Énergies renouvelables : ce que va changer la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023

I – Les mesures de simplification des procédures environnementales

La loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 vient réduire les délais d’instruction pour les projets d’énergie renouvelable. La durée maximale de la phase d’examen pour ces projets situés en zone d’accélération ne pourra pas dépasser trois mois. Elle pourra toutefois être portée à quatre mois sur décision motivée de l’autorité compétente (art. 7). Pour tous les projets d’énergie renouvelable, la loi, qui modifie l’article L. 123-15 du Code de l’environnement, indique que le commissaire enquêteur rendra son rapport dans un délai de 15 jours – et non plus 30 jours à compter de la fin de l’enquête (art. 7).

L’article 6 de la loi, introduit par le Sénat, crée un référent à l’instruction des projets de développement des énergies renouvelables qui sera nommé par le représentant de l’État dans le département. Il sera chargé de « faciliter les démarches administratives » des porteurs de projets et « de coordonner les travaux des services chargés de l’instruction des autorisations ». Il aura également vocation à « fournir un appui aux collectivités territoriales dans leurs démarches de planification de la transition énergétique » (art. 6). Il est aussi institué un médiateur des énergies renouvelables qui devra « aider à la recherche de solutions amiables (…) aux difficultés ou aux désaccords rencontrés dans l’instruction ou la mise en œuvre des projets de production d’énergies renouvelables » (art. 70).

La procédure est assouplie pour les opérations de « repowering ». En cas de renouvellement d’une installation de production d’énergies renouvelables, les incidences qu’un tel projet est susceptible d’avoir sur l’environnement seront « appréciées au regard des incidences notables potentielles résultant de la modification ou de l’extension par rapport au projet initial ». Ce dispositif ne s’appliquera que pendant 18 mois à compter de la promulgation de la loi (art. 9).

La loi complète l’article L. 632-2 du Code du patrimoine pour prévoir que les architectes des bâtiments de France (ABF) devront intégrer « les objectifs nationaux de développement de l’exploitation des énergies renouvelables et de rénovation énergétique des bâtiments » aux critères qu’ils doivent prendre en compte dans la rédaction de leurs avis (art. 8).

La loi du 10 mars 2023 comporte des dispositions relatives aux contentieux des autorisations environnementales. Le juge administratif aura l’obligation de régulariser l’autorisation environnementale en cours d’instance lorsque cela sera possible (art. 23). Il s’agit d’éviter l’annulation totale des autorisations environnementales, lorsque le vice qui affecte leur légalité peut être régularisé.

Un fonds de garantie sera mis en place pour compenser une partie des pertes financières subies par les porteurs de projets d’énergies renouvelables en cas d’annulation contentieuse d’une autorisation environnementale (art. 24). Il a été créé à l’initiative du Sénat qui a considéré que l’insécurité juridique, associée au risque d’une annulation par le juge des autorisations accordées par l’administration, constituait « un frein manifeste au développement des énergies renouvelables ».

Dans sa décision n° 2023-848 DC du 9 mars 2023, le Conseil constitutionnel a validé les dispositions de l’article 23 de la loi qui obligent l’auteur d’un recours contre une autorisation environnementale à le notifier « à l’auteur et au bénéficiaire de la décision ». Il n’a pas suivi les députés saisissants qui reprochaient à ces dispositions de dissuader les requérants d’agir. Pour le Conseil, celles-ci « se bornent à exiger du requérant l’accomplissement d’une simple formalité visant à assurer, suivant un objectif de sécurité juridique, que les bénéficiaires d’autorisations environnementales [soient] informés rapidement des contestations dirigées contre les autorisations qui leur sont accordées ». Ce faisant, le grief tiré d’une violation du droit à un recours juridictionnel effectif ne peut être retenu. Il est à noter que cette obligation de notification du recours en annulation existe déjà dans le contentieux de l’urbanisme.

D’autre part, l’article 19 de la loi insère au sein du Code de l’énergie un nouvel article L. 211-2-1 prévoyant que les projets d’installations de production d’énergies renouvelables ou de stockage d’énergie sont réputés répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur de nature à justifier la délivrance d’une dérogation aux interdictions de porter atteinte à des espèces protégées, dès lors qu’ils satisfont à des conditions fixées par décret en Conseil d’État2. Ces dernières seront déterminées en tenant compte du type de source d’énergie renouvelable, de la puissance prévisionnelle totale de l’installation et de sa contribution à la réalisation des objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie.

Parmi les griefs soulevés par les députés requérants, tous rejetés par la décision n° 2023-848 DC du 9 mars 2023, l’on retiendra en particulier qu’ils soutenaient que les dispositions de l’article 19 instauraient une présomption irréfragable favorisant systématiquement l’implantation des projets d’énergies renouvelables concernés. Il en résulterait notamment, selon eux, une méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif et du droit à un procès équitable. Le Conseil constitutionnel a d’abord relevé que la loi vise « à favoriser la production d’énergies renouvelables et le développement des capacités de stockage d’énergie », et qu’elle poursuit donc un « objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement ». Il a ensuite rappelé que la présomption ainsi instituée ne dispense pas les projets d’installations d’énergies renouvelables de respecter les autres conditions nécessaires pour se voir délivrer une « dérogation espèces protégées », à savoir l’absence de solution alternative satisfaisante et le maintien de l’espèce concernée dans un bon état de conservation.

Par ailleurs, les autorisations d’exploiter de nouvelles éoliennes terrestres devront désormais prendre en compte « les effets de saturation visuelle » dans le paysage (art. 2). L’introduction de cette notion de saturation visuelle dans l’article L. 515-44 du Code de l’environnement pourrait être susceptible de freiner le développement des projets éoliens terrestres.

II – Les zones d’accélération favorables à l’accueil des projets d’énergies renouvelables

Le nouvel article L. 141-5-3 du Code de l’énergie indique que les zones d’accélération pour l’implantation d’installations terrestres de production d’énergies renouvelables devront remplir certaines conditions (art. 15). Elles devront contribuer à « la solidarité entre les territoires » et présenter « un potentiel » permettant d’accélérer la production d’énergies renouvelables sur le territoire concerné. Elles seront définies dans l’objectif de prévenir et de maîtriser les dangers ou les inconvénients qui résulteraient de l’implantation de ces installations pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1 du Code de l’environnement. Elles seront définies en tenant compte de la nécessaire diversification des énergies renouvelables au regard des potentiels du territoire concerné et de la puissance d’énergies renouvelables déjà installées. À l’exception des procédés de production en toiture, elles ne pourront pas être incluses dans les parcs nationaux et les réserves naturelles. Les zones d’accélération portant sur les éoliennes ne pourront pas être établies « dans les sites classés dans la catégorie de zone de protection spéciale ou de zone spéciale de conservation des chiroptères au sein du réseau Natura 2000 ».

Pour l’identification des « zones d’accélération », l’État devra mettre à la disposition des communes les informations disponibles relatives au potentiel d’implantation des énergies renouvelables. Après concertation du public selon des modalités qu’elles détermineront librement, les communes devront identifier des zones d’accélération et les transmettre au référent préfectoral (art. 15). Ce dernier, ou l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont elles sont membres, pourra les accompagner pour l’identification de ces zones. Un débat aura lieu au sein de l’organe délibérant de l’EPCI sur la cohérence des zones d’accélération identifiées avec le projet du territoire.

Il reviendra au référent préfectoral d’arrêter la cartographie des zones d’accélération identifiées et de la transmettre pour avis au comité régional de l’énergie.

Si l’avis de ce comité conclut que les zones identifiées sont suffisantes pour atteindre les objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie, les référents préfectoraux de la région concernée arrêteront la cartographie des zones identifiées à l’échelle de chaque département, après avis conforme de chaque commune concernée pour les zones situées sur son territoire (art. 15). Dans le cas contraire, les référents préfectoraux devront demander aux communes d’identifier de nouvelles zones, lesquelles seront soumises au comité régional de l’énergie qui rendra un nouvel avis. Dans un délai de deux mois à compter de ce nouvel avis, les référents préfectoraux arrêteront la cartographie, après avis conforme des communes concernées.

De plus, les communes pourront délimiter des « zones d’exclusion » dès lors que les zones d’accélération permettent d’atteindre les objectifs de développement des énergies renouvelables.

« Pour la première fois, nous créons un système de planification qui met les élus locaux au centre du jeu, qui leur fait confiance », a affirmé la ministre de la Transition énergétique, Agnès Pannier-Runacher, à l’Assemblée nationale, le 31 janvier 2023. Selon elle, la commission mixte paritaire a permis de « préciser le dispositif, en simplifiant le système et en conférant aux comités régionaux de l’énergie un rôle de vigie sur les zones d’accélération et d’exclusion, eu égard aux futurs objectifs de la programmation pluriannuelle régionalisée ». Agnès Pannier-Runacher a insisté sur le fait que « le pouvoir de proposition [reviendra] aux élus et ce sont eux qui [auront] le dernier mot sur le zonage. En conséquence, aucune commune ne pourra se voir imposer la création d’une zone d’accélération sur son territoire ».

Par ailleurs, un observatoire des énergies renouvelables et de la biodiversité, dont les missions seront précisées par voie réglementaire, sera créé (art. 20). Il aura notamment pour mission de réaliser un état des lieux de la connaissance des impacts des énergies renouvelables sur la biodiversité.

III – Les mesures visant à accélérer le déploiement du solaire photovoltaïque et de l’agrivoltaïsme

Le législateur a adopté plusieurs dispositions visant, selon les termes de l’exposé des motifs du projet de loi, à multiplier par dix la production d’énergie solaire pour dépasser les 100 gigawatts (GW) à l’horizon 2050.

Les parcs de stationnement extérieurs de plus de 1 500 m2 devront être équipés, sur au moins la moitié de leur superficie, d’ombrières photovoltaïques (art. 40). En cas de non-respect de cette nouvelle obligation, les gestionnaires des parcs s’exposeront à une amende qui sera plafonnée à 10 000 ou 20 000 € en fonction de la superficie du parking. Un certain nombre de dérogations ont été prévues. Ainsi, les parcs de stationnement faisant face à des « contraintes techniques, de sécurité, architecturales, patrimoniales et environnementales ou relatives aux sites et aux paysages » ne seront pas concernés par cette obligation. Celle-ci ne pourra pas non plus s’appliquer lorsqu’elle ne peut être satisfaite « dans des conditions économiquement acceptables » ou encore « lorsque le parc est ombragé par des arbres sur au moins la moitié de sa superficie ».

Les bâtiments non résidentiels existants de plus de 500 m² devront quant à eux intégrer un procédé de production d’énergies renouvelables ou un dispositif de végétalisation d’ici à 2028 (art. 43).

Le texte facilite également l’installation d’ouvrages de production d’énergie solaire le long des grands axes routiers et des voies ferrées (art. 34).

Par dérogation à l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme, les ouvrages nécessaires à la production d’énergie solaire photovoltaïque pourront être autorisés sur des friches définies à l’article L. 111-26 du même code (art. 37). La liste de ces friches sera déterminée par décret, après concertation avec le Conservatoire du littoral et avis des associations représentatives des collectivités territoriales concernées. L’autorisation sera accordée à la condition que « le projet ne soit pas de nature à porter atteinte à l’environnement ». S’agissant des friches, le demandeur devra justifier que le projet d’installation photovoltaïque est préférable, pour des motifs d’intérêt général, à un projet de renaturation du site (art. 37).

Par ailleurs, « encourager la production d’électricité issue d’installations agrivoltaïques » devient un nouvel objectif de la politique énergétique nationale. La loi donne pour la première fois une définition juridique de l’agrivoltaïsme qui est très proche de celle figurant dans une proposition de loi « en faveur du développement raisonné de l’agrivoltaïsme » adoptée, le 20 octobre 2022, par le Sénat. Selon le nouvel article L. 314-36 du Code de l’énergie (dont les modalités d’application seront précisées par décret), « une installation agrivoltaïque est une installation de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole » (art. 54). Pour être qualifiée d’agrivoltaïque, l’installation devra répondre à plusieurs critères : garantir à la fois un revenu durable et une production agricole significative ; être réversible ; permettre à la production agricole d’être l’activité principale de la parcelle agricole ; et apporter à cette parcelle au moins l’un des quatre services suivants : l’amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques, l’adaptation au changement climatique, la protection contre les aléas et l’amélioration du bien-être animal (art. 54). Une installation qui porterait une atteinte substantielle à l’un de ces services ou une atteinte limitée à deux d’entre eux ne pourra pas être considérée comme agrivoltaïque.

La loi du 10 mars 2023 opère une distinction entre les installations agrivoltaïques qui sont considérées comme « nécessaires à l’exploitation agricole » et les autres installations solaires, lesquelles sont seulement « compatibles » avec l’exercice d’une activité agricole. Ces dernières ne pourront être implantées en zone agricole en dehors des surfaces identifiées dans un document cadre, qui sera arrêté par le préfet sur proposition de la chambre d’agriculture et après consultation de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Seuls « des sols réputés incultes ou non exploités depuis une durée minimale » pourront être identifiés au sein de ces surfaces (art. 54).

Enfin, les installations photovoltaïques au sol ne seront pas autorisées dans les zones forestières dans le cas où un défrichement « soumis à évaluation environnementale systématique » est nécessaire.

IV – Les mesures visant à accélérer le développement de l’éolien en mer

La loi du 10 mars 2023 instaure une planification de l’éolien offshore. Le document stratégique de façade (DSF) établira, pour chaque façade maritime, une cartographie des zones maritimes et terrestres prioritaires pour l’implantation d’installations d’éoliennes en mer et leurs ouvrages de raccordement au réseau (art. 56). La publication de la première cartographie des « zones prioritaires » devra intervenir en 2024. Seront ciblées en priorité « des zones prioritaires situées dans la zone économique exclusive et en dehors des parcs nationaux ayant une partie maritime » (art. 56). Les collectivités territoriales situées à moins de 100 kilomètres des zones d’implantation des parcs éoliens et le Conseil national de la mer et des littoraux seront invités à formuler un avis (art. 56).

Par ailleurs, l’article L. 342-7 du Code de l’énergie est modifié pour permettre au ministre chargé de l’Énergie de demander au gestionnaire du réseau de transport d’électricité d’engager par anticipation les études et les travaux pour le raccordement des futurs parcs éoliens en mer dès que leur zonage est identifié dans le DSF (art. 31).

L’exposé des motifs de la loi rappelle l’objectif annoncé par le président de la République Emmanuel Macron, le 10 février 2022, dans son discours de Belfort, qui est de déployer « une cinquantaine de parcs éoliens en mer » d’ici 2050 pour atteindre « 40 GW ».

V – Les mesures en faveur d’un partage territorial de la valeur des énergies renouvelables

Un mécanisme novateur de partage de la valeur créée par les énergies renouvelables, qui a été présenté comme l’un des principaux apports du texte législatif, cherche à mieux faire profiter les habitants des communes des projets d’énergies renouvelables (art. 93). Il vise à améliorer l’acceptabilité sociale de ces projets. Lors de la réunion de la commission mixte paritaire, la sénatrice Sophie Primas, rapporteure pour le Sénat, a souligné que le partage de la valeur se fera « entre les porteurs de projet, d’une part, et les communes ou EPCI d’implantation, d’autre part, ainsi que grâce à des mesures en faveur de la biodiversité. Au moins 85 % du montant versé par les porteurs de projet ira aux communes et aux EPCI ».

Tout projet d’énergie renouvelable soutenu dans le cadre des appels d’offres sera soumis à une « contribution au partage territorial de la valeur » (art. 93) ; laquelle permettra de financer les projets des communes et de leurs groupements en faveur de la transition énergétique, « tels que la rénovation énergétique, l’efficacité énergétique, la mobilité la moins consommatrice et la moins polluante ou des mesures en faveur des ménages afin de lutter contre la précarité énergétique ».

Par ailleurs, selon l’article 96 de la loi, qui vient compléter l’article L. 2125-4 du Code général de la propriété des personnes publiques, une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités pourra percevoir de manière anticipée la totalité de la redevance d’occupation ou d’utilisation de son domaine public auprès d’une société productrice d’énergies renouvelables, visée aux articles L. 2253-1, L. 3231-6 et L. 4211-1 du Code général des collectivités territoriales, si ce produit est affecté au financement de prises de participation au capital de cette dernière.

Le texte législatif permet également la simplification du recours à l’autoconsommation pour les communes. Il les dispense de l’obligation de créer une régie et d’établir un budget annexe pour les services publics industriels et commerciaux ayant pour objet la production d’électricité photovoltaïque, dans le cadre d’opérations d’autoconsommation (art. 88).

Enfin, les collectivités territoriales seront autorisées à recourir aux Power Purchase Agreements (PPA), qui sont des contrats de vente d’énergie directement conclus entre un producteur et un consommateur final (art. 86). Dans son avis sur le projet de loi adopté le 8 septembre 2022, le Conseil national de la transition écologique (CNTE) avait encouragé le développement des PPA et avait fait observer que certains de ses membres souhaitaient étendre ce type de contrats aux collectivités locales « en veillant au respect des principes d’égalité de traitement des territoires et de leurs habitants ».

En conclusion, il apparaît que la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 vient remettre les territoires et les collectivités territoriales au centre des décisions. Elle vient faire des élus locaux de véritables acteurs de la transition énergétique. Elle comporte des avancés indéniables qui devraient permettre de favoriser le déploiement des énergies renouvelables.