De l’obligation légale d’un conseil économique, social et environnemental communal

Publié le 09/03/2020 - mis à jour le 11/03/2020 à 9H50

Au regard des événements sociaux ayant secoué la France depuis l’automne 2018, une crise grandissante réclamant davantage de démocratie participative nécessite une réponse de la part du législateur. La solution pourrait être l’instauration obligatoire d’une institution communale ouvrant la voie au débat entre élus locaux et habitants. Les prochaines élections municipales seraient l’occasion parfaite de mettre en œuvre cette proposition.

Bruno Bleu / AdobeStock

1. Comme le disait si bien Albert Einstein, « un problème sans solution est un problème mal posé ». Cette phrase reflète parfaitement le mouvement actuel de contestation sociale. Celui-ci s’est mué peu à peu en un problème incompréhensible car regroupant des idéaux les plus divers, nonobstant son socle idéologique consistant à réclamer la levée de l’augmentation des taxes sur le carburant et la prise en compte de l’avis des Français lors de décisions affectant leur quotidien. Si de nombreux observateurs pensaient que ce mouvement donnerait lieu à des réformes d’envergure issues du « grand débat » voulu par le président de la République, force est de constater que la montagne a, une fois encore, accouché d’une souris… et pour cause !

2. Si le problème est complexe à résoudre, peut-être devons-nous revenir à l’idée fondamentale qui a donné lieu à une telle contestation sociale : l’absence de consultation du peuple français sur des mesures qui changent leur quotidien. Certes, le problème s’est manifesté à l’occasion de mesures gouvernementales, mais celles-ci s’analysent comme l’arbre cachant la forêt. Les citoyens ont le sentiment de ne plus être écoutés concernant leurs besoins quotidiens et la gestion de leurs impôts. Vrai ou faux ? Chacun aura son opinion, mais force est de constater que si un grand nombre de mécontents souffrent d’un large déficit de connaissances quant au fonctionnement de l’État et du régime politique sous lequel ils vivent, d’autres portent des revendications fondées. Notamment lorsqu’il s’agit de réclamer davantage de démocratie participative. Encore faut-il s’entendre sur la notion.

3. La Ve République fut destinée à remédier définitivement aux lacunes juridiques de la précédente constitution, celle connue sous le nom de IVe République. Celle-ci même qui favorisait la chute fréquente des gouvernements (appelés à l’époque conseils) successifs et qui fut dans l’impossibilité d’éviter la Seconde Guerre mondiale. Face à une telle situation, l’idée que trop de liberté parlementaire viendrait à bout de la démocratie prédomina lors de l’élaboration de notre constitution actuelle. Or notre société a depuis évolué. Les préoccupations sociales de l’après-guerre se sont peu à peu effacées et ont laissé place à une volonté grandissante du peuple de participer à la gestion des affaires publiques. Cette volonté donne alors naissance au concept de démocratie participative. Celle-ci se caractérise tant dans la gestion des affaires publiques que dans une volonté pour les salariés de prendre part à la gestion de leur entreprise. Ce concept fera d’ailleurs l’objet de réflexions et de propositions concrètes de la part d’un conseiller technique du Général de Gaulle. Il s’agissait de Marcel Loichot, connu pour son ouvrage intitulé La réforme pancapitaliste1. D’autres modèles de participation de la population aux actions se dessinèrent depuis : nous pensons notamment au récent financement participatif, plus connu sous le nom anglo-saxon de crowdfunding. Mais actuellement, c’est la gestion participative des affaires publiques qui se trouve être au cœur des débats, si enflammés soient-ils. Les Français désirent participer à la vie publique autrement que par l’impôt. Ils souhaitent faire valoir leurs idées pratiques afin d’améliorer leur quotidien.

4. La question qui se pose à l’aube des élections municipales de 2020, à l’occasion desquelles les Français devront élire leurs édiles, est de savoir comment donner corps juridique à ce désir de démocratie participative. Certaines communes hexagonales semblent avoir trouvé la parade : la création d’une nouvelle institution communale. Il s’agit d’une variante du conseil économique social et environnemental (CESE), lequel est aujourd’hui si décrié de part et d’autre, à tort ou à raison. Mais le constat est encourageant : les habitants jouent le jeu et les avancées démocratiques sont notoires. Nous pensons notamment aux communes de Carvin, du Raincy, de Chelles, ou encore de Suresnes et de Boulogne-Billancourt2. Nous saluons ici le courage politique dont ont fait preuve leurs élus dans la mise en place d’une telle institution.

L’objectif affiché et assumé de notre proposition est de mettre en place un instrument de démocratie participative locale, lequel pourra, comme nous le verrons, venir influencer la politique gouvernementale. La création d’un conseil économique social et environnemental communal poursuivra alors un double objectif. En premier lieu, il s’agira de placer les élus locaux face à leurs responsabilités en les obligeant à composer avec les attentes de leurs administrés dans les domaines économique, social et environnemental. Mais en second lieu, les administrés devront à leur tour faire preuve de responsabilité : plus question de refuser toute participation à la vie locale et de dénoncer par la suite les soi-disant mauvais choix des élus. De plus, les citoyens devront faire preuve d’originalité en proposant des solutions face aux problèmes locaux qui leur seront présentés. Il ne s’agira plus d’être dans une posture attentiste mais au contraire de devenir une réelle force de proposition. La confiance des Français en la République n’en sera que grandie : chacun prendra ainsi la mesure de la difficulté propre à la gestion des affaires publiques et des difficultés rencontrées par chacun (élu et citoyen).

5. Sans vouloir imiter les communes ayant mis en place un conseil économique social et environnemental local (ou communal), nous voulons ici permettre au plus grand nombre de bénéficier de cette opportunité démocratique en la rendant non plus optionnelle mais parfaitement obligatoire pour de nombreuses communes hexagonales. Pour ce faire, un encadrement légal de cette institution participative doit être proposé (I). Celui-ci trouvera un écho favorable dans l’attribution d’un ensemble de missions consultatives de même nature (II).

I – Un encadrement légal, source de légitimité

6. L’encadrement par la loi du conseil économique social et environnemental communal permettra de lui fournir la légitimité nécessaire face à la réticence de certains élus locaux à partager leurs prérogatives. Il s’agira alors de procéder en premier lieu à l’insertion de textes spécifiques (A) pour doter l’institution d’un fonctionnement juridique inédit (B).

A – Insertion de textes spécifiques

7. Le droit applicable aux communes est fixé par le Code général des collectivités territoriales. Celui-ci permet l’organisation légale de toute commune hexagonale. Il nous semble alors logique d’introduire dans ce code la nouvelle institution communale que serait le conseil économique social et environnemental communal. La deuxième partie du code intitulée « La commune » ferait l’objet de toutes nos attentions, et plus particulièrement son titre II traitant des « Organes de la commune ». Au sein de celui-ci, serait ainsi créé un nouveau chapitre V intitulé « Le conseil économique social et environnemental communal ». Les textes régissant cette institution participative seraient alors introduits par les nouveaux articles L. 2125-1 à L. 2126-10, soit une vingtaine au total. La précision juridique de ceux-ci serait l’assurance d’une utilisation à bon escient de l’institution et d’un but clairement affiché et assumé par la loi.

8. Les nouveaux articles du Code général des collectivités territoriales permettraient au chapitre V d’être divisé en plusieurs sections, lesquelles le seraient à leur tour selon les besoins du législateur. La section 1 pourrait être dédiée à la composition : une sous-section 1 traiterait de la nomination du président et de l’élection de ses trois vice-présidents tandis qu’une sous-section 2 porterait sur la participation de chaque membre du conseil. La section 2 prévoirait la démission des membres de l’institution : une sous-section 1 régissant la démission de son président et une sous-section 2 celle de ses membres. La section 3 fixerait les modalités de dissolution du conseil. La section 4 s’occuperait quant à elle du fonctionnement de l’institution et trois sous-sections prévoiraient successivement l’attribution et la détermination d’un budget, l’adoption par chaque membre d’une « charte de probité et de bonne conduite », les modalités de rédaction et de publication du rapport d’activité annuel. Une section 5 traiterait des pouvoirs attribués au conseil par la loi. Une sous-section régirait alors un pouvoir. Et enfin, une section 6 fixerait les relations devant être entretenues avec le conseil municipal et certaines autres instances publiques locales ou nationales comme le conseil économique social et environnemental (national).

9. L’insertion de textes spécifiques devra permette d’attribuer au conseil économique social et environnemental communal un fonctionnement juridique jusqu’ici inédit. Le Code général des collectivités territoriales est le siège idéal pour cela.

B – Fonctionnement juridique inédit

10. Le conseil économique social et environnemental communal devrait être dirigé par un président, homme ou femme. Celui-ci ou celle-ci serait impérativement une personne issue de la société civile ne pouvant pas être élue de la majorité, ni de l’opposition municipale. Il ou elle serait élu(e) par le vote du conseil réuni en session extraordinaire (c’est-à-dire toutes sections réunies), sur proposition du maire, d’une liste de personnalités ayant des attaches professionnelles, personnelles, ou familiales dans la commune. Chacune d’entre elles devant donner leur accord pour figurer sur cette liste. La durée du mandat de président devrait être de 3 ans, renouvelable une seule fois. Le mandat serait de nature bénévole. Seuls des frais de déplacement rendus nécessaires dans le cadre de ses fonctions pourraient être versés au président. Ce dernier serait chargé de garantir le bon déroulement des travaux du conseil à l’égard du maire ainsi que de veiller au respect des prérogatives allouées au conseil.

Le président, une fois élu, devrait présenter aux membres de chaque section du conseil, une liste de six habitants (maximum et minimum, dont l’accord serait là aussi nécessaire) de la commune afin d’élire ses trois vice-présidents. Chacun d’entre eux aurait la charge de présider chacune des trois sections du conseil dont nous ferons état plus loin. Leur mandat serait également de 3 ans renouvelable une seule fois. Il serait lui aussi bénévole et seules des indemnités de déplacement rendues nécessaires par ces fonctions pourraient être remboursées à chaque vice-président. Chacun d’eux serait chargé par le président de veiller au bon déroulement des travaux de leur section.

Un droit de démission serait reconnu au président et à chacun de ses vice-présidents. Cela sans qu’aucun motif ne soit à avancer de leur part. Seul un préavis d’un mois serait à observer par le démissionnaire. Le président pourrait être révoqué par la majorité qualifiée de 60 % des membres du conseil, réuni en session extraordinaire. Il en irait de même pour chaque vice-président qui pourrait être révoqué par la majorité qualifiée des membres de sa section. Chaque révocation donnerait alors lieu à une nouvelle élection.

Il reviendrait au seul président d’accepter des stagiaires au sein du conseil. Aucun emploi salarié ne pourrait toutefois être créé au sein de l’institution.

11. Les membres du conseil devraient impérativement être résidents fiscaux de la commune depuis au moins deux années consécutives. Pour pouvoir participer à l’une des sections du conseil, chaque habitant devrait s’inscrire via un formulaire disponible en mairie ou sur le site internet de celle-ci. La participation serait de droit dès la demande faite et à condition que le demandeur soit majeur et réponde au critère susvisé. Peu importe sa nationalité. L’inscription serait effective pour la prochaine session du conseil dès lors qu’elle serait faite au moins 15 jours avant sa tenue. Il reviendrait à chaque vice-président en charge d’une section de se faire transmettre par les services municipaux les noms des nouveaux membres avant chaque nouvelle réunion.

12. Le conseil serait composé de trois sections différentes3, à savoir : une serait dédiée aux questions d’ordre économique, une autre aux problèmes de nature sociale et enfin une dernière pour les préoccupations environnementales. Chaque section se réunirait sur demande de son vice-président à la suite d’une sollicitation du maire ou de l’un de ses adjoints. La réunion devrait se tenir à un horaire de semaine adapté à la présence de ses membres, décidé par le vice-président attaché à la section. Le conseil se réunirait en session extraordinaire une fois par an, à moins que son président n’en fasse la demande écrite à chacune des trois sections, cela au moins 3 semaines avant la date prévue.

Un conseil serait obligatoire dans toute commune disposant d’un nombre d’habitants supérieur à cinq cents. Ce seuil peut paraître audacieux, nous en convenons, mais rappelons que l’objectif poursuivi par une telle institution serait d’introduire de la démocratie participative dans la Ve République. Pour ce faire, aucun résident hexagonal ne devra être oublié. Toutefois, en dessous d’un seuil de cinq cents habitants, il serait très difficile, voire impossible, de mettre en place une telle institution. De plus, dans les villages les plus petits, chacun se connaît et n’hésite pas à échanger avec son maire sur les sujets qui font l’actualité communale.

Les mairies d’arrondissement seraient également tenues de mettre en place de telles institutions participatives, ce qui n’empêcherait pas la mairie centrale de faire de même. Dans pareille situation, chaque président de conseil d’arrondissement serait de plein droit inscrit sur la liste des prétendants à la présidence du conseil central. Les vice-présidents de chaque conseil d’arrondissement seraient seuls autorisés à candidater aux fonctions de vice-présidents de section du conseil central. Les membres des conseils d’arrondissement seraient, naturellement, autorisés à être membres d’une section centrale de même ordre que celle à laquelle ils participent au niveau de leur arrondissement. Les conditions de participation requises pour chaque membre trouveraient également application auprès des conseils d’arrondissement et centraux.

13. Le conseil économique social et environnemental communal serait doté d’un budget afin d’assurer la pérennité de son fonctionnement. Il s’agirait d’un budget global dont seul le président aurait la responsabilité de sa répartition entre chaque section. Son montant serait fixé par décret, mais nous pouvons d’emblée proposer qu’il corresponde à un pourcentage du budget municipal global : 0,05 % serait un chiffre raisonnable puisque le budget servirait uniquement à doter le conseil d’un budget suffisant pour accomplir ses missions (publication des travaux, frais de déplacement éventuels, mise en ligne d’un site internet…). En revanche, soulignons qu’aucun frais de bouche ne pourrait entrer dans ce budget. Le budget annuel serait alors attribué lors du vote du budget municipal, sans qu’il puisse être diminué ou même augmenté à cette occasion. Aucun don ou legs ne pourrait être accepté. Aucun financement privé ne pourra intervenir.

Le budget précité servirait à élaborer et publier le rapport annuel obligatoire du conseil faisant état de l’ensemble des travaux et propositions élaborés par chacune de ses trois sections. Ledit rapport devrait être rendu public à chaque mois de janvier, par la consultation libre d’un exemplaire disponible en mairie ou par sa mise en ligne sur internet (site de la mairie ou du conseil).

L’ensemble des mesures de fonctionnement développées précédemment seraient fixées dans un règlement intérieur devant être voté en session extraordinaire du conseil. Le président et chaque vice-président auraient la responsabilité de son respect au sein de l’institution et de ses différentes sections.

14. Venant compléter son encadrement légal proposé ci-dessus, les missions consultatives dont serait doté le conseil économique social et environnemental communal participeraient à la mise en place d’une véritable démocratie participative en France.

II – Des missions consultatives, source d’efficacité

15. Afin de garantir l’efficacité du conseil économique social et environnemental communal, le législateur devra impérativement doter cette institution de différentes missions consultatives. Les unes devraient ainsi se matérialiser par des avis conformes (A) et les autres par des avis simples (B).

A – Émission d’avis conformes

16. La nouvelle institution communale serait ainsi dotée d’un pouvoir consultatif lui permettant d’émettre des avis conformes. Précisions que lorsque de tels avis seraient rendus nécessaires par la loi, chaque projet municipal devant en bénéficier ne pourrait pas voir le jour sans cet avis. L’avis conforme revêt donc un caractère impératif au regard de la définition qu’en pose le droit positif.

Un avis conforme devrait être rendu par chaque section du conseil en ce qui concerne des projets d’une certaine envergure touchant à son domaine de compétence et initiés par le conseil municipal. Tout projet d’investissement de long terme financé par le budget communal devra bénéficier d’un avis conforme de la section économique du conseil. Par investissement de long terme, il faut entendre des investissements qui dépasseraient un remboursement échelonné des sommes sur une période d’au moins 6 ans. À défaut d’un tel avis, ou de présentation du dossier par un élu municipal à la section économique du conseil, le projet ne pourrait pas être mis en œuvre et serait alors mis de côté jusqu’à ce que les conditions réclamées soient réunies.

Un avis conforme serait également nécessaire pour tout projet de nature sociale modifiant de manière conséquente l’organisation de la commune dans ce domaine. Ce serait notamment le cas pour la modification de l’offre de soins locale par une autorité administrative ou par la municipalité elle-même. Le vice-président du conseil attaché à la section sociale serait notamment membre de plein droit du conseil de surveillance de l’établissement hospitalier situé sur la commune. Il reviendrait aux travaux parlementaires de définir précisément le domaine d’intervention du conseil par un avis conforme. Dans le domaine social, l’action étant bien souvent suspendue à des ressources financières considérables, les sections économiques et sociales du conseil seraient alors autorisées à se réunir de manière conjointe. Il reviendrait au président du conseil d’en décider ainsi de son propre chef ou sur demande d’au moins l’un des vice-présidents dont la section serait concernée.

Un avis conforme serait également rendu nécessaire pour tout projet venant affecter l’environnement communal. Ce serait notamment le cas pour des projets d’implantation d’usines sur le territoire communal et dont l’impact écologique serait à prendre en compte. Là encore, il reviendrait au législateur de définir strictement l’étendue de la compétence du conseil en termes d’environnement. Le nombre de permis de chasse attribués pourrait, par exemple, faire l’objet d’un avis conforme de la part de la section environnement du conseil économique social et environnemental communal.

17. Le pouvoir d’avis conforme de cette nouvelle institution communale permettrait non pas de bloquer l’action municipale mais de lui fournir, au contraire, une légitimité sans faille. Ainsi, les investissements parfois hasardeux réalisés par certains conseils municipaux faute de connaissance approfondie des sujets et de consultation de ses administrés n’auraient plus lieu. D’un autre côté, les élus locaux ne porteront plus à eux seuls le mécontentement des citoyens face à des projets au coût faramineux et dont l’utilité est parfois plus que douteuse. Chacun retrouvera sa légitimité avec ce pouvoir d’avis conforme octroyé par la loi au conseil économique social et environnemental communal.

18. À l’instar de ce qui est confié à d’autres institutions françaises, le conseil pourrait être doté d’un pouvoir de formuler des avis simples. Ceux-ci compléteraient idéalement ses avis conformes émis et feraient de lui une institution à part entière.

B – Émission d’avis simples

19. Le pouvoir d’émettre des avis conformes permettrait au conseil économique social et environnemental communal de se rendre indispensable dans ces trois domaines en plus de lui assurer une imbrication juridique avec d’autres institutions d’envergure départementale, régionale ou encore nationale. Un avis simple devrait ainsi être rendu sur demande écrite du maire portant sur le domaine de compétence de l’une des trois sections du conseil. Chacune d’entre elles pourrait également s’autosaisir pour rendre un tel avis. Toutefois, précisons bien que dans un cas comme dans l’autre, l’avis resterait simple, c’est-à-dire seulement indicatif : il ne lierait en rien la décision du maire portant sur le projet faisant l’objet de l’avis.

Le conseil communal pourrait également être sollicité par le conseil général ou régional pour un avis simple lorsqu’un projet le nécessiterait. Là encore, le conseil économique social et environnemental communal serait autorisé à s’autosaisir.

L’intervention sur avis simple pourrait également être admise auprès du comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) et de ses entités départementales que sont les comités départementaux d’examen des problèmes de financement des entreprises (CODEFI). En effet, lors d’adoption de plans par le tribunal de commerce concernant des entreprises locales ou encore de la réalisation d’un audit de celles-ci, la section sociale du conseil pourrait ainsi émettre un avis sur l’entreprise en question auprès du comité départemental compétent. L’impact des mesures envisagées par le comité ou le tribunal sur la commune d’implantation de l’entreprise serait ainsi bien mieux évalué avec l’émission d’un avis simple, lequel, rappelons-le, ne lierait pas son destinataire quant au déroulé de son action mais pourrait l’influencer positivement.

Enfin, l’institution communale pourrait imbriquer son action ainsi que son fonctionnement avec celui du conseil économique social et environnemental, lequel prend actuellement la forme d’une assemblée constitutionnelle composée de représentants sociaux. Ce conseil d’envergure nationale est actuellement décrié tant dans son fonctionnement que dans son organisation. À l’occasion d’une prochaine réforme, le législateur pourrait alors décider que sa composition serait exclusivement ouverte aux présidents de conseils communaux, permettant ainsi de mettre fin à certaines polémiques sur la qualité et la légitimité de ses membres. Le conseil national pourrait également réclamer des avis au conseil communal afin de parfaire les siens. Les conseils communaux pourraient décider de leur propre chef d’émettre un avis simple à destination du conseil national. Un tel mécanisme participerait à l’instauration d’une démocratie participative à différents niveaux de l’État français.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Loichot M., La réforme pancapitaliste, 1966, Robert Laffont.
  • 2.
    Notre liste n’est pas exhaustive, d’autres communes peuvent avoir opté pour une telle institution sans que nous ne le sachions. Nous nous excusons par avance auprès d’elles. Parmi les communes citées, celles-ci ont opté pour une finalité « locale » ou « communale » de leur conseil. Nous préférerons la seconde puisque notre proposition touchera également les mairies d’arrondissement des grandes villes pour lesquels le terme « local » serait, d’après nous, juridiquement mal approprié.
  • 3.
    Précisons que c’est déjà le cas en pratique dans certaines villes ayant adopté ce type d’institution, dont la mise en place reste à ce jour, rappelons-le, facultative pour ne pas dire éventuelle.

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Référence : LPA 09 Mar. 2020, n° 151m2, p.12

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