiné à encadrer l’exercice des compétences en période transitoire en limitant l’intensité des décisions susceptibles d’être prises. Ainsi, ce standard, défini moins par la nature des actes que par leurs effets, opère une régulation de l’action administrative fondée sur un contrôle de proportionnalité implicite car plus l’acte est structurant, moins il peut être regardé comme relevant de la gestion courante. Par conséquent, il en résulte une grille de lecture cohérente du droit positif, fondée sur une logique d’intensité décisionnelle.

Cependant, il reste à préciser la portée opérationnelle de ce standard car si la gestion courante est désormais juridiquement identifiable, son effectivité dépend de sa capacité à orienter concrètement l’action administrative. Elle implique, en pratique, une appréciation[15] ex ante du risque juridique, ainsi qu’une formalisation des processus décisionnels permettant de sécuriser les actes pris en période transitoire.

II. La gestion courante : une grille d’analyse opératoire au service de la sécurisation juridique

Au-delà de sa construction théorique, la gestion courante constitue un outil d’analyse essentiel pour sécuriser l’action administrative, en particulier dans les périodes de transition où les risques contentieux sont accrus.

A) Une qualification fonctionnelle fondée sur l’intensité de l’engagement et le risque juridique

La qualification d’un acte en gestion courante ne procède pas d’une approche formelle fondée sur sa nature juridique, mais d’une analyse matérielle centrée sur ses effets. Dans le prolongement des développements précédents, la jurisprudence administrative adopte une appréciation in concreto, en évaluant l’impact réel de la décision sur la situation juridique, financière et organisationnelle de la collectivité. Autrement dit, la gestion courante ne se définit pas par ce que l’acte est, mais par ce qu’il produit. Cette approche s’inscrit dans la logique dégagée par le juge administratif, qui privilégie une lecture fonctionnelle de la notion, fondée sur l’intensité de l’engagement qu’elle implique. Elle conduit à dépasser les catégories classiques pour leur substituer une analyse dynamique, centrée sur le degré d’irréversibilité et de contrainte induit par la décision.

Trois séries d’indices, déjà identifiées par la jurisprudence, permettent ainsi d’objectiver cette qualification.

En premier lieu, l’intensité de l’engagement financier constitue un critère déterminant. Un acte relevant de la gestion courante ne doit ni modifier substantiellement les équilibres budgétaires de la collectivité, ni l’engager durablement dans une trajectoire financière contraignante. À l’inverse, les décisions impliquant un investissement significatif, une contractualisation de long terme ou une mobilisation importante de ressources excèdent, en principe, ce cadre. En deuxième lieu, la portée juridique de la décision doit être prise en considération. La gestion courante suppose que l’acte demeure réversible, c’est-à-dire qu’il n’enferme pas la collectivité dans une situation juridique difficilement rétractable[16]. Ce critère rejoint directement celui du pouvoir de décision identifié par la jurisprudence ; dès lors que l’autorité exerce un véritable pouvoir d’appréciation et qu’elle est susceptible d’engager définitivement la collectivité, l’acte tend à sortir du champ de la gestion courante. En troisième lieu, la dimension stratégique de l’acte constitue un élément central d’analyse. En effet, la gestion courante se caractérise par sa neutralité institutionnelle. À ce titre, elle ne doit ni orienter les politiques publiques futures, ni préempter les choix de la mandature à venir. À l’inverse, toute décision traduisant une orientation, une priorisation ou un arbitrage substantiel doit être regardée comme excédant le fonctionnement courant de l’administration.

La jurisprudence relative aux marchés publics illustre de manière particulièrement éclairante cette logique. Elle démontre que la qualification d’un acte ne dépend ni de sa qualification formelle, ni même du stade de la procédure, mais de son impact concret. Ainsi, un marché public peut, selon les cas, relever ou non de la gestion courante. En effet, tout dépend de son importance, de ses effets et de son caractère indispensable à la continuité du service public. Le critère déterminant réside alors dans la nécessité de la décision, entendue comme son caractère non différable. Cette approche confirme que la gestion courante s’inscrit dans une logique de proportionnalité implicite : plus une décision est structurante, engageante ou stratégique, moins elle peut être regardée comme relevant de la gestion courante. À l’inverse, les actes techniques, d’exécution ou préparatoires, dès lors qu’ils n’emportent pas d’effet irréversible et qu’ils demeurent neutres quant aux choix futurs, peuvent être admis. Il en résulte que la gestion courante ne constitue pas une catégorie juridique fermée, mais un standard fonctionnel gouverné par le risque juridique. Sa qualification repose sur une analyse contextuelle, qui doit être conduite ex ante, c’est-à-dire avant l’adoption de la décision, afin d’anticiper son éventuelle censure par le juge administratif.

Ainsi comprise, la gestion courante devient un véritable outil d’aide à la décision, permettant aux autorités publiques d’arbitrer entre continuité administrative et retenue institutionnelle. Elle impose une démarche d’évaluation du risque, fondée sur l’intensité de l’acte, son degré d’irréversibilité et son impact sur les équilibres de la collectivité.

B) Une formalisation nécessaire : vers une doctrine interne de la gestion courante

 L’absence de définition textuelle de la gestion courante, conjuguée au caractère casuistique de la jurisprudence, engendre une incertitude juridique structurelle. Cette incertitude se révèle particulièrement sensible en période de transition institutionnelle, où les autorités sortantes doivent concilier une double exigence : assurer la continuité de l’action publique sans préempter les choix de la future mandature. Cette incertitude se révèle particulièrement sensible en période de transition institutionnelle, en particulier lorsque la régularité du scrutin fait l’objet d’un contentieux électoral pendant devant le juge. L’éventualité d’une remise en cause de la composition des organes renforce alors l’exigence de retenue dans l’exercice des compétences, afin d’éviter toute décision susceptible d’engager durablement une collectivité dont la gouvernance demeure incertaine.

Dans ce contexte, la gestion courante ne peut demeurer une notion purement implicite ou laissée à l’appréciation empirique des décideurs. Sa montée en puissance jurisprudentielle appelle, au contraire, une appropriation normative par les collectivités elles-mêmes. La formalisation d’une doctrine interne apparaît ainsi comme un prolongement logique de sa construction prétorienne.

Une telle doctrine ne viserait pas à figer la notion (qui est par nature évolutive) mais à en « opérationnaliser » les critères d’identification. Dès lors, elle permettrait d’instaurer une méthode d’analyse partagée, fondée sur l’évaluation ex ante de l’intensité de l’acte, de son caractère différable et de son impact sur les équilibres de la collectivité. En ce sens, il ne s’agit pas d’ajouter une norme supplémentaire, mais de structurer une grille de lecture permettant de sécuriser les décisions. Sur le plan institutionnel, cette formalisation pourrait prendre des formes souples mais opposables dans la pratique administrative telles qu’une délibération cadre, une charte interne, une doctrine d’achat ou instruction aux services. Elle pourrait notamment prévoir des mécanismes de sécurisation tels que la traçabilité de l’analyse préalable, la justification du caractère non différable de la décision ou encore l’identification des actes réputés sensibles en période transitoire (contractualisation, engagements financiers significatifs, décisions organisationnelles).

Au-delà de la seule période de renouvellement des assemblées, l’intérêt d’une telle démarche dépasse le contexte transitoire. Elle contribue à renforcer la qualité de la décision publique en introduisant une culture du pilotage par le risque juridique, fondée sur l’anticipation plutôt que sur la seule réaction contentieuse. Elle permet également de clarifier les marges de manœuvre des exécutifs et des services, en réduisant les zones d’incertitude et en homogénéisant les pratiques. De manière plus concrète, la gestion courante tend ainsi à s’affirmer comme un outil structurant de gouvernance juridique, au croisement du droit et de la pratique administrative. Sa formalisation interne pourrait préfigurer une évolution plus large du droit des collectivités territoriales, vers une reconnaissance explicite de ce standard jurisprudentiel comme instrument d’encadrement des compétences en période transitoire.

[1] Voir le CGCT, art. L. 2122-15 al.2 (continuité des fonctions du maire et des adjoints) et art. L5211-8 al.1 (continuité des mandats intercommunaux et limitation, dans certaines hypothèses, à la gestion des affaires courantes ou présentant un caractère d’urgence).

[2] Voir notamment CE, Ass., 4 avr. 1952, n° 86015, consacrant le principe selon lequel une autorité démissionnaire ne peut expédier que les affaires courantes ; CE, 4 févr. 2005, n° 273727, précisant que cette limitation emporte une restriction de compétence ; CE, 23 déc. 2011, n° 348647, excluant de la gestion courante des décisions contractuelles d’ampleur indépendamment de la date d’engagement de la procédure ; CE, 28 janv. 2013, n° 358302 et CE, 29 janv. 2003, n° 242196, confirmant que les décisions impliquant un choix stratégique ou un engagement significatif ne relèvent pas du fonctionnement courant.

[3] CE, Ass., 4 avr. 1952, n° 86015, Rec. Lebon, consacrant la limitation des autorités démissionnaires aux seules affaires courantes et excluant les actes réglementaires structurants ; CE, 4 févr. 2005, n° 273727, précisant que cette limitation emporte une restriction de compétence de l’autorité concernée ; CE, 23 déc. 2011, n° 348647, excluant de la gestion courante la conclusion d’un marché public en l’absence d’urgence, eu égard notamment à son coût, son volume et sa durée ; CE, 28 janv. 2013, n° 358302, confirmant que la règle s’applique à l’ensemble des organes décisionnels, y compris les commissions d’appel d’offres ; CE, 29 janv. 2003, n° 242196, refusant de qualifier d’affaire courante un acte impliquant un pouvoir d’appréciation stratégique de l’autorité compétente.

[4] Il faut entendre les phases intermédiaires au cours desquelles les autorités en place demeurent en fonctions à l’issue d’un renouvellement électoral, d’une démission ou d’une recomposition des organes, jusqu’à l’installation effective des nouvelles instances, impliquant un exercice encadré et limité de leurs compétences.

[5] CE, Ass., 4 avr. 1952, n° 86015.

[6] CE, 23 déc. 2011, n° 348647 ; CE, 28 janv. 2013, n° 358302 ; CE, 29 janv. 2003, n° 242196, illustrant l’exclusion des actes contractuels structurants ou impliquant un choix stratégique du champ des affaires courantes en période transitoire.

[7] « L’ampleur » est appréciée au regard du coût, du volume ou de la durée du contrat.

[8] En ce sens CE, 23 déc. 2011, n° 348647, jugeant indifférente la circonstance que la procédure ait été engagée antérieurement, la qualification dépendant de la nature et des effets de la décision finale ; par analogie, la négociation avec un lauréat de concours de maîtrise d’œuvre ou la notification d’un marché de communication institutionnelle, qui, en raison de leur portée décisionnelle et de leur impact, excèdent en principe le champ des affaires courantes.

[9] Voir Me Éric LANDOT, « “Affaires courantes” d’un gouvernement démissionnaire : nouvelle illustration jurisprudentielle », Le blog juridique du monde public, 19 nov. 2025, analysant la construction jurisprudentielle de la notion et son application contemporaine.

[10] CE, 29 janv. 2003, n° 242196, Office public départemental d’HLM de l’Essonne, Rec. Lebon, le Conseil d’État jugeant que l’autorisation de signer un marché ne relève pas des affaires courantes dès lors que l’autorité conserve la faculté de ne pas donner suite à la procédure pour un motif d’intérêt général.

[11] Il faut entendre les décisions pour lesquelles l’autorité conserve une marge d’appréciation substantielle, notamment la faculté de classer sans suite une procédure pour motif d’intérêt général ou de déterminer les conditions de la négociation avec un lauréat de concours de maîtrise d’œuvre ; de telles décisions, en ce qu’elles orientent l’action publique et engagent l’avenir de la collectivité, excèdent en principe le champ des affaires courantes.

[12] Par « actes de disposition institutionnelle », il faut entendre les décisions qui, par leur portée financière, juridique ou organisationnelle, engagent durablement la collectivité ou modifient ses orientations, telles que la conclusion ou la notification d’un marché structurant, la définition des conditions essentielles d’une négociation contractuelle ou encore le choix de ne pas donner suite à une procédure ; de tels actes, en ce qu’ils préemptent les choix de la future mandature, excèdent en principe le champ de la gestion courante.

[13] La continuité du service public constitue un principe fondamental du droit administratif, impliquant le fonctionnement régulier et ininterrompu des services publics afin de satisfaire les besoins d’intérêt général ; consacrée de manière classique par la jurisprudence, elle justifie que, même en période de transition institutionnelle, les autorités publiques demeurent compétentes pour prendre les seules mesures strictement nécessaires au maintien de ce fonctionnement, à l’exclusion des décisions structurantes ou différables.

[14]CE, 23 déc. 2011, n° 348647, excluant de la gestion courante une décision contractuelle en l’absence d’urgence, indépendamment de l’engagement antérieur de la procédure ; CE, 28 janv. 2013, n° 358302, confirmant l’extension de ce contrôle aux organes décisionnels des collectivités ; CE, 29 janv. 2003, n° 242196, refusant la qualification d’affaire courante pour un acte impliquant un pouvoir d’appréciation stratégique ; v. également CAA Lyon, 29 nov. 2016, n° 15LY00905, CAA Bordeaux, 7 juill. 2016, n° 14BX03439 et CAA Marseille, 22 mars 2018, n° 16MA04756, illustrant une appréciation concrète fondée sur l’absence d’urgence et l’impact de la décision.

[15]Consiste à évaluer, avant son adoption, si une décision entre ou non dans le champ de la gestion courante, au regard de ses effets potentiels, de son impact et de son degré d’engagement pour la collectivité.

[16] Par « situation juridique difficilement rétractable », il faut entendre les décisions qui, une fois adoptées, produisent des effets juridiques contraignants ou coûteux rendant leur remise en cause complexe ou onéreuse, telles que la notification d’un marché public, qui fait obstacle à la mise en œuvre d’un classement sans suite et impose, le cas échéant, une résiliation pour motif d’intérêt général, ou encore la résiliation d’un contrat, susceptible d’entraîner le versement d’indemnités et de priver la collectivité des effets attendus du contrat.