La protection de l’environnement est un objectif à valeur constitutionnelle qui peut justifier des atteintes à la liberté d’entreprendre

Publié le 22/04/2020 - mis à jour le 24/04/2020 à 14H59

La question de la protection de l’environnement prend une place croissante dans le débat public. L’adoption de la charte constitutionnelle de l’environnement du 1er mars 2005 posait la question de sa combinaison avec des libertés dont la valeur constitutionnelle est plus anciennement reconnue, ce qui est le cas de la liberté d’entreprendre. Pour la première fois le Conseil constitutionnel, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité dans le cadre de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018, dite loi EGalim, décide que la protection de l’environnement justifie une atteinte à la liberté d’entreprendre et qu’il appartient au législateur de concilier ces deux données à valeur constitutionnelle.

Cons. const., 31 janv. 2020, no 2019-823 QPC

1. La question de la protection de l’environnement dépasse le droit pour être d’abord sociétale. Certaines civilisations déifient les éléments naturels, ou confèrent une affectation religieuse à des animaux et végétaux. À titre d’exemple, dans les res sacrae du droit romain, les arbres ne pouvaient être coupés ni le gibier chassé1. On retrouve parfois cette approche religieuse dans certains écrits modernes, comme ceux de Monseigneur Macchi lequel, se livrant à des considérations « éthico-morales » sur le droit de propriété et l’environnement, accusait l’homme de chercher à disposer arbitrairement de la terre, en l’assujettissant « sans réserve à sa volonté comme si elle n’avait pas (…) une destination antérieure donnée par Dieu »2. Ces approches du rapport de la nature et de l’homme, s’accordent mal avec notre conception cartésienne de la société qui laisse peu de place à la religion. Dans ces conditions, la question de la protection de l’environnement ne peut se poser que dans le cadre d’un débat laïc prenant en compte d’autres préoccupations. Avouons d’ailleurs qu’elle est finalement très récente : il fallait sans doute quelques alertes scientifiques, une prise de conscience favorisée par certains désastres, sans compter une aspiration à une alimentation, ou à un air de qualité3, pour qu’il en soit ainsi. Ces évolutions ont conduit à remettre en cause certaines pratiques, notamment l’utilisation, dans le domaine agricole, de certains produits chimiques « phytosanitaires »4 : pesticides, acaricides, fongicides… Ces produits, développés à partir de la fin du XIXe siècle, suivant les progrès scientifiques, ont sans doute permis d’éliminer certains fléaux précédemment connus. Leur emploi a d’autant plus été encouragé que leur efficacité s’est révélée peu coûteuse pour les agriculteurs, en particulier à partir des années 19505. Cette pratique n’est pas restée sans conséquence à plusieurs niveaux6 : celui de l’environnement puisqu’elle s’est accompagnée d’une pollution des sols et de la disparition de certaines espèces, comme des rapaces, victimes de la destruction d’animaux combattus par ces nouveaux produits, ou de cultures entomophiles subissant l’intoxication d’insectes pollinisateurs comme les abeilles ; il faut également tenir compte des effets de l’utilisation de ces produits sur la santé, qu’il s’agisse de celle de leurs utilisateurs, de celle des riverains des espaces traités par leur moyen7, certains rapports étendant cet impact à d’autres personnes en raison de la dissémination des « polluants » dans l’environnement et leur présence dans l’alimentation8.

2. Ces considérations ont conduit l’Union européenne et la France à l’adoption de différents textes visant à réduire l’emplois de substances nocives dans l’agriculture. Ainsi, le règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 du Parlement européen et du Conseil9 a-t-il conditionné la commercialisation des produits phytopharmaceutiques à l’approbation préalable de leurs substances actives par les instances compétentes de l’Union : cette approbation est soumise à l’absence d’effets nocifs sur la santé humaine, animale, ainsi que l’absence d’effets « inacceptables » sur l’environnement. En France, la loi EGalim10 est venue interdire le stockage, la circulation11 mais aussi l’exportation de ceux de ces produits dont la mise sur le marché n’aurait pas été approuvée par l’Union européenne12. La loi réglemente par ailleurs la publicité13, la commercialisation14, ou encore l’utilisation de ceux autorisés. Ces différents textes sont intervenus dans un contexte juridique plus global tendant à élever au plus haut rang du droit, la protection de l’environnement. La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne lui consacre son article 37 en prévoyant qu’« un niveau élevé de protection de l’environnement et l’amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans les politiques de l’Union et assurés conformément au principe de développement durable ». En France, ces nouvelles préoccupations ont conduit à l’adoption de la charte constitutionnelle de l’environnement du 1er mars 200515. Il y a peu, la CJUE a été saisie d’une question préjudicielle dans le cadre de la poursuite pénale de militants écologistes ayant endommagé des bidons de Roundup produit comportant du glyphosate. Ces militants contestaient la légalité du processus d’autorisation, qui, selon eux, permettait, en contrariété avec le principe de précaution, la mise sur le marché de produits inacceptables pour la santé. La CJUE a rejeté les différents griefs invoqués pour décider que l’examen des questions soulevées, ne révélait aucun élément de nature à affecter la validité du règlement précité16.

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3. L’affaire rapportée posait quant à elle, au Conseil constitutionnel, la question de la conciliation de la protection de l’environnement avec une autre liberté, plus ancienne, ayant elle-même valeur constitutionnelle : la liberté d’entreprendre17. C’est effectivement en faisant référence à cette dernière que l’Union des industries de la protection des plantes et l’Union française des semenciers, avaient soulevé une question prioritaire de constitutionnalité. Il s’agissait de contester l’interdiction, au-delà de vendre certains produits phytosanitaires en France, de les exporter, à compter du 1er janvier 2022. Ces dispositions prévues par la loi EGalim18, étaient, selon les requérants, par la gravité de leurs conséquences pour les entités concernées, contraires à la liberté d’entreprise, sans lien avec l’objectif de protection de l’environnement et de la santé visé par le législateur. En effet, selon leur position, les concurrents des entreprises installées en France pourraient continuer à approvisionner les marchés des pays importateurs. En transmettant cette question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil d’État a donné l’occasion au Conseil constitutionnel de prononcer une décision dont l’importance ne peut échapper à personne.

4. Le Conseil commence par rappeler que la liberté d’entreprendre découle de l’article 4 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789. Pour mémoire, ce texte consacre la liberté en général, sans viser celle d’entreprendre en particulier, ce qui a été justifié par le souhait des auteurs de la déclaration de proclamer une société fondée sur la liberté : celle-ci se traduit, dans le domaine économique, par celle d’entreprendre19. Pour autant, cette dernière, sorte d’évidence dans une société libérale, ne saurait être totale, ce que décide le Conseil constitutionnel sur une double base, traduisant une conception plus solidariste de la société20. En premier lieu, convenait-il de prendre en considération la protection de la santé dont la valeur constitutionnelle découle du onzième alinéa du préambule de la constitution de 1946. En second lieu, le Conseil, de manière inédite, se fonde sur le préambule de la charte de l’environnement, pour décider que « l’avenir et l’existence même de l’humanité sont indissociables de son milieu naturel. L’environnement est le patrimoine commun des êtres humains ». Sa préservation « doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation afin d’assurer un développement durable. Les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins ». Compte tenu de la valeur également constitutionnelle qu’il attribue à la protection de l’environnement « patrimoine commun des êtres humains », le Conseil, se contente de vérifier la réalité des motifs justifiant l’atteinte à la liberté d’entreprise, sans prendre parti sur l’opportunité des mesures qui la constituent21. À ce titre, il rappelle le règlement européen soumettant la mise sur le marché des produits visés par le texte litigieux, à une approbation, par les autorités compétentes de l’Union européenne : cette approbation implique l’absence d’effets nocifs sur la santé humaine ou animale, ainsi que l’absence d’effets « inacceptables » sur l’environnement. Il en conclut qu’il appartient au législateur de concilier ces différents objectifs, ce qui le fondait à tenir compte des effets nocifs des produits visés, au-delà de nos frontières, pour en interdire l’exportation. La légitimité de l’objectif poursuivi étant reconnue, il juge que l’atteinte à la liberté d’entreprendre n’était pas excessive puisque l’interdiction ne s’imposera qu’à compter du 1er janvier 2022, ce qui laissait plus de 3 ans aux entreprises concernées pour s’adapter.

5. On ne peut que souligner l’importance de cette décision qui dépasse le simple cadre du droit. En 1970, Milton Friedman affirmait que l’entreprise avait, pour seule responsabilité, d’augmenter ses profits22 : la protection de l’environnement ne pouvait, selon cette position, que se traduire par des coûts susceptibles de la menacer. L’affaire à l’origine de la décision rapportée montre la permanence de cette vision antagoniste. Le Conseil constitutionnel laisse néanmoins le législateur définir un nouveau rapport entre la liberté d’entreprendre et la protection de l’environnement. Sa décision invite à une réflexion quant à la mise en œuvre de propositions qui, reposant sur le concept de développement durable, visent à remettre en cause ce lien « négatif » entre les deux. Ainsi, selon Michael Porter et Claas Van der Linde, les contraintes imposées aux entreprises, les inciteraient à des efforts d’innovation favorisant leur compétitivité23, même si cette analyse reste controversée24. Cette recherche d’un nouveau rapport entre protection de l’environnement et la liberté d’entreprendre semble aujourd’hui d’autant plus nécessaire que les nuisances environnementales se traduisent par des externalités négatives, c’est-à-dire des coûts qui ne sont pas supportés par l’entreprise, ni intégrés dans ses prix, mais supportés par la collectivité, ce qui est notamment le cas des conséquences de cette pollution en matière de santé25. Il n’en reste pas moins que la liberté de notre législateur reste limitée : outre d’éventuelles limites relatives à l’Organisation mondiale du commerce, il faudra également que les mesures prises soient compatibles avec les règles de libre circulation des marchandises au niveau de l’Union européenne26. Quant à la présente affaire, elle pourrait révéler une autre contrainte plus économique puisque les entreprises interdites d’exporter les produits visés par la loi EGalim, risquent de délocaliser leur production dans des états où cette exportation sera autorisée : aux contraintes juridiques pourraient donc s’ajouter des contraintes d’ordre économiques et sociales !

Notes de bas de pages

  • 1.
    Fromageau J., « L’histoire du droit : l’évolution des concepts juridiques qui servent de fondement au droit de l’environnement », in Kiss A. (dir.), L’écologie et la loi : le statut juridique de l’environnement, 1989, L’Harmattan, p. 27 et s.
  • 2.
    V. la traduction du prince Castelbarco-Albani, « Considérations éthico-morales sur le droit de propriété et l’environnement », in Droit de propriété et environnement, 1997, Dalloz, p. 25.
  • 3.
    Marcantoni P., « La protection de la santé face aux pollutions », RDSS 2019, p. 99.
  • 4.
    Le produit phytosanitaire est défini par le dictionnaire Larousse comme un produit chimique utilisé pour la protection et le traitement des végétaux.
  • 5.
    Pour une approche historique, v. Bernard J.-L., « Aux origines des produits phytopharmaceutiques », Revue sciences et pseudo sciences (SPS) avr. 2016, n° 316.
  • 6.
    V. dès 1962, Carson R. « Silent spring », Fawcett publications, INCC, Greenwich, Conn. 1962 ; pour la version française, v. la traduction de Gavrand J.-F., 1963, Plon.
  • 7.
    Bonnefoy M., rapp. d’information, 10 oct. 2012, au nom de la mission commune d’information sur les pesticides n° 42 (2012-2013) ; Inserm, Pesticides. Effets sur la santé, rapp., 2012.
  • 8.
    Inserm, Pesticides. Effets sur la santé, rapp., 2012.
  • 9.
    Règlement concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutique.
  • 10.
    Loi pour l’équilibre commercial dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (v. Choné-Grimaldi A.-S., « Loi EGalim : un nouveau droit de la distribution des produits agricoles et alimentaires », JCP E 2019, 1021 ; Bosse-Platière H. et Millard J.-B., « L’utilisation des produits phytopharmaceutiques après la loi EGalim : l’agriculture autrement », Dr. rural 2019, dossier 25.
  • 11.
    C. rur., art. L. 253-8, IV.
  • 12.
    C. rur., art. L. 253-8, IV.
  • 13.
    C. rur., art. L. 253-5, il s’agit d’informer les éventuels acheteurs de leurs effets sur la santé et l’environnement.
  • 14.
    C. rur., art. L. 236-1 (notamment en séparant les activités de conseil et de vente).
  • 15.
    L. const. n° 2005-205, 1er mars 2005 : JO, 2 mars 2005, p. 3697 ; Trébulle F. G., « Du droit de l’homme à un environnement sain », Environnement et dév. durable 2005, comm. 23.
  • 16.
    CJUE, gr. ch., 1er oct. 2019, n° C-616/17, Procédure pénale c/ Mathieu Blaise et a. : Europe 2019, comm. 508, note Rosel S. ; Dr. rural 2020, comm. 62, note Petit Y.
  • 17.
    Gros M., « L’environnement contre les droits de l’homme », RDP 2004, p. 1583 ; Gros M., « Un droit peut-il en chasser d’autres », AJDA 2004, p. 897 ; Deharbe D., « Le principe d’intégration ou une méthodologie juridique pour le développement durable », Environnement et dév. durable 2005, comm. 34 ; Tomadini A., La liberté d’entreprendre et la protection de l’environnement : contribution à l’étude des mécanismes de conciliation, 2016, LGDJ, préf. Billet P.
  • 18.
    V. supra, l’article 83-2, IV, de la loi (C. rur., art. L. 253-8, IV).
  • 19.
    Drago G., « Pour une définition positive de la liberté d’entreprendre », in Drago G. et Lombard M. (dir.), Les libertés économiques, 2003, éd. Panthéon-Assas, p. 29.
  • 20.
    Attard J., « Le fondement solidariste du concept environnement patrimoine commun », RJE 2003/2, p. 161.
  • 21.
    Clamour G. et Gahdoun P.-Y., « Commerce et industrie », Encyclopédie Dalloz févr. 2019, n° 149.
  • 22.
    « The social responsability of business is to increase its profits », september 13, 1970, The New York Times Magazines.
  • 23.
    Porter M. et Van der Linde C., « “Green and competitive”: ending the stalemate », Harvard business review sept-oct. 1995 ; v. également Aggeri F., « Le développement durable comme champ d’innovation », Revue française de gestion 2011/6 (n° 215), p. 87.
  • 24.
    Boiral O., et réf. citées, « Environnement et économie : une relation équivoque », Vertigo nov. 2004, Volume 5 n° 2, https://doi.org/10.4000/vertigo.3386.
  • 25.
    Boiral O., et réf. citées, « Environnement et économie : une relation équivoque », Vertigo nov. 2004, Volume 5 n° 2, https://doi.org/10.4000/vertigo.3386.
  • 26.
    CJCE, 20 sept. 1988, n° 302/88, Commission c/ Danemark : Rec. CJCE 1988, p. 4625.

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Référence : LPA 22 Avr. 2020, n° 152m4, p.10

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