Communication des documents administratifs et protection de la vie privée
La décision du Conseil d’État du 7 octobre 2022, Association Anticor, apporte d’utiles précisions au régime juridique de communication des documents administratifs. En l’espèce, l’association Anticor demandait la communication des comptes annuels des exercices 2016 et 2017 de la fondation d’entreprise Louis Vuitton. En cassation, le Conseil d’État juge que la cour d’appel ne commet pas d’erreur de droit en refusant de communiquer ces documents à l’association. Le juge fonde sa décision sur les dispositions de l’article L. 311-6 du Code des relations entre le public et l’administration qui restreignent la communication des documents administratifs à la seule personne intéressée quand la communication de ces mêmes documents à des tiers porterait atteinte à la vie privée. En l’espèce, il a été jugé que la communication de ces documents à l’association Anticor porterait atteinte à la vie privée de la fondation Louis Vuitton. La décision Association Anticor est ainsi l’occasion pour le juge administratif de préciser les contours du droit à la vie privée des personnes morales de droit privé en matière de communication des documents administratifs.
CE, 7 oct. 2022, no 443826
En adoptant la loi du 17 juillet 1978, portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public, le législateur répondait à « une condition de la démocratie »1 par l’instauration de la « transparence administrative »2. Cette dernière, toujours selon le législateur de 1978, mettait fin à « la manie du secret »3 pour consacrer la liberté d’accès aux documents administratifs.
Rendue 54 années plus tard, la décision du Conseil d’État du 7 octobre 2022, dite décision Association Anticor, montre que ces dispositions législatives, désormais reprises dans le Code des relations entre le public et l’administration, font l’objet d’interprétations en constante évolution. Un commentaire de cette décision est ainsi l’occasion de présenter, à travers un exemple particulier, les nouveaux enjeux posés par l’accès aux documents administratifs.
L’association Anticor a demandé la communication des comptes annuels des exercices 2016 et 2017 de la fondation d’entreprise Louis Vuitton au préfet de la région d’Île-de-France. Celui-ci a refusé cette communication. Le tribunal administratif de Paris a rejeté la requête de l’association. Cette dernière s’est alors pourvue en cassation4 pour demander au Conseil d’État d’annuler le refus de communication de ces documents et d’enjoindre au préfet de les lui communiquer.
L’objet social de cette association est notamment celui « de promouvoir l’éthique dans la vie publique, développer la démocratie participative et la transparence dans le fonctionnement des institutions » et de « lutter contre la corruption, la fraude fiscale et contre toute autre atteinte à la probité sur le plan local, national, européen et international »5. La demande d’accès à ces comptes annuels a pour objectif d’obtenir des informations sur les avantages fiscaux prévus par l’article 238 bis du Code général des impôts dont ont bénéficié les entreprises du groupe LVMH. Cet article prévoit une réduction d’impôt pour les entreprises assujetties à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés au titre des versements effectués au profit d’une fondation d’entreprise6.
En vertu de l’article 19-10 de la version modifiée de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat, les comptes annuels de la fondation d’entreprise doivent être transmis à l’autorité administrative7. L’association estimait que, en raison de cette transmission, ces documents devenaient des « documents administratifs », au sens de l’article L300-2 du Code des relations entre le public et l’administration, et étaient à ce titre communicables en application de l’article L. 311-1 du même code8.
Le motif du refus de communication opposé à l’association par le préfet reprend celui formulé par la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) qu’il avait déjà saisie d’une demande de conseil pour répondre à une même demande de communication formulée antérieurement par un journaliste. Dans cet avis, la CADA avait estimé que les comptes annuels détenus par l’autorité administrative étaient des documents administratifs mais n’étaient pas communicables à des tiers en raison de l’atteinte à la vie privée de la fondation protégée à l’article L. 311-6 du Code des relations entre le public et l’administration9. La saisine de la CADA étant un préalable obligatoire avant le dépôt d’un recours contentieux10, cette dernière a été une nouvelle fois saisie par l’association Anticor avant le dépôt de son recours devant le tribunal administratif de Paris. L’avis de la CADA est demeuré identique11.
Le tribunal administratif de Paris a confirmé la position de la CADA. En cassation, l’association Anticor conteste ce jugement à titre principal pour erreur de droit. Ce pourvoi pose ainsi directement la question du sens et de la portée à conférer à la protection de la vie privée au sens de l’article L. 311-6 du Code des relations entre le public et l’administration.
Le Conseil d’État juge que, en l’absence de dénaturation des faits, le tribunal administratif de Paris n’a pas commis d’erreur de droit. Les comptes annuels transmis au préfet sont donc des documents administratifs qui relèvent de la vie privée de la fondation d’entreprise Louis Vuitton, en ce que ces derniers concernent son « fonctionnement interne » et sa « situation financière »12. À ce titre, ces documents portent sur des intérêts privés légalement protégés dont la protection suppose la restriction du droit d’accès à l’information. Les comptes annuels de la fondation ne peuvent être communiqués aux tiers, en particulier à l’association Anticor.
Cet arrêt révèle la manière dont l’accès aux documents administratifs peut être encadré en prenant en compte des intérêts privés légalement protégés. Ce droit est lié à l’exercice des libertés publiques13 garanti par l’article 15 de la Déclaration de 1789. Selon le Conseil constitutionnel, « il est loisible au législateur d’apporter à ce droit des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi »14. Le juge administratif a lui aussi mis en œuvre la conciliation voulue par le législateur entre le droit à l’accès aux documents administratifs et la protection d’intérêts privés.
Cette conciliation résulte de l’article L. 311-6 du Code des relations entre le public et l’administration qui autorise la communication de ces documents uniquement aux personnes intéressées dès lors que certains de leurs intérêts seraient mis en cause si ces mêmes documents étaient transmis à des tiers. Parmi ces intérêts, l’article L. 311-6 vise le secret médical mais aussi la protection de la vie privée et le secret des affaires.
Protection des secrets légitimes face à la transparence de l’action administrative, tel est le sens de la limite à la communication des documents administratifs fixée par le législateur et que le Conseil d’État applique lorsqu’il juge que la protection de la vie privée en ce domaine ne bénéficie pas uniquement aux personnes physiques mais également aux personnes morales de droit privé (I).
La décision Association Anticor précise, en outre, plusieurs composantes de la « vie intérieure »15 d’une personne morale de droit privé. L’exercice de définition n’étant pas un art aisé, ces utiles précisions sur le sens de la vie privée s’accompagnent nécessairement de nouvelles questions qui pourraient être soulevées devant le juge administratif (II).
I – Un secret protégé : la vie privée des personnes morales de droit privé opposée à la communication aux tiers des documents administratifs
La décision Association Anticor est remarquable en ce qu’elle se distingue de la jurisprudence de la Cour de cassation dont l’interprétation de l’article 9 du Code civil conduit à exclure toute personne morale du bénéfice du droit à la vie privée. Cette divergence peut s’expliquer par la spécificité du régime juridique de communication des documents administratifs.
La transmission obligatoire par un organisme privé à une autorité administrative d’un document en lien avec la mission de service public16 de cette même autorité a pour conséquence de qualifier ce document de « document administratif » au sens de l’article L. 300-2 du Code des relations entre le public et l’administration (A). Le Conseil d’État a toutefois jugé que, conformément à l’article L. 311-6 du Code des relations entre le public et l’administration, ce document ne pouvait être communiqué à des tiers afin de ne pas porter atteinte à la vie privée de cet organisme. Pour le juge administratif, la protection de la vie privée s’applique autant aux personnes physiques qu’aux personnes morales de droit privé (B).
A – Le champ d’application étendu de la notion de « document administratif »
L’article L. 300-1 du Code des relations entre le public et l’administration dispose que le « droit de toute personne à l’information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV » du livre III du Code des relations entre le public et l’administration portant notamment « sur l’accès aux documents administratifs ». L’article L. 300-2 du même code, quant à lui, énonce que « sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, (…) les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ».
La combinaison de ces deux dispositions permet de délimiter le champ d’application du régime juridique de la communication des documents administratifs. Les termes de l’article L. 300-2 du Code des relations entre le public et l’administration témoignent du champ particulièrement extensif de la notion de « document administratif ». En application de cet article, du moment qu’un document est produit ou reçu par l’Administration, ce dernier devient un document administratif au sens du Code des relations entre le public et l’administration. Une définition extensive du champ d’un document administratif par la loi permet de renforcer l’effectivité du droit à l’accès aux documents administratifs protégé dorénavant par le Conseil constitutionnel17.
Cette interprétation de la notion de « document administratif » est cependant le fruit d’une évolution significative. La version initiale de la loi du 17 juillet 1978 définissait le document administratif comme le document qui « émanait »18 d’une autorité administrative ou d’une personne privée en charge d’une mission de service public. Cela avait incité le juge administratif à distinguer les documents administratifs « par nature » des documents administratifs « par destination ». Les premiers étant produits par l’Administration tandis que les seconds étaient produits par une personne privée en vue d’être transmis à l’Administration. En revanche, les documents produits par une personne privée sans être destinés à l’Administration n’étaient pas des documents administratifs même si l’Administration les détenait. Ainsi, une copie d’examen était considérée comme un document administratif alors qu’un document soumis au contrôle d’une autorité administrative ne l’était pas dans la mesure où ce document était dans les mains d’une autorité administrative sans avoir été produit à cette fin19.
Depuis l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 29 avril 2009 prise en application de l’article 35 de la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008, relative aux archives20, l’article L. 300-2 du Code des relations entre le public et l’administration précise que sont des documents administratifs les documents « produits ou reçus » par l’Administration. En application de cette nouvelle définition législative, la distinction entre documents administratifs « par nature » et documents administratifs « par destination » posée par le juge administratif est révolue ; tous les documents produits ou transmis à une personne chargée d’une mission de service public, indépendamment de sa destination, sont des documents administratifs.
En l’espèce, le litige portait sur des comptes annuels d’une fondation d’entreprise. En vertu de l’article 19-10 de la loi du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat, les fondations d’entreprise doivent transmettre à l’autorité administrative – l’autorité préfectorale – un rapport d’activité auquel sont joints le rapport du commissaire aux comptes et les comptes annuels. Ces comptes de la fondation Louis Vuitton sont considérés par le juge administratif comme des documents administratifs dès lors qu’ils ont été transmis à l’autorité administrative, peu important que ces documents aient été élaborés pour les propres besoins de la fondation et non pour l’autorité administrative.
Le régime de communication des documents administratifs prévu par le Code des relations entre le public et l’administration est donc applicable en l’espèce.
B – Une acception particulière de la protection de la vie privée
La jurisprudence administrative a protégé pour la première fois, en matière de communication des documents administratifs, la vie privée des personnes morales dans une décision du 17 avril 2013, opposant ministre du Travail, de l’Emploi et de la Santé et Cabinet de la Taille21. Cette jurisprudence est partiellement confirmée au paragraphe 3 de la décision commentée. Alors que l’arrêt de 2013 mentionne que la protection de la vie privée, au sens de l’article L. 311-6 du Code des relations entre le public et l’administration, s’applique aux personnes morales, de droit privé ou public, la décision Association Anticor traite uniquement de la vie privée des personnes morales de droit privé. On remarquera à cet égard que la question de la protection de la vie privée des personnes morales de droit public n’est pas évoquée dans les conclusions du rapporteur public. Il a pu être estimé que cette extension était difficilement envisageable22.
Même restreinte aux personnes morales de droit privé, cette décision peut, au premier abord, surprendre lorsqu’elle fait l’objet d’une comparaison avec la jurisprudence de la Cour de cassation qui refuse de faire bénéficier aux personnes morales du droit au respect de la vie privée garanti par l’article 9 du Code civil. Les conclusions rendues par le rapporteur public sur cette décision évoquent un « vaste, redoutable sujet »23 et ne dissimulent d’ailleurs pas cette divergence d’interprétation. La jurisprudence de la haute juridiction judiciaire doit être replacée dans le contexte de la théorie civiliste des droits de la personnalité24. Le débat doctrinal au sein de la doctrine civiliste porte sur la question de savoir si les droits de la personnalité peuvent s’appliquer à une personne morale. Si la personne morale dispose naturellement d’une personnalité juridique, cette personnalité est-elle d’une nature équivalente à celle entendue lorsqu’on évoque les droits de la personnalité, « droits plus que tous autres, attachés aux êtres humains »25 ? Le rejet de la Cour de cassation de la reconnaissance du droit à la vie privée des personnes morales doit être compris à la lumière du débat sur l’évolution anthropomorphique de la personnalité morale et sur la détermination des droits dont l’existence « a un lien nécessaire avec la personnalité humaine »26. En jugeant que « seules les personnes physiques peuvent se prévaloir d’une atteinte à la vie privée au sens de l’article 9 du Code civil »27, le juge judiciaire « recentre le droit au respect de la vie privée sur la seule personne humaine »28 et estime que ce droit, contrairement au droit à la protection de leur nom, de leur domicile, de leurs correspondances et de leur réputation29, ne fait pas partie des droits de la personnalité qui peuvent être transposés aux personnes morales.
La particularité de la jurisprudence judiciaire relative à l’interprétation de l’article 9 du Code civil au regard de la jurisprudence administrative semble reposer sur au moins deux arguments.
Tout d’abord, si, dans ces deux situations, il est bien question de la protection de la vie privée, cette dernière s’exerce dans un cadre tout à fait particulier lorsqu’il s’agit du régime de communication des documents administratifs. Dans cette hypothèse, il s’agit de concilier « le droit de toute personne à l’information » (CRPA, art. L. 300-1) avec le respect d’intérêts légalement protégés. Il ne s’agit pas de poser une définition de principe sur le sens de la personnalité morale30 mais de fixer une limite sur les modalités du libre accès aux documents administratifs. C’est la raison pour laquelle le rapporteur public justifie dans ses conclusions la protection de la vie privée des personnes morales en affirmant que « ce qui est en jeu aujourd’hui, c’est le CRPA, et seulement lui. C’est de lui seul que nous traiterons »31.
Ensuite, le rapporteur souligne à juste titre que « les droits fondamentaux ont vocation, même si une partie de la doctrine le regrette, à s’appliquer tout autant à des personnes physiques qu’à des personnes morales, sauf impossibilité ontologique »32. Cet argument visant à distinguer les droits fondamentaux33 des droits de la personnalité montre que la jurisprudence administrative s’inscrit dans le sillon de l’interprétation par la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) de l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Le fichage de la décision précitée de 2013 renvoie d’ailleurs à une précédente décision concernant le « droit au respect du domicile protégé par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales »34.
Néanmoins, précisons que la CEDH n’a pas reconnu formellement le droit à la vie privée des personnes morales. Un auteur a pu ainsi considérer que cette jurisprudence procède à « une extrapolation excessive de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme »35. On relèvera également que l’interprétation du Conseil d’État prend une certaine liberté au regard de l’intention du législateur. La dernière modification des dispositions relatives à la protection de la vie privée a été réalisée au cours des discussions sur le projet de loi relatif aux archives. L’intention du législateur était à cette occasion d’harmoniser le régime juridique de l’accès aux archives publiques avec celui de la communication des actes administratifs. Si la mesure d’harmonisation est « purement rédactionnelle »36, il peut toutefois être relevé que les discussions sur la notion de « vie privée », au cours des travaux sur le projet de loi relatif aux archives, se référaient exclusivement aux personnes physiques37.
La décision Association Anticor a par conséquent confirmé, s’agissant des personnes morales de droit privé, la jurisprudence administrative qui incluait les personnes morales dans le champ de la protection de la vie privée prévue à l’article L. 311-6 du Code des relations entre le public et l’administration. Si cette applicabilité de principe n’est pas nouvelle, le Conseil d’État était cette fois-ci tenu « de déterminer ce qu’elle comport[ait]38 ». Ces utiles précisions soulèvent de nouvelles interrogations auxquelles le juge devra répondre.
II – Une vie privée précisée : les nouveaux enjeux du régime de communication des documents administratifs
La décision commentée précise que la protection de la vie privée implique l’exclusion de « la communication à des tiers, par l’autorité administrative qui les détient, des documents relatifs notamment [au] fonctionnement interne et à [la] situation financière » des personnes morales de droit privé. En matière de communication des documents administratifs, le Code des relations entre le public et l’administration protège également le secret des affaires. La question de la conciliation entre ces deux secrets légalement protégés est posée (A). Plus fondamentalement, la protection de la vie privée de la personne morale de droit privé est à l’origine de nouvelles réflexions sur le sens de la transparence de l’action administrative (B).
A – Une conciliation délicate entre vie privée et secret des affaires
La distinction entre secret des affaires et protection de la vie privée prend tout son sens concernant les personnes morales de droit privé à but non lucratif, à l’instar de la fondation Louis Vuitton, concernée en l’espèce. Cette protection peut se justifier au regard de l’absence d’une disposition qui protégerait les affaires d’une personne morale de droit privé à but non lucratif, puisqu’il serait « intuitivement peu concevable d’appliquer le secret des affaires »39 dans cette hypothèse.
Toutefois, l’arrêt Association Anticor ne concerne pas uniquement les personnes morales de droit privé à but non lucratif. La conciliation entre les secrets de la vie privée et des affaires soulève des interrogations puisqu’il ne peut être exclu qu’une personne morale de droit privé exerçant une activité à but lucratif puisse disposer cumulativement de leur protection. L’article L. 311-6 du Code des relations entre le public et l’administration dispose que le secret des affaires « comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles ». Ces informations sont protégées afin de s’assurer que leur communication à des tiers n’ait pas pour conséquence de délivrer des informations essentielles aux concurrents exerçant une activité sur un marché pertinent40. En ce sens, les informations qui ne peuvent être communiquées aux tiers sont susceptibles d’être considérées comme « externes » à l’activité de l’entreprise, dans la mesure où elles ont un impact sur la position d’une entreprise sur un marché41. Comme l’indiquent les conclusions du rapporteur public, la vie privée d’une personne morale de droit privé concernerait alors l’activité « interne » (fonctionnement et financement notamment) ; le secret des affaires protégerait, lui, les informations portant sur l’extérieur (son marché)42.
Néanmoins, cette distinction suscite en l’état un certain embarras qui peut s’expliquer par la difficulté – voire l’impossibilité – de définir abstraitement, indépendamment de toute approche casuistique, un champ de la vie privée distinct du secret des affaires lorsque la demande de communication porte sur des informations concernant des entreprises.
Tout d’abord, le secret des affaires ne saurait être limité à des informations « internes » à une entreprise. La protection du secret des affaires suppose l’exercice d’un contrôle a priori par l’Administration et par le juge, consistant à anticiper les informations qui seraient susceptibles, si elles étaient communiquées à des tiers, de provoquer des effets anticoncurrentiels. Dans cette perspective, la protection du secret réside avant tout dans la protection du secret de toutes les informations – « internes ou externes » – dont la communication à des tiers seraient susceptibles d’avantager des concurrents43. Puisque la protection du secret des affaires porte avant tout sur les effets potentiellement anticoncurrentiels de la communication de certaines informations, il ne peut être écarté, en principe, que la communication à des tiers d’éléments relevant du fonctionnement ou du financement interne d’une entreprise ait des effets anticoncurrentiels en révélant notamment une stratégie commerciale. Les comptes d’une entreprise pourraient mettre en lumière des stratégies commerciales44 qu’un concurrent serait tout à fait à même d’exploiter.
Ensuite, la protection de la vie privée au sens de l’article L. 311-6 du Code des relations entre le public et l’administration, comme le remarque le rapporteur public dans ses conclusions, ne peut être restreinte de manière certaine à la dimension interne d’un document : « La protection de la vie privée concerne aussi le “monde extérieur” »45. La difficulté de distinguer ces deux intérêts légalement protégés provient du fait qu’ils protègent tous les deux une même personne morale de droit privé (une entreprise) en poursuivant une finalité identique : la protection d’un secret. La raison même d’une entreprise étant celle d’exercer une activité économique, la protection de sa vie intérieure est nécessairement liée, à certains égards, à la protection de son activité sur un marché. C’est sûrement en raison de la grande porosité existant entre ces deux intérêts légalement protégés que le législateur de 1978 n’entendait pas protéger la vie privée des personnes morales de droit privé. La mention, dans la version initiale de la loi, de la nature industrielle et commerciale du secret protégé avait pour objectif de distinguer les secrets de nature médicaux de ceux concernant « la vie privée des administrés »46.
En l’espèce, toutefois, la conciliation entre ces deux intérêts légalement protégés ne soulève pas de difficultés car la personne morale concernée est une fondation exerçant une activité à but non lucratif. La protection de sa vie privée vient, dans cette hypothèse, combler l’inapplicabilité du secret des affaires, secret supposant l’exercice d’une activité concurrentielle sur un marché. Cette première délimitation du champ de la protection de la vie privée sera nécessairement affinée par le juge en suivant une approche casuistique. En tout état de cause, cette jurisprudence pose une limite tout à fait particulière au développement de la transparence de l’action administrative.
B – Transparence de l’action administrative contre éthique privée ?
À la lecture de cet arrêt, une ligne de partage semble se dessiner entre la transparence de l’action administrative qui avait « présidé au vote de la loi du 17 juillet 1978 »47 et l’éthique des entreprises. Une étude de cette décision de principe, qui a justifié une réunion de la section du contentieux, ne saurait se départir du litige auquel était confronté le Conseil d’État. Rappelons l’intérêt recherché par le requérant ici : l’association Anticor, en réclamant l’accès aux comptes annuels de la fondation d’entreprise Louis Vuitton, souhaite vérifier si cette fondation n’est pas un moyen de détourner les réductions d’impôt auxquels l’entreprise a droit en raison de son activité de mécénat. La démarche de l’association semble moins être celle de s’informer sur l’examen des comptes annuels mené par l’autorité administrative, comptes transmis afin de s’assurer « de la régularité du fonctionnement de la fondation d’entreprise »48, que de vérifier le respect d’une certaine éthique fiscale.
L’objet du litige dont était saisi le juge administratif soulève la question du sens de la transparence administrative, et ce, même si la notion de transparence fait l’objet d’un « brouillard conceptuel »49. En l’absence de dispositions législatives spéciales, le juge administratif fixe la limite d’un « droit de savoir »50 confronté à de nouvelles questions qui « se font jour, tels l’usage des algorithmes, les demandes croissantes de certains médias, et de nombreuses associations citoyennes désireuses de renforcer le contrôle de l’action politique »51. Ce « droit de savoir » est la conséquence logique de la transparence définie comme « l’exigence d’une information qui reflète sans aucun biais la situation de chacun »52.
Cette décision peut alors être interprétée comme un rappel du sens premier du droit de l’administré à accéder à un document administratif. Le libre « accès aux documents administratifs relève des rapports entre l’usager et l’administration »53 et ne peut être invoqué par un requérant pour vérifier l’éthique des pratiques d’une autre personne privée. Le Conseil d’État a d’ailleurs refusé de reconnaître l’existence d’un principe général de transparence des décisions administratives54. En l’absence de dispositions particulières imposant la publication de ces informations, notamment lorsque ces dernières portent sur une dimension non négligeable de l’action publique – l’octroi d’avantages fiscaux – avec des enjeux financiers d’envergure, on « ne saurait en effet vouloir la transparence pour elle-même – bien que le mot confine parfois au mantra – mais on la conçoit au service d’une fin supérieure »55. L’objectif de transparence, en l’espèce, peut être défini uniquement à l’aune de l’objet qu’elle poursuit : le droit à l’accès des documents administratifs tel qu’il est encadré dans le Code des relations entre le public et l’administration.
Le droit à l’information concerne ainsi seulement l’action administrative et ne peut être un prétexte pour une personne privée d’utiliser les informations détenues par l’Administration pour s’informer voire questionner le comportement d’une autre personne privée. La transparence de l’action administrative peut être certes définie comme une forme d’éthique mais cela ne confère pas à tout citoyen le droit de « scruter »56 les comptes d’une fondation d’entreprise en se livrant à une sorte de contrôle privé de leur régularité ; mission qui incombe à l’autorité administrative de tutelle. À cet égard, la décision Association Anticor, en son paragraphe 3, indique que les conditions de communication des comptes annuels n’ont pas de lien avec le fait que ces documents aient permis à l’autorité administrative d’exercer son contrôle de « surveillance générale »57 sur la régularité du fonctionnement de la fondation. Si, pour être qualifié de document administratif, un document doit être en lien direct avec la mission de l’autorité administrative de tutelle, cela ne suffit pas pour être en soi communicable aux tiers. C’est précisément tout le sens de la protection d’un secret dans le régime de la communication des documents administratifs : l’autorité administrative, dans sa mission de contrôle, et la personne intéressée peuvent seules disposer d’informations dont la transmission à des tiers porterait atteinte à la vie privée. Le contrôle sur la régularité du fonctionnement de la fondation est exercé par une autorité administrative puisqu’il s’agit d’une initiative privée qui exerce une activité d’intérêt général – et peut éventuellement bénéficier d’un financement privé58 – ; cette mission n’a pas vocation à être remplie par une organisation se donnant pour mission la transparence de la vie publique.
On peut comprendre ainsi la décision du Conseil d’État qui juge que l’exclusion de la communication de ces documents à des tiers est de « principe » dès lors qu’il n’existe pas d’autres dispositions imposant ou impliquant une communication aux tiers. Sur ce dernier point, renvoyant « la balle au législateur »59, la protection de la vie privée d’une personne morale de droit privé ne peut s’opposer à la communication de ces documents aux tiers quand une disposition l’impose mais également « l’implique ». Cette dernière hypothèse de prudence pourrait laisser ouverte la possibilité d’une interprétation souple d’une disposition réglementaire, prise en application d’une loi, qui impliquerait l’exclusion de la protection de la vie privée. Dans ses conclusions rendues sur cette décision, le rapporteur public cite plusieurs exemples de dispositions législatives et réglementaires venant imposer dans des cas particuliers une règle de publicité et de communication. En l’absence de dispositions législatives contraires, le Conseil d’État ne peut pas écarter la protection de la vie privée, garantie législative prévue à l’article L. 311-6 du Code des relations entre le public et l’administration.
Ainsi en va-t-il par exemple de la réglementation sur les subventions. L’article 10 de la loi du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, prévoit que « les comptes de tout organisme de droit privé ayant reçu une subvention publique doivent être communiqués à toute personne qui en fait la demande auprès de l’autorité administrative qui les détient ». Concernant les fondations d’entreprise plus précisément, elles sont soumises aux obligations de publicité prévues pour les associations au premier alinéa de l’article L. 612-4 du Code de commerce. Il résulte de cet article que toute association ayant reçu annuellement de l’État ou de ses établissements publics ou des collectivités locales des subventions publiques dont le montant dépasse 153 000 €60 est tenue de publier ses comptes dans des conditions fixées par décret pris en Conseil d’État61.
Dans la mesure où un avantage fiscal ne peut être considéré comme une subvention au sens de l’article 9-1 de la loi du 12 avril précitée62 et que, par ailleurs, les bénéficiaires de la réduction d’impôt sont les entreprises du groupe LVMH et non la fondation Louis Vuitton, cette obligation de publication n’est pas applicable en l’espèce. La seule obligation de publication applicable concerne les statuts de la fondation d’entreprise, obligation résultant de l’article 13 du décret du 30 septembre 1991 pris pour l’application de la loi n° 90-559 du 4 juillet 1990, créant les fondations d’entreprise. Mais cette dernière porte sur les statuts de la fondation et non sur les comptes annuels.
Le Conseil d’État confirme ainsi un retour de balancier consistant à renforcer la protection des secrets légitimes en limitant le droit à l’accès aux documents administratifs63. Il s’agit de préserver l’action administrative face à une transparence qui « tend à promouvoir, dans toute fonction animée par une personne publique, une façon d’agir qui mette à la disposition de tout citoyen la totalité des informations pertinentes relatives à l’action menée »64.
Cette « préoccupation de protéger davantage la confidentialité de certaines informations »65 pourrait toutefois apparaître comme paradoxale au regard d’une évolution du droit positif qui, depuis 1978, a notamment constitutionnalisé le droit d’accès aux documents administratifs, mis en place un droit de réutilisation des données publiques et installé dans la Charte de l’environnement les droits d’accès à l’information et de participation (Charte de l’environnement, art. 7). Pour autant, en insistant sur l’absence de dispositions législatives spéciales applicables aux comptes annuels de la fondation Louis Vuitton, le Conseil d’État met bien en évidence que sa décision s’explique avant tout par « une malfaçon de l’articulation des textes »66 pour autoriser à des tiers l’accès à des comptes retraçant des mécanismes de soutien public considérables au profit de fondations d’entreprise. À cet égard, la lecture de la décision montre que ce n’est pas le juge administratif qui s’oppose à une demande de contrôle citoyen sans cesse plus pressante.
Notes de bas de pages
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1.
J. Thyraud, avis n° 378, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale, 25 mai 1978, p. 12.
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2.
J.-F. Kerléo, « De la transparence administrative à l’administration transparente », in V. Barbé, O. Levannier-Gouël et S. Mauclair (dir.), La transparence, un droit fondamental ?, 2021, Éditions L’Épitoge, p. 62 : le régime de l’accès aux documents administratifs est « incontestablement le plus représentatif de la notion de transparence ».
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3.
J. Thyraud, avis n° 378, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale, 25 mai 1978, p. 6.
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4.
CJA, art. R. 811-1, 2°, dispose que le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort « sur les litiges en matière de consultation et de communication de documents administratifs ou d’archives publiques ».
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5.
Les statuts de l’association sont consultables sur son site internet, https://lext.so/7u_-Ab, v., en particulier, art. 1, « Objet social ».
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6.
L’utilisation par la fondation d’entreprise Louis Vuitton de ces avantages fiscaux a été considérée comme exceptionnellement importante dans un rapport de la Cour des comptes de 2018 consacré au « soutien public au mécénat d’entreprises » : v., C. comptes, rapp., Le soutien public au mécénat des entreprises. Un dispositif à mieux encadrer, nov. 2018, p. 56. Ce rapport est cité dans les conclusions du rapporteur public rendues sur cette décision, v. L. Domingo, concl. sur CE, sect., 7 oct. 2022, n° 443826, Assoc. Anticor, p. 1. V., également, ce rapport cité dans un article publié sur le site internet de l’association Anticor : https://lext.so/5W8l4E.
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7.
L. n° 87-571, 23 juill. 1987, art. 19-10 : « La fondation d’entreprise adresse, chaque année, à l’autorité administrative un rapport d’activité auquel sont joints le rapport du commissaire aux comptes et les comptes annuels ».
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8.
CRPA, art. L. 311-1 : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ».
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9.
CADA, avis n° 20181232, 13 sept. 2018.
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10.
CRPA, art. L. 342-1, al. 5.
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11.
CADA, avis, n° 20191151, 5 sept. 2019.
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12.
CE, sect., 7 oct. 2022, n° 443826, Assoc. Anticor, § 3.
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13.
CE, 29 avr. 2002, n° 228830, Ulimann, cons. 2.
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14.
Cons. const., QPC, 3 avr. 2020, n° 2020-834, Union nationale des étudiants de France, § 8.
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15.
T. Janicot et D. Pradines, « Vie intérieure et transparence. De l’accès aux documents administratifs reçus de personnes morales de droit privé », AJDA 2022, p. 2238.
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16.
Pour une jurisprudence portant sur le critère du lien avec la mission de contrôle de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, v. CE, 13 févr. 2019, n° 420467, Assoc. Front national, § 4. Pour une jurisprudence posant la condition d’un « lien suffisamment direct » entre le document et la mission de service public d’une des personnes visées à CRPA, art. L. 300-2, v. CE, 24 oct. 2019, n° 425546, Cne de Saint-Pierre-du-Perray, § 3.
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17.
E. Aubin, « La protection constitutionnelle de la transparence administrative », N3C 2018, n° 59, p. 35.
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18.
L. n° 78-753, 17 juill. 1978, portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, art. 2 (version initiale).
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19.
Pour une présentation de cette jurisprudence, v. L. Domingo, concl. sur CE, sect., 7 oct. 2022, n° 443826, Assoc. Anticor, p. 2 et s. ; A. Lallet, Rép. cont. Adm. Dalloz, v° Communication des documents administratifs, 2021, § 75 et s.
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20.
Ord. n° 2009-483, 29 avr. 2009 (prise en application de L. n° 2008-696, 15 juill. 2008, relative aux archives, art. 35), art. 4.
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21.
CE, 17 avr. 2013, n° 344924, ministre du Travail, de l’Emploi et de la Santé c/ Cabinet de la Taille, cons. 3 : B. Delaunay, « Nouvelles limitations à l’accès aux documents administratifs », AJDA 2013, p. 1920.
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22.
A. Lallet, Rép. cont. Adm. Dalloz, v° Communication des documents administratifs, 2021, § 75 et s.
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23.
L. Domingo, concl. sur CE, sect., 7 oct. 2022, n° 443826, Assoc. Anticor, p. 5.
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24.
Nous profitons ici de l’occasion pour remercier le professeur Arnaud Raynouard pour ses éclairages sur cette question.
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25.
J. Rochfeld, Les grandes notions du droit privé, 2017, PUF, p. 90. Le propos cité s’inscrit dans une présentation des conditions dans lesquelles les personnes morales peuvent bénéficier de droits de la personnalité.
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26.
P. Kayser, « Les droits de la personnalité. Aspects théoriques et pratiques », RTD civ. 1971, p. 445, spéc. n° 35.
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27.
Cass. 1re civ., 16 mai 2018, n° 17-11210.
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28.
A. Lepage, Rép. cont. Adm. Dalloz, v° Droits de la personnalité, 2022, § 189.
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29.
Cass. 1re civ., 16 mai 2018, n° 17-11210.
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30.
V. sur ce sujet en droit administratif, F. Lichère, « Apparence et transparence organique en droit administratif : pour une nouvelle application de l’échelle de la personnalité morale », in N. Jacquinot (dir.), Juge et Apparence(s), 2010, Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole-LGDJ.
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31.
L. Domingo, concl. sur CE, sect., 7 oct. 2022, n° 443826, Assoc. Anticor, p. 9.
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32.
L. Domingo, concl. sur CE, sect., 7 oct. 2022, n° 443826, Assoc. Anticor, p. 6.
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33.
Sur le sujet des droits fondamentaux des personnes morales, v. X. Dupré de Boulois, « Les droits fondamentaux des personnes morales », Revue des droits et libertés fondamentaux 2011, chron. nos 15 et 17 et Revue des droits et libertés fondamentaux 2012, chron. n° 10.
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34.
CE, sect., 7 oct. 2022, n° 443826, Assoc. Anticor : « Analyses », ArianeWeb. V., concernant le droit au respect du domicile, CE, sect., 6 nov. 2009, n° 304300, Sté Inter Confort, p. 448.
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35.
A. Lallet, Rép. cont. Adm. Dalloz, v° Communication des documents administratifs, 2021, § 232.
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36.
F. Calvet, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale de la République sur le projet de loi organique, amendement n° 22 déposé en Commission, discussion sur l’amendement n° 49 en séance publique, 2e séance du mardi 29 avr. 2008, p. 1812.
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37.
V. par ex., R. Garrec, rapp. n° 146, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale de la République sur le projet de loi organique modifiant l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, et relatif à ses archives et sur le projet de loi relatif aux archives, Sénat, 19 déc. 2007, p. 22 : « S’il n’existe aucune définition légale ou jurisprudentielle de la notion de vie privée, on peut estimer qu’elle recouvre la sphère de chaque existence dans laquelle nul ne peut s’immiscer sans y être invité. À titre d’exemple, on considère comme relevant de la vie privée ce qui touche à la santé personnelle, aux convictions religieuses, morales, philosophiques, politiques, à la vie familiale et affective, à la correspondance ou encore au domicile ». On retrouvera cette référence aux personnes physiques autant en commission qu’en séance publique, F. Calvet, rapp. n° 896, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale de la République sur le projet de loi organique, en deuxième lecture, relatif aux archives, AN, p. 6. V. également, J.-M. Bockel, secrétaire d’État à la défense et aux anciens combattants, 1re séance, 1er juill. 2008, séance publique AN, JO, p. 4067.
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38.
B. Delaunay, « Nouvelles limitations à l’accès aux documents administratifs », AJDA 2013, p. 1924.
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39.
T. Janicot et D. Pradines, « Vie intérieure et transparence. De l’accès aux documents administratifs reçus de personnes morales de droit privé », AJDA 2022, p. 2238.
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40.
Sur la mise en cause de la concurrence entre les opérateurs économiques portant atteinte au secret industriel et commercial, CE, 30 mars 2016, n° 375529, CH de Perpignan, cons. 3.
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41.
Pour un raisonnement analogue mené par le Conseil constitutionnel concernant l’application de la liberté d’entreprendre, v. Cons. const., DC, 8 déc. 2016, n° 2016-741, loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, § 101. V. également, Cons. const., DC, 26 juill. 2018, n° 2018-768, loi relative à la protection du secret des affaires, § 15.
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42.
L. Domingo, concl. sur CE, sect., 7 oct. 2022, n° 443826, Assoc. Anticor, p. 12 et 13.
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43.
V. Daumas, « Secret des affaires et juge administratif », JCP E 2016, n° 35, 1455, pt 9 : « La démarche suivie rejoint dans les deux cas les réflexions actuelles, qui tendent à inclure dans le champ de la protection au titre du secret des affaires les informations relevant de la vie intérieure des entreprises et dont la valeur est liée à leur caractère secret ».
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44.
Pour un exemple récent ne concernant pas les comptes d’une entreprise mais portant sur des informations révélant une stratégie commerciale, v. CE, 8 avr. 2022, n° 447701, Sté Editrice du Monde, § 5.
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45.
L. Domingo, concl. sur CE, sect., 7 oct. 2022, n° 443826, Assoc. Anticor, p. 13.
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46.
H. Goetschy, avis n° 355, présenté au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur le projet de loi adopté par l’Assemblée nationale, seconde session ordinaire, 1977-1978, p. 7.
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47.
B. Delaunay, « Nouvelles limitations à l’accès aux documents administratifs », AJDA 2013, p. 1921.
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48.
L. n° 87-571 du 23 juillet 1987, art. 19-10.
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49.
B. Delaunay, « La transparence de la vie économique », N3C 2018, n° 59, p. 23.
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50.
R. Lenoir et B. Prot, L’information économique et sociale : rapport à M. le président de la République, La Documentation française 1979, p. 149. Cité par J.-F. Kerléo, « De la transparence administrative à l’administration transparente », in V. Barbé, O. Levannier-Gouël et S. Mauclair (dir.), La transparence, un droit fondamental ?, 2021, Éditions L’Épitoge, p. 61.
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51.
J.-F. Kerléo, « De la transparence administrative à l’administration transparente », in V. Barbé, O. Levannier-Gouël et S. Mauclair (dir.), La transparence, un droit fondamental ?, 2021, Éditions L’Épitoge, p. 64 (Nous mettons en italique).
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52.
B. Delaunay, « La transparence de la vie économique », N3C 2018, n° 59, p. 23.
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53.
A. Héritier, in N. Kada et M. Mathieu (dir.), Dictionnaire d’administration publique, 2014, Presses Universitaires de Grenoble, v° Archives, p. 36.
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54.
CE, 23 févr. 2005, n° 241796, Assoc. coordination nationale Natura 2000, cons. 7.
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55.
B. Delaunay, « La transparence de la vie économique », N3C 2018, n° 59, p. 23.
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56.
T. Janicot et D. Pradines, « Vie intérieure et transparence. De l’accès aux documents administratifs reçus de personnes morales de droit privé », AJDA 2022, p. 2239.
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57.
JCl. Civil Annexes, fasc. 20, § 64, v° Fondations d’entreprises, 2019, R. Besnard Goudet.
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58.
P. Langeron, « La tutelle administrative sur les fondations », RFDA 1988, p. 994, cité par C. Debbasch, « Le contrôle de la fondation d’entreprise », D. 1990, p. 269.
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59.
T. Janicot et D. Pradines, « Vie intérieure et transparence. De l’accès aux documents administratifs reçus de personnes morales de droit privé », AJDA 2022, p. 2244.
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60.
C. com., art. L. 612-4 – C. com., art. D. 612-5.
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61.
V., dans sa dernière version, D. n° 2009-540, 14 mai 2009, portant sur les obligations des associations et des fondations relatives à la publicité de leurs comptes annuels.
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62.
L. n° 2000-321, 12 avr. 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, art. 9-1 : « Constituent des subventions, au sens de la présente loi, les contributions facultatives de toute nature, valorisées dans l’acte d’attribution, décidées par les autorités administratives et les organismes chargés de la gestion d’un service public industriel et commercial, justifiées par un intérêt général et destinées à la réalisation d’une action ou d’un projet d’investissement, à la contribution au développement d’activités ou au financement global de l’activité de l’organisme de droit privé bénéficiaire. Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires ».
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63.
Cette orientation avait déjà été identifiée, B. Delaunay, « Nouvelles limitations à l’accès aux documents administratifs », AJDA 2013, p. 1924.
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64.
G.-J. Guglielmi, in N. Kada et M. Mathieu (dir.), Dictionnaire d’administration publique, 2014, Presses Universitaires de Grenoble, v° Transparence, p. 503.
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65.
B. Delaunay, « Nouvelles limitations à l’accès aux documents administratifs », AJDA 2013, p. 1924.
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66.
T. Janicot et D. Pradines, « Vie intérieure et transparence. De l’accès aux documents administratifs reçus de personnes morales de droit privé », AJDA 2022, p. 2244.
Référence : AJU007i7