La réforme du statut d’autonomie de la Polynésie française

Publié le 05/07/2019

Cette réforme statutaire permet la mise à jour de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française. Elle corrige certaines dispositions du statut qui posaient des difficultés concrètes dans le fonctionnement des institutions polynésiennes. Elle clarifie le partage des compétences entre l’État et la Polynésie française. Elle confirme la reconnaissance par l’État français du rôle joué par la Polynésie française dans le développement de sa politique de dissuasion nucléaire. Le législateur a aussi souhaité apporter des réponses à la situation particulière de la Polynésie française en matière foncière.

Cette réforme consensuelle fait l’objet de deux textes législatifs (une loi organique et une loi ordinaire)1 qui ont été largement enrichis lors des débats parlementaires. Elle est le fruit d’un travail de concertation avec les élus polynésiens. Elle vient actualiser le statut de la Polynésie française qui remonte à 2004, comme cela avait été décidé dans le cadre de l’Accord pour le développement de la Polynésie française, signé le 17 mars 2017. Elle s’efforce de le moderniser sans remettre en cause les grands équilibres institutionnels définis par les précédentes réformes statutaires.

La Polynésie française2, qui était à l’origine un territoire d’outre-mer, est une collectivité d’outre-mer (COM) disposant d’une grande autonomie sur le fondement de l’article 74 de la constitution. Elle bénéficie de larges compétences et est soumise au principe de la spécialité législative3. Elle est régie, depuis 2004, par un statut organique qui la présente comme un « pays d’outre-mer au sein de la République » qui « se gouverne librement et démocratiquement, par ses représentants élus et par la voie du référendum local »4. Ce statut d’autonomie est le troisième statut donné en vingt ans par le Parlement à cette COM5, après ceux de 1984 et de 1996. Il a été modifié en 20076 et en 20117 dans un contexte d’instabilité politique des institutions de la Polynésie française.

Celle-ci dispose d’une assemblée territoriale élue au suffrage universel qui adopte des « lois du pays », d’un gouvernement et d’un président. Le gouvernement, qui est responsable devant l’assemblée, est chargé de conduire la politique de la collectivité. Le président est chargé d’exécuter les « lois du pays » et de diriger l’Administration. Il dirige l’action du gouvernement et préside le conseil des ministres.

À l’exclusion de la Nouvelle-Calédonie, qui apparaît comme une collectivité sui generis, la Polynésie française est actuellement la collectivité territoriale française dotée de la plus large autonomie à l’égard de l’État8.

La loi organique statutaire reconnaît la « dette nucléaire » de la France à l’égard de la Polynésie française. Elle clarifie également le partage des compétences entre l’État et le pays. Elle permet notamment à ce dernier de créer des sociétés publiques locales afin de faciliter l’exploitation de certains services publics. Elle élargit par ailleurs le périmètre géographique des organisations internationales auxquelles la COM est susceptible d’adhérer.

La loi ordinaire portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française modifie quant à elle plusieurs dispositions du Code général des collectivités territoriales (CGCT) afin de favoriser la création de communautés de communes et de syndicats mixtes. Elle cherche aussi à répondre aux difficultés foncières rencontrées en Polynésie française.

I – La reconnaissance de la « dette nucléaire » de la France à l’égard de la Polynésie française

L’article 1er de la loi organique a pour objet d’exprimer la reconnaissance de la République à l’égard de la Polynésie française pour sa « mise à contribution » à « la capacité de dissuasion nucléaire et à la défense de la nation ». En utilisant l’expression « mise à contribution », il prend soin de préciser qu’en aucun cas la contribution de la collectivité ultramarine à la construction de la dissuasion nucléaire française n’a été volontaire. Il vient répondre à une attente très forte de la population et des élus polynésiens. On rappellera qu’entre 1966 et 1996, la France a procédé à 193 essais nucléaires sur les atolls de Mururoa et Fangataufa qui ont eu des effets sur la santé des populations et l’environnement.

Pour la ministre des Outre-mer, Annick Girardin, la loi organique inscrit dans le statut de la Polynésie française « la pierre angulaire de l’Accord de l’Élysée : la reconnaissance du fait nucléaire et de ses conséquences »9.

L’Accord de l’Élysée pour le développement de la Polynésie française, dit « Accord de l’Élysée », a été signé le 17 mars 2017 par François Hollande, alors président de la République, et Édouard Fritch, président de la Polynésie française. Il a marqué le renouveau des relations entre l’État et la Polynésie française.

Cette reconnaissance du fait nucléaire s’illustre par plusieurs engagements de l’État désormais inscrits dans le statut : l’indemnisation des victimes des essais nucléaires, dans les conditions fixées par le législateur ; l’entretien et la surveillance des atolls de Moruroa et Fangataufa ; l’accompagnement de la reconversion économique et structurelle du pays à la suite de la fin des essais nucléaires.

L’article 1er de la loi organique, qui est hautement symbolique, précise par ailleurs que l’État rendra compte chaque année à l’assemblée de la Polynésie française des politiques conduites dans ce domaine.

Le Conseil d’État a observé que les dispositions de l’article 1er de la loi organique n’ont qu’une faible portée normative et que plusieurs des « principes qu’elles énoncent sont redondants sur le plan juridique ». En effet, la loi Morin du 5 janvier 2010 est venue définir les conditions de reconnaissance et d’indemnisation des victimes des essais nucléaires français10.

Elle a institué un régime spécifique d’indemnisation qui relève de la solidarité nationale11. Elle a été présentée comme un progrès même si elle a instauré un dispositif d’indemnisation considéré comme trop restrictif. Après cette loi Morin de 201012, qui a créé le comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN)13, la loi du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle dans les outre-mer dite loi EROM a facilité l’indemnisation des victimes14. La loi EROM a modifié la procédure d’indemnisation des victimes des essais nucléaires en venant supprimer la notion de « risque négligeable » pour l’indemnisation15.

De plus, la règle selon laquelle l’État assure l’entretien et la surveillance des sites concernés des atolls de Mururoa et Fangataufa découle d’ores et déjà de l’article L. 1333-15 du Code de la défense. Selon cet article, « les anciens sites d’expérimentations nucléaires du Pacifique » relèvent du régime des installations et activités nucléaires intéressant la défense nationale.

Cela étant admis, la reconnaissance du fait nucléaire par l’article 1er de la loi organique témoigne de la volonté d’ouvrir une « nouvelle ère de confiance » entre l’État et la Polynésie française et d’affirmer la place de la Polynésie française au sein de la République.

Enfin, à la demande des élus polynésiens, le législateur a « sanctuarisé » la dotation globale d’autonomie (DGA). La DGA, qui est aussi appelée « dette nucléaire », est destinée à couvrir les charges liées, pour la Polynésie française, aux déséquilibres d’ordre économique provoqués par l’arrêt des activités du centre d’expérimentation du Pacifique. Elle représente plus de 90 millions d’euros par an et relève actuellement du budget du ministère des Outre-mer.

Le Sénat a tenu à inscrire dans la loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française la création d’un prélèvement sur recettes pour ce qui concerne le financement de la DGA afin que celle-ci soit sécurisée (art. 1er A).

Dans le cadre du prochain projet de loi de finances, la DGA sera effectivement transformée, à l’instar de la dotation générale de fonctionnement (DGF), en un prélèvement sur recette d’un montant identique. Elle ne pourra plus subir des modifications liées à la diminution des crédits du ministère des Outre-mer.

Un titre préliminaire16 est ajouté au début de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d’autonomie de la Polynésie française. Il précise qu’« à compter de l’exercice 2020, il est institué, par prélèvement sur les recettes de l’État, une dotation globale d’autonomie au bénéfice de la Polynésie française ». Cette « dotation est libre d’emploi » et « son montant est fixé par la loi de finances ».

II – La diversification des modes d’organisation de l’action administrative

La loi organique vient clarifier le régime des autorités administratives indépendantes créées par le pays qui, selon Annick Girardin, « constituaient jusqu’à aujourd’hui en quelque sorte un objet juridique non identifié, difficile à appréhender dans notre cadre légal »17. Elle ouvre également la possibilité pour le pays d’instituer des sociétés publiques locales, « outils dont la pertinence a été démontrée en métropole et qu’il fallait rendre opérants en Polynésie française »18. Enfin, elle permet la participation de la Polynésie française à des syndicats mixtes ouverts.

A – La création des autorités administratives indépendantes locales

Le législateur organique a autorisé en 2011 la Polynésie française à créer des autorités administratives indépendantes (AAI) locales pour des « missions de régulation dans le secteur économique »19.

Instituée en 201520, l’autorité polynésienne de la concurrence (APC) est jusqu’ici la seule AAI locale de Polynésie française. Elle est compétente pour contrôler et sanctionner les pratiques anticoncurrentielles et a rendu sa première décision en juillet 2016.

La loi organique, qui s’inspire du droit applicable en Nouvelle-Calédonie21, autorise la Polynésie française à créer des AAI pour assurer des missions de régulation dans tous les domaines qui relèvent de sa compétence et pas seulement dans le secteur économique (art. 7).

Selon l’étude d’impact du projet de loi organique, de nouvelles AAI locales pourraient être créées dans les secteurs de la santé publique, des postes ou des communications électroniques.

Enfin, la loi organique prévoit une incompatibilité entre le mandat de représentant à l’assemblée de la Polynésie française et celui de membre d’une AAI créée par la Polynésie française. De plus, afin de garantir l’indépendance des AAI locales, nul ne peut être désigné membre d’une AAI si, au cours de l’année précédant sa désignation, il a exercé les fonctions de président ou de membre du gouvernement de la Polynésie française ou le mandat de représentant à l’assemblée de la Polynésie française.

B – La création de sociétés publiques locales

Les sociétés publiques locales (SPL) sont des outils mis à la disposition des collectivités territoriales « leur permettant de recourir à une société commerciale sans publicité ni mise en concurrence préalables, dès lors que certaines conditions sont remplies. Ainsi, elles ont vocation à intervenir pour le compte de leurs actionnaires dans le cadre de prestations intégrées (quasi-régie ou in-house) »22.

Depuis la loi n° 2016-1658 du 5 décembre 201623, les communes de la Polynésie française et leurs groupements ont la faculté de créer des SPL dans des conditions analogues à celles qui s’appliquent aux collectivités métropolitaines.

La loi organique de 2019 étend à la COM et à ses établissements publics la possibilité de créer des SPL, dont les communes et leurs groupements pourraient également être actionnaires (art.8).

Les SPL ont été créées à l’origine par la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales24.

« L’objectif du législateur a été de « donner corps » en droit national à la jurisprudence européenne sur la quasi-régie (in house) et d’offrir ainsi aux collectivités la possibilité de recourir, pour l’exercice de leurs compétences, à une structure présentant les souplesses de la gestion privée mais dont le choix ne nécessite pas au préalable une mise en concurrence »25.

Les SPL seront compétentes pour réaliser des opérations d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel et commercial ou toutes autres activités d’intérêt général26.

Le Sénat a précisé que ces sociétés seront « constituées sous la forme de sociétés commerciales par actions ». Il a aussi prévu qu’elles exerceront « l’essentiel de leurs activités » pour le compte de leurs actionnaires et non « exclusivement » comme l’indiquait le projet de loi organique initial. Il s’agit de leur permettre de réaliser des activités accessoires pour le compte d’autres personnes publiques ou au profit de personnes privées.

C – La création de syndicats mixtes ouverts

La loi organique donne la possibilité à la Polynésie française de participer à des syndicats mixtes ouverts (art.18) ; le Conseil constitutionnel ayant considéré que les dispositions organisant l’exercice des compétences de la COM avec les communes dans le cadre d’un syndicat mixte relèvent de la compétence du législateur organique27.

Les syndicats mixtes ouverts, qui se distinguent des syndicats mixtes fermés28, sont régis par les dispositions des articles L.5721-1 à L.5722-10 du CGCT. Ils regroupent des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d’autres personnes morales de droit public comme les institutions interdépartementales ou des chambres de commerce et d’industrie territoriales, d’agriculture, ou de métiers. L’objet de ces syndicats mixtes ouverts est la réalisation d’œuvres ou de services présentant une utilité pour chaque personne morale.

Les collectivités territoriales et les établissements publics ont aussi la faculté de se grouper sous forme de syndicat mixte ouvert pour l’exploitation, par voie de convention, de services publics qui présentent un intérêt pour chacune des personnes morales.

La loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française tire les conséquences de cette possibilité instituée par le législateur organique de créer un syndicat mixte ouvert entre la Polynésie française, les communes, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), la chambre de commerce, d’industrie, des services et des métiers ou d’autres établissements publics, en adaptant les articles L. 5843-2 et L. 5843-3 du CGCT.

III – La consolidation des compétences de la Polynésie française

Sur le modèle du dispositif calédonien défini à l’article 31 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle Calédonie29, la loi organique autorise la Polynésie française à adhérer à des organisations internationales ne se limitant pas au périmètre du Pacifique.

Par ailleurs, la réforme statutaire cherche à rendre explicite la compétence de la Polynésie française en matière d’exploration et d’exploitation des « terres rares », lesquelles désignent un groupe de métaux aux propriétés voisines comprenant le scandium, l’yttrium et les quinze lanthanides30. « L’intérêt économique et stratégique des « terres rares » s’est considérablement accru du fait qu’elles sont nécessaires à la fabrication de produits de très haute technologie »31

On rappellera que la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d’autonomie de la Polynésie française a attribué, pour la première fois, à la Polynésie française, un domaine public maritime ainsi qu’un droit d’exploration et d’exploitation des ressources naturelles maritimes.

A – L’élargissement du champ des activités internationales de la Polynésie française

La loi organique n° 2004 -192 du 27 février 2004 a reconnu à cette COM de larges compétences internationales32. Son statut d’autonomie renforcée lui reconnaît le droit de participer à la négociation des accords internationaux. Il lui reconnait également le droit de négocier et de conclure des accords internationaux de façon autonome. Il lui permet de disposer de représentations auprès de tout État et d’être membre ou membre associé d’organisations internationales du Pacifique ou observateur auprès de celles-ci33.

La loi organique statutaire de 2019 vient élargir au-delà de la zone Pacifique le périmètre dans lequel la Polynésie française peut être membre, membre associé, ou observateur au sein d’organisations internationales, avec l’accord préalable des autorités de la République (art. 12). La Polynésie française pourra ainsi adhérer à des institutions spécialisées de l’Organisation des nations unies (ONU) ou encore à l’Organisation internationale de la francophonie (OIF). Elle y sera représentée, comme actuellement au sein des organisations internationales du Pacifique, par son président qui pourra se faire représenter.

Comme le rappelle le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi organique34, l’adhésion de la Polynésie française à ces organisations internationales doit s’inscrire dans le respect des engagements internationaux de la République et, le cas échéant, des règles applicables en matière de négociation, d’approbation et de ratification des accords internationaux35.

B – La compétence de la Polynésie française en matière d’exploration et d’exploitation des terres rares

L’article 15 de la loi organique de 2019 complète l’article 47 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 qui dispose que « la Polynésie française réglemente et exerce le droit d’exploration et le droit d’exploitation des ressources naturelles biologiques et non biologiques des eaux intérieures (…), du sol, du sous-sol et des eaux sur-jacentes de la mer territoriale et de la zone économique exclusive », en précisant que les ressources naturelles en question comprennent « les éléments des terres rares ».

La loi organique statutaire de 2019 ne vient pas modifier l’état du droit existant mais se contente d’en préciser les contours sans porter préjudice à l’article 27 de la loi organique du 27 février 2004 selon lequel « la Polynésie française exerce ses compétences dans le respect des sujétions imposées par la défense nationale ».

S’agissant des compétences des COM qu’il régit, l’article 74 de la constitution précise que « le transfert de compétences de l’État ne peut porter sur les matières énumérées au quatrième alinéa de l’article 73, précisées et complétées, le cas échéant, par la loi organique ». Parmi ces matières, figurent notamment « (…) la politique étrangère, la défense, la sécurité et l’ordre publics (…) ».

Dans l’hypothèse où pour des motifs relevant de la défense nationale, « certaines terres rares devaient être classées comme matières premières stratégiques au sens de l’article 14 de la même loi organique, l’État serait compétent pour réglementer leur exploration et leur exploitation »36.

IV – La modification des attributions des institutions polynésiennes

La loi organique statutaire de 2019 permet l’intégration de l’environnement au sein du Conseil économique, social et culturel de Polynésie française, à l’instar des conseils économiques, sociaux et environnementaux national et régionaux. Elle facilite l’exercice par la Polynésie française de ses compétences, en précisant les attributions de ses institutions, lesquelles s’apparentent à celles d’un régime de type parlementaire.

A – L’élargissement des compétences du Conseil économique, social et culturel de la Polynésie française

Le Conseil économique, social et culturel (CESC) de la Polynésie française, qui est la quatrième institution de cette COM, émet des avis sur des projets de plan à caractère économique et social.

Il est obligatoirement consulté par le président de la Polynésie française ou le président de l’assemblée de la Polynésie française sur les projets ou propositions d’actes dénommés « lois du pays » à caractère économique ou social. Il peut être consulté par le gouvernement ou par l’assemblée de la Polynésie française sur les autres projets ou propositions de « lois du pays », sur les projets ou propositions de délibération, ou sur toute question à caractère économique, social ou culturel. Le CESC a enfin la faculté de réaliser des études sur des questions relevant de ses compétences.

Le CESC devient le Conseil économique, social, environnemental et culturel (CESEC) avec la loi organique statutaire (art. 30). Sa composition intègrera désormais des représentants de groupements professionnels, de syndicats, d’organismes ou d’associations qui concourent à la vie environnementale de la Polynésie française.

L’intégration effective de la dimension environnementale dans les règles d’organisation et de fonctionnement de cet organe consultatif reviendra à l’Assemblée de la Polynésie française par la modification de la délibération n° 2005-64 APF du 13 juin 2005 portant composition, organisation et fonctionnement du CESC de la Polynésie française.

Les garanties accordées aux membres du CESEC en ce qui concerne les autorisations d’absence et le crédit d’heures seront « équivalentes à celles dont bénéficient les membres des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux ».

La loi organique ajoute également les questions à caractère environnemental parmi les thèmes dont le CESEC pourra être saisi pour avis, en cohérence avec sa nouvelle dénomination.

Enfin, le Sénat a adopté un amendement précisant que l’assemblée de la Polynésie française déterminera les règles favorisant l’égal accès des femmes et des hommes au sein du CESEC.

B – La répartition des attributions entre le président, le gouvernement et l’assemblée de la Polynésie française

La loi organique vient clarifier la répartition des attributions entre le gouvernement, l’assemblée et le président de la Polynésie française. Elle prévoit que ce dernier lorsqu’il est déclaré comptable de fait, pourra être remplacé en sa qualité d’ordonnateur par son vice-président mais également par un autre membre du gouvernement (art. 20).

Conformément au souhait des institutions polynésiennes, le Sénat a apporté un certain nombre de modifications aux attributions du conseil des ministres37. Celui-ci sera chargé d’approuver les conventions avec les établissements publics et organismes métropolitains. Il n’approuvera l’attribution d’aides financières que lorsque ces aides seront destinées à des personnes morales (art. 22). La liste des emplois devant être pourvus en conseil des ministres sera étendue au chef du secrétariat du conseil des ministres (art. 23).

Par ailleurs, les conventions conclues avec les personnes morales en application de lois du pays ou de délibérations de l’assemblée ne seront plus soumises à l’approbation préalable du conseil des ministres. Elles relèveront désormais de la seule compétence du président de la Polynésie française (art. 22).

De plus, l’assemblée de la Polynésie française sera compétente pour fixer les conditions de prise en charge des frais de transport et de mission de ses membres ainsi que le montant de l’indemnité forfaitaire pour frais de représentation éventuellement allouée au président de l’assemblée et au président de la commission permanente (art. 27).

Le Conseil d’État sera désormais seul chargé d’examiner les questions de droit adressées par le président de la Polynésie française ou le président de l’assemblée à la juridiction administrative, lorsqu’elles portent sur la répartition des compétences entre le président, le gouvernement et l’assemblée (art. 38).

Enfin, le régime juridique des lois du pays adoptées par l’assemblée de la Polynésie française, autres que celles relatives aux impôts et taxes, a été modifié38. Une loi du pays pourra désormais être promulguée si le Conseil d’État ne s’est pas prononcé dans un délai de trois mois (art. 39).

V – Le nouveau régime de vacance des sièges au sein de l’assemblée de Polynésie française

Afin de garantir la stabilité des institutions polynésiennes, la réforme statutaire vient modifier les règles de remplacement des représentants à l’assemblée de la Polynésie française et adapter en conséquence les règles de majorité requise lors des votes qui ont lieu en son sein.

L’article 107 de la loi organique du 27 février 2004 impose actuellement le renouvellement intégral de l’assemblée délibérante dès que trois sièges deviennent vacants. Le Conseil d’État a constaté qu’il existe un risque « qu’une minorité de représentants ne puisse, par une démission opportune, disposer de facto d’une forme de droit de dissolution»39.

C’est la raison pour laquelle la loi organique a prévu que le renouvellement anticipé de l’assemblée ne sera désormais obligatoire que si le tiers des sièges (19 sur 57) de cette dernière venait à être vacant pour quelque cause que ce soit, et cela sur le modèle de la législation applicable aux conseils municipaux des communes de plus de mille habitants (art. 25)40.

Enfin, « lorsque, faute pour les vacances de sièges survenues en cours de mandat de pouvoir être comblées par appel aux candidats suivants de liste, l’assemblée de la Polynésie française continue de fonctionner avec un nombre de représentants inférieur à cinquante-sept, la majorité exigée dans tous les cas prévus par la présente loi organique ou par le règlement intérieur est déterminée à partir du nombre des représentants en fonctions » (art. 26).

VI – Les compétences exercées concurremment par les communes et la Polynésie française

La loi organique statutaire cherche à faciliter l’exercice concomitant de compétences par la Polynésie française et les communes. Elle vient modifier la rédaction du II de l’article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 qui concerne les compétences que les communes et leurs établissements publics peuvent exercer avec l’accord de la Polynésie française (art. 13).

Certes, l’intervention des communes dans les domaines énumérés par l’article 43 de la loi organique du 27 février 2004 continuera de se faire « dans les conditions définies par les actes prévus à l’article 140 dénommés « lois du pays » et la réglementation édictée par la Polynésie française ». Mais le législateur organique a précisé qu’elle ne nécessitera plus « un transfert des moyens nécessaires à l’exercice de ces compétences ». Cette suppression de l’obligation de transfert de moyens de la collectivité de la Polynésie française aux communes est susceptible de faciliter l’exercice concomitant par les communes et la Polynésie française de certaines compétences.

En outre, la liste des compétences concernées par des interventions conjointes de la Polynésie française et des communes est étendue. Le texte avait prévu initialement que le développement économique et l’aménagement de l’espace ainsi que la jeunesse et le sport pourraient désormais faire l’objet d’actions conjointes des communes et de la Polynésie française, dans un cadre juridique fixé par cette dernière. Mais le Sénat a souhaité élargir les secteurs concernés par ces possibilités d’intervention des communes polynésiennes. Ces dernières pourront ainsi, dans les conditions prévues par une loi du pays, intervenir dans trois autres domaines : la protection, la mise en valeur de l’environnement et le soutien aux actions de maitrise de l’énergie ; la politique du logement et du cadre de vie ; et la politique de la ville. « L’objectif poursuivi est d’encourager le développement de l’intercommunalité à fiscalité propre en Polynésie française, ces domaines d’intervention étant des compétences structurantes des communautés d’agglomération »41.

Par ailleurs, le législateur organique a souhaité assouplir la répartition des compétences en matière de production et de distribution d’électricité entre la Polynésie française et les communes. Aujourd’hui, seules les communes peuvent produire et distribuer de l’électricité dans les conditions prévues par l’article 45 de la loi organique du 27 février 200442.

La loi organique prévoit que les communes compétentes pour produire et distribuer l’électricité pourront transférer cette compétence à un EPCI ou à un syndicat mixte (art. 14).

Elle indique également que « les communes qui, à la date de promulgation de la présente loi organique, produisaient et distribuaient l’électricité, dans les limites de leur circonscription », pourront transférer au pays cette compétence, avec l’accord de l’assemblée de la Polynésie française. Les modalités du transfert des moyens nécessaires à l’exercice de cette compétence seront déterminées par une convention approuvée par l’assemblée de la Polynésie.

VII – Le développement de l’intercommunalité en Polynésie française

La loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française cherche à favoriser le développement de l’intercommunalité sur le territoire de la Polynésie française (art. 1er ). Elle modifie l’article L. 5842-22 du CGCT pour faciliter le développement des communautés de communes ; lesquelles représentent le niveau de base de l’intercommunalité de projet.

En effet, si, dans le droit commun établi par le CGCT, les communautés de communes disposent d’un « bloc obligatoire » de compétences qu’elles exercent de plein droit aux lieu et place de leurs communes membres, il en va différemment en Polynésie où le II de l’article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 dispose que les communes ou les EPCI ne peuvent intervenir dans certaines des matières concernées que « dans les conditions définies par les actes prévus à l’article 140 dénommés « lois du pays » et la réglementation édictée par la Polynésie française ».

Afin de lever cet obstacle au développement des communautés de communes, il a été prévu que lorsque, en application du II de l’article 43 de la loi organique du 27 février 2004 précitée, « des communes interviennent en matière de développement économique, d’aides et d’interventions économiques ou en matière d’urbanisme et d’aménagement de l’espace, la communauté de communes exerce de plein droit la ou les compétences concernées, au lieu et place des communes membres ».

Ces modifications introduites par l’article 1er de la loi ordinaire résultent des propositions figurant dans le rapport de synthèse établi par le comité local d’orientation des Assises de l’Outre-Mer43.

VIII – Les dispositions visant à faciliter le règlement des difficultés foncières polynésiennes

La loi ordinaire comporte plusieurs dispositions visant à faciliter le règlement des difficultés foncières polynésiennes qui ont été adoptées à l’initiative du Sénat. Elles viennent adapter le droit commun aux particularités d’un territoire marqué par « une absence de règlement des successions depuis des générations et par les lacunes de l’état civil et du cadastre »44.

La loi ordinaire permet à un héritier copropriétaire ou au conjoint survivant de demander l’attribution préférentielle d’un bien s’il démontre qu’il y a sa résidence par une possession « continue, paisible et publique depuis plus de dix ans au moment de l’introduction de la demande de partage en justice » (art. 9).

Elle prévoit le retour à la famille du défunt, lorsqu’il n’a pas de descendants, des biens de famille qu’il détenait en indivision avec celle-ci (art. 10). Ce dispositif ne s’appliquera qu’aux biens immobiliers.

La loi empêche la remise en cause d’un partage judiciaire par un héritier omis, ce dernier ne pouvant que demander « de recevoir sa part, soit en nature, soit en valeur, sans annulation du partage» (art. 11).

Elle permet le partage des biens immobiliers indivis à l’initiative du ou des indivisaires titulaires d’au moins deux tiers en pleine propriété des droits indivis (art. 12).

Elle met en place pour dix ans un régime dérogatoire de partage par souche permettant à l’un des membres d’une branche de la famille de représenter toute la branche dans le règlement judiciaire de successions multiples (art. 13).

Enfin, la loi autorise la Polynésie française à offrir une aide juridictionnelle aux particuliers dans un litige foncier (art. 8).

En conclusion, on soulignera que les deux lois, organique et ordinaire, qui étaient très attendues, permettent la nécessaire adaptation du statut de 2004 afin que la Polynésie bénéficie d’institutions stables. Outre la reconnaissance du fait nucléaire, elles introduisent des avancées importantes en matière d’intercommunalité, dotent la Polynésie française de nouveaux outils de gestion administrative et viennent enfin apporter des réponses concrètes au problème de l’indivision successorale que connait la collectivité d’outre-mer.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Le 7 mai 2019, les commissions mixtes paritaires (CMP) chargées d’élaborer un texte commun sur le projet de loi organique portant modification du statut d’autonomie de la Polynésie française et sur le projet de loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française sont parvenues à un accord. Les conclusions des CMP sur les deux textes ont été approuvées par le Sénat le 22 mai 2019 et par l’Assemblée nationale le 23 mai 2019.
  • 2.
    Elle comprend les îles du Vent, les îles Sous-le-Vent, les îles Tuamotu, les îles Gambier, les îles Marquises et les îles Australes, ainsi que les espaces maritimes adjacents.
  • 3.
    L’article 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précise que « dans les matières qui relèvent de la compétence de l’État, sont applicables en Polynésie française les dispositions législatives et réglementaires qui comportent une mention expresse à cette fin ».
  • 4.
    L. org. n° 2004-192, 27 févr. 2004, portant statut d’autonomie de la Polynésie française : JO, n° 52, 2 mars 2004, p. 4183.
  • 5.
    V. Schoettl J.-E., « Un nouveau statut pour la Polynésie française après la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 », RFDA 2004, p. 258.
  • 6.
    L. org. n° 2007-1719, 7 déc. 2007, tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française : JO n° 0285, 8 déc. 2007, p. 19890.
  • 7.
    L. org. n° 2011-918, 1er août 2011, relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française : JO n° 0178, 3 août 2011, p. 13225.
  • 8.
    V. rapp. Sénat, 6 févr. 2019, p. 14, n° 292.
  • 9.
    Déclaration faite au Sénat le 13 février 2019.
  • 10.
    L. n° 2010-2, 5 janv. 2010, relative à la reconnaissance et à l’indemnisation des victimes des essais nucléaires français : JO n° 0004, 6 janv. 2010, p. 327.
  • 11.
    Toute personne souffrant d’une maladie radio-induite inscrite sur une liste fixée par décret en Conseil d’État et qui a résidé ou séjourné, durant des périodes déterminées, dans certaines zones géographiques définies par la loi, bénéficie d’une présomption de causalité, c’est-à-dire qu’il est présumé que sa maladie est due aux essais nucléaires français. Selon la rédaction initiale de la loi Morin, cette présomption de causalité était écartée lorsqu’« au regard de la nature de la maladie et des conditions de son exposition, le risque attribuable aux essais nucléaires [pouvait] être considéré comme négligeable ». La loi EROM du 28 février 2017 a supprimé cette disposition de la loi Morin du 5 janvier 2010.
  • 12.
    V. Poirot-Mazères I., « La loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l’indemnisation des victimes des essais nucléaires français : enfin… ? », RDSS 2010, p. 662.
  • 13.
    Le CIVEN, qui a été érigé en 2013 au rang d’autorité administrative indépendante, est compétent pour attribuer ou non des indemnisations au titre de la loi du 5 janvier 2010.
  • 14.
    L. n° 2017-256, 28 févr. 2017, de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique : JO n° 0051,1er mars 2017, texte n° 1.
  • 15.
    La loi EROM a aussi institué une commission chargée de faire des recommandations pour améliorer les processus d’indemnisation des victimes des essais nucléaires qui a rendu son rapport en novembre 2018.
  • 16.
    « Dispositions financières relatives à l’accompagnement par l’État de la reconversion de l’économie polynésienne consécutivement à la cessation des essais nucléaires ».
  • 17.
    V. JO, session ordinaire de 2018-2019, Sénat, compte rendu intégral, séance du 13 févr. 2019, p. 2407.
  • 18.
    V. JO, session ordinaire de 2018-2019, Sénat, compte rendu intégral, séance du 13 févr. 2019, p. 2407.
  • 19.
    L. org. n° 2011-918, 1er août 2011, relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française : JO n° 0178, 3 août 2011, p. 13225.
  • 20.
    Loi du pays n° 2015-2 datée du 23 février 2015, relative à la concurrence.
  • 21.
    L. org. n° 99-209, 19 mars 1999, art. 27-1, relative à la Nouvelle-Calédonie : JO, 21 mars 1999, p. 4197.
  • 22.
    Circ. n° COT/B/11/08052/C, 29 avr. 2011.
  • 23.
    L. n° 2016-1658, 5 déc. 2016, relative à l’élection des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française et à la modernisation du Code général des collectivités territoriales applicable aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics : JO n° 0283, 6 déc. 2016, texte n° 2.
  • 24.
    L. n° 2010-559, 28 mai 2010, pour le développement des sociétés publiques locales : JO n° 0122, 29 mai 2010, p. 9697.
  • 25.
    Rép. min. à la question écrite n° 1916 de C. Bouillon : JO, 22 juill. 2014, p.6196.
  • 26.
    CGCT, art. L. 1531-1.
  • 27.
    Cons. const., 26 juin 2014, n° 2014-2 LOM.
  • 28.
    Les syndicats mixtes fermés associent uniquement des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou uniquement des EPCI.
  • 29.
    L. org. n° 99-209, 19 mars 1999, relative à la Nouvelle-Calédonie : JO n° 0068 , 21 mars 1999, p. 4197.
  • 30.
    V. rapp. inf. n° 349 du Sénat du 10 mars 2011 « sur la sécurité des approvisionnements stratégiques de la France », p. 56.
  • 31.
    V. rapp. Sénat, 6 févr. 2019, p. 84, n° 292.
  • 32.
    V. Oraison A., « La montée en puissance de la Polynésie française sur la scène internationale dans le cadre de son nouveau statut d’autonomie renforcée », JDI 2004, n° 4, p. 1123 à 1163.
  • 33.
    La Polynésie française est actuellement associée à 26 organisations internationales et régionales (Organisation des douanes de l’Océanie, Forum des îles du Pacifique…).
  • 34.
    CE, avis, 29 nov. 2018, n° 396068.
  • 35.
    V. Cons. const., 12 févr. 2004, n° 2004-490 DC, cons. 58.
  • 36.
    CE, avis, 29 nov. 2018, n° 396068.
  • 37.
    V. rapp. Sénat, 6 févr. 2019, p. 24, n° 292.
  • 38.
    Le Conseil d’État exerce « un contrôle juridictionnel spécifique » sur ces lois de pays qui ont un caractère administratif.
  • 39.
    CE, avis, 29 nov. 2018, n° 396068.
  • 40.
    C. élect., art. L. 270.
  • 41.
    V. rapp. Sénat, 6 févr. 2019, p. 80, n° 292.
  • 42.
    « La Polynésie française peut, sur demande des conseils municipaux, autoriser les communes à produire et distribuer l’électricité dans les limites de leur circonscription. Cette autorisation n’est pas nécessaire pour les communes qui, à la date de promulgation de la présente loi organique, produisent et distribuent l’électricité, dans les limites de leur circonscription ».
  • 43.
    V. l’étude d’impact du projet de loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française : rapp. Sénat, 12 déc. 2018, p. 18, n° 199.
  • 44.
    V. rapp. AN, n° 1820-1821, 28 mars. 2019, p. 80.

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Référence : LPA 05 Juil. 2019, n° 145p1, p.15

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