La réforme de l’évaluation environnementale

Publié le 10/11/2016

L’ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016 et le décret n° 2016-1110 du 11 août 2016 sont venus modifier les règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes. Ces deux textes, qui ont fait l’objet d’une consultation publique, cherchent à simplifier et à clarifier ces règles. Ils permettent notamment la transposition dans le droit français de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, telle que modifiée par la directive 2014/52/UE du 16 avril 2014.

L’ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 20161 et le décret n° 2016-1110 du 11 août 20162 ont été préparés en application de l’article 106 de la loi Macron du 6 août 20153 qui prévoit la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes. Ils visent à simplifier et à clarifier le droit de l’évaluation environnementale ainsi qu’à assurer la conformité de celui-ci au droit de l’UE.

Ils trouvent leur source d’inspiration dans le rapport sur l’évaluation environnementale de Jacques Vernier qui a été remis le 3 avril 2015 à la ministre de l’Environnement, Ségolène Royal4.

Après le décret n° 2016-519 du 28 avril 2016 réformant l’autorité environnementale, l’ordonnance du 3 août 2016 constitue une nouvelle étape pour améliorer la conformité du droit français de l’évaluation environnementale au droit de l’UE. Elle vient en effet répondre à un avis motivé de la Commission européenne du 26 mars 2015 qui avait considéré que la liste des plans et programmes soumis à évaluation environnementale par la législation française n’était pas conforme au droit de l’UE.

La réforme de l’évaluation environnementale de 2016 cherche à faire diminuer le nombre d’études d’impact à réaliser en augmentant le nombre de projets qui ne seront soumis à évaluation environnementale qu’à l’issue d’un examen au cas par cas.

Elle renforce le processus d’évaluation environnementale auquel sont soumis les projets, plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

Enfin, l’ordonnance du 3 août 2016 entend éviter la multiplication des procédures. Elle innove avec la création de procédures communes et coordonnées d’évaluation environnementale entre les plans et les programmes, d’une part, et les projets, d’autre part.

L’objet de la présente étude sera de présenter les principales modifications apportées par cette importante réforme au Code de l’environnement.

I – Évaluation environnementale systématique et évaluation environnementale au cas par cas

La réforme maintient la distinction entre l’évaluation environnementale dite « systématique » et celle dite « au cas par cas » pour les projets comme pour les plans et programmes. Mais elle vient augmenter le nombre de projets soumis à évaluation environnementale au cas par cas. Cet élargissement du recours à la procédure dite du cas par cas, qui a été introduite par la loi du 12 juillet 2010 dite Grenelle II, est selon ses détracteurs de nature à réduire l’exigence de protection de l’environnement. L’absence d’introduction d’une « clause filet » pour les projets a également été critiquée.

A – Les projets

La notion de projet est désormais définie sans référence à la notion précédemment employée de « programme de travaux ». L’article L. 122-1, I du Code de l’environnement définit un projet comme « la réalisation de travaux de construction, d’installations ou d’ouvrages, ou d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol ».

Cette définition est proche de celle figurant à l’article 1er de la directive 2011/92/UE modifiée par la directive 2014/52/UE du 16 avril 20145. Pour le Conseil national de la transition écologique (CNTE), qui a émis un avis favorable sur le projet d’ordonnance, elle est conforme au droit de l’UE puisqu’elle évite le fractionnement d’un ensemble de travaux constituant un seul et même projet6.

Le nouveau tableau annexé à l’article R. 122-2 du Code de l’environnement par le décret du 11 août 2016 détermine en 48 rubriques les projets relevant d’une évaluation environnementale dite systématique et ceux relevant d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas.

Pour ces derniers, il est rappelé la règle selon laquelle l’autorité environnementale dispose de 35 jours à compter de la réception du formulaire complet du maître d’ouvrage pour informer ce dernier de la nécessité ou non de réaliser une évaluation environnementale. L’absence de réponse vaut obligation de réaliser l’évaluation7. L’article R. 122-3-VI du Code de l’environnement rappelle également que tout recours contentieux contre la décision imposant la réalisation d’une évaluation environnementale doit être précédé d’un recours administratif préalable devant l’autorité environnementale.

Par ailleurs, force est de constater que la réforme vient augmenter le nombre de projets qui ne seront soumis à étude d’impact qu’à la suite d’un examen au cas par cas. Quelques exemples sont à souligner.

Ainsi, et on peut le regretter, toutes les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) soumises à autorisation, qui présentent de « graves dangers ou inconvénients »8, ne seront plus systématiquement soumises à étude d’impact. Seules certaines catégories de projets feront l’objet d’une évaluation environnementale systématique : les installations relevant de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles ou de la directive SEVESO, les carrières, les parcs éoliens, les élevages bovins, les stockages de pétrole ou de produits chimiques d’une capacité de 200 000 tonnes ou plus, ainsi que les installations de stockage géologique de CO2.

De plus, les projets d’hydraulique agricole qui étaient soumis jusqu’ici à étude d’impact systématique seront dorénavant soumis à étude d’impact après un examen au cas par cas.

La nouvelle rubrique 39 du tableau annexé à l’article R. 122-2 du Code de l’environnement, qui est consacrée aux « travaux, constructions et opérations d’aménagement », indique que certaines « composantes d’un projet » pourront être dispensées d’une étude d’impact9.

Enfin, le nouvel article R. 122-2, I du Code de l’environnement prévoit que les « projets innovants » feront désormais l’objet d’une évaluation environnementale après examen au cas par cas.

Le basculement de nombreux projets de l’évaluation systématique vers la procédure dite du « cas par cas », dans laquelle il revient à l’autorité compétente de décider s’il y aura ou non étude d’impact, a été critiqué lors de la consultation publique. Il a été présenté d’une manière générale comme constituant une régression du droit de l’environnement.

Selon plusieurs associations de protection de l’environnement, la nouvelle nomenclature serait en contradiction avec le principe de non-régression environnementale10. La loi du 8 août 2016 sur la reconquête de la biodiversité11 a inscrit ce principe de « non recul » dans la liste des principes généraux du droit de l’environnement qui figure à l’article L. 110-1 du Code de l’environnement.

B – Les plans et programmes

L’ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016 indique qu’ils regroupent les plans, schémas, programmes et autres documents de planification ainsi que leur modification, élaborés ou adoptés par l’État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant.

L’article R. 122-17 du Code de l’environnement énumère 54 plans et programmes soumis à évaluation environnementale (au lieu de 43 jusqu’à présent) : schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), plans de déplacements urbains (PDU), plans climat air énergie territoriaux (PCAET)…

Ce même article recense également les 12 plans et programmes susceptibles de faire l’objet d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas : plans de prévention des risques technologiques (PPRT), plans de prévention des risques miniers (PPRM)…

Conformément à la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, les plans et programmes établis seulement à des fins de défense nationale ou de protection civile ainsi que les plans et programmes financiers ou budgétaires ne seront pas soumis à l’obligation de réaliser une évaluation environnementale12.

Les plans et programmes mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 du Code de l’urbanisme et repris à l’article R. 122-17 du Code de l’environnement (directives territoriales d’aménagement et de développement durables, schémas de cohérence territoriale…) feront quant à eux l’objet d’une évaluation environnementale dans les conditions prévues au Code de l’urbanisme13.

Enfin, la réforme ne modifie pas le principe posé par l’article R. 122-18 IV du Code de l’environnement qui précise que la décision imposant la réalisation d’une évaluation environnementale pourra faire l’objet d’un recours contentieux après exercice d’un recours administratif préalable devant l’autorité environnementale qui a pris la décision14.

C – La « clause filet » et les projets, plans et programmes

L’ordonnance du 3 août 2016 a prévu une « clause de rattrapage » ou « clause-filet » permettant de compléter la liste des plans et programmes soumis à évaluation environnementale lorsqu’il apparaîtra qu’un plan ou un programme non prévu à l’article R. 122-17 du Code de l’environnement relève malgré tout du champ de l’évaluation environnementale au regard de l’article L. 122-4 du Code de l’environnement15. Cette clause permettra « d’assurer le caractère complet de la transposition »16 de la directive 2001/42/CE précitée. Il appartiendra au ministre de l’Environnement de décider, pour une durée n’excédant pas un an, de soumettre telle ou telle catégorie de plan ou de programme à évaluation environnementale. La liste de l’article R. 122-17 du Code de l’environnement sera ensuite complétée.

En revanche, il est regrettable que s’agissant des projets, l’ordonnance du 3 août 2016 ne prévoit pas de « clause-filet », laquelle était pourtant l’une des principales propositions du rapport de Jacques Vernier sur l’évaluation environnementale17. Ce rapport a effectivement proposé la mise en œuvre d’une « clause-filet » permettant de déclencher une étude d’impact pour les projets situés « en milieu sensible », même lorsqu’ils se trouvent en dessous des seuils réglementaires.

Selon ce rapport Vernier, cette clause a vocation à assurer la sécurité juridique des projets et apparaît « indispensable au regard des exigences de droit européen ». Il ressort effectivement de la jurisprudence de la CJUE qu’un projet qui serait susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement devrait faire l’objet d’une évaluation environnementale, même s’il se trouve en deçà des seuils de déclenchement de l’obligation d’étude d’impact. Il a été jugé qu’un projet « de dimension même réduite [pouvait] avoir des incidences notables sur l’environnement »18.

Enfin, le choix retenu de ne pas encadrer le régime juridique de la clause filet dans le Code de l’environnement est discutable19 compte tenu notamment de l’existence d’une telle clause dans l’article L. 414-4 IV du Code de l’environnement en ce qui concerne le dispositif « Natura 2000 ».

II – Le processus d’évaluation environnementale des projets

L’ordonnance du 3 août 2016 reprend la définition de l’évaluation environnementale figurant dans la directive 2011/92/UE modifiée. La notion d’« évaluation environnementale » est définie de manière assez analogue par l’article L. 122-4 pour les plans et programmes et par l’article L. 122-1 pour les projets. Elle renvoie de façon très claire à un processus composé de plusieurs phases.

S’agissant des projets, le nouvel article L. 122-1 du Code de l’environnement affirme que l’évaluation environnementale englobe le rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, dénommé « étude d’impact », la réalisation de consultations, ainsi que l’examen par l’autorité compétente de l’ensemble des informations présentées dans l’étude d’impact et reçues dans le cadre des consultations. L’évaluation a désormais vocation à permettre de décrire et d’apprécier les incidences notables directes et indirectes d’un projet sur différents facteurs : population et santé humaine ; biodiversité ; terres, sol, eau, air, climat ; biens matériels, patrimoine culturel et paysage20.

La réforme vient enrichir le contenu de l’étude d’impact qui fait partie intégrante de l’évaluation environnementale. Elle renforce l’association des collectivités territoriales au processus d’évaluation environnementale et réaffirme le rôle essentiel de l’autorité compétente en matière d’évaluation.

A – Le renforcement du contenu de l’étude d’impact

La loi Grenelle II du 12 juillet 2010 avait été l’occasion d’une réforme substantielle des études d’impact. Le nouvel article R. 122-5 du Code de l’environnement vient une nouvelle fois modifier le contenu de l’étude d’impact environnemental. Ce dernier est renforcé par de nouveaux éléments.

L’étude d’impact dont l’origine remonte à la grande loi de protection de la nature du 10 juillet 1977 devra présenter un « scénario de référence », c’est-à-dire une description des aspects pertinents de l’état actuel de l’environnement et de leur évolution en cas de mise en œuvre du projet. Elle devra aussi proposer un aperçu de l’évolution probable de l’environnement en l’absence de mise en œuvre du projet.

L’étude d’impact devra décrire les incidences négatives notables du projet sur l’environnement résultant de sa vulnérabilité à des risques d’accidents ou de catastrophes majeurs. Elle devra préciser la vulnérabilité du projet au changement climatique. Elle devra comporter une description et non plus simplement une « esquisse » des solutions de substitution raisonnables ainsi qu’une indication des principales raisons du choix effectué.

Elle devra enfin présenter le contenu des mesures compensatoires. Ces dernières ont vocation à apporter « une contrepartie aux incidences négatives notables, directes ou indirectes, du projet sur l’environnement qui n’ont pu être évitées ou suffisamment réduites »21. Elles devront être mises en œuvre en priorité sur le site affecté ou à proximité de celui-ci. « Elles doivent permettre de conserver globalement et, si possible, d’améliorer la qualité environnementale des milieux »22.

En outre, l’autorité compétente aura la faculté de demander au maître d’ouvrage des informations supplémentaires à celles fournies dans l’étude d’impact si cela se révèle utile à l’élaboration et à la motivation de sa décision sur les incidences notables du projet sur l’environnement23.

Par ailleurs, il est précisé que les incidences sur l’environnement d’un projet dont la réalisation est subordonnée à la délivrance de plusieurs autorisations seront appréciées dès la délivrance de la première autorisation. L’étude d’impact pourra ensuite faire l’objet d’une actualisation si « les incidences du projet sur l’environnement n’ont pu être complètement identifiées ni appréciées avant l’octroi de cette autorisation »24.

Enfin, le Code de l’environnement introduit l’obligation pour le maître d’ouvrage de la mise à disposition par voie électronique de son étude d’impact. Son article R. 122-12 précise que « les maîtres d’ouvrage versent leur étude d’impact, dans l’application informatique mise gratuitement à leur disposition par l’État, sous un format numérique ouvert pour une durée de quinze ans (…) ».

B – La consultation des collectivités territoriales sur les projets

Conformément à la directive 2011/92/UE modifiée, qui impose la consultation des autorités locales et régionales, l’ordonnance du 3 août 2016 prévoit désormais la consultation des collectivités territoriales et de leurs groupements « intéressés par le projet » en plus de l’autorité environnementale.

Le nouvel article L. 122-1 V du Code de l’environnement affirme que lorsqu’un projet est soumis à évaluation environnementale, le dossier présentant le projet comprenant l’étude d’impact et la demande d’autorisation déposée sera transmis pour avis à l’autorité environnementale ainsi qu’aux collectivités territoriales et à leurs groupements intéressés par le projet.

L’avis qui sera formulé par les collectivités territoriales sera mis à la disposition du public. Il renforcera le rôle des collectivités locales, lesquelles seront désormais davantage associés à l’examen de l’évaluation environnementale d’un projet.

C – La décision d’autorisation d’un projet soumis à évaluation environnementale

Selon l’article L. 122-1-1 du Code de l’environnement, l’autorité compétente pour autoriser un projet soumis à évaluation environnementale devra tenir compte de l’étude d’impact, des avis recueillis, du résultat de la consultation du public et, le cas échéant, des consultations transfrontières.

La décision de l’autorité compétente devra être motivée25 et comprendre des mesures destinées à éviter, réduire ou compenser les impacts du projet sur l’environnement. Elle devra préciser les prescriptions que devra respecter le maître d’ouvrage.

Une décision de refus d’autorisation devra exposer les motifs de celui-ci, en particulier eu égard aux incidences négatives notables du projet sur l’environnement. Une décision d’octroi ou de refus d’autorisation d’un projet soumis à évaluation environnementale devra faire l’objet d’une information du public, de l’autorité environnementale ainsi que des collectivités locales consultées26.

Enfin, dans le cas d’un projet soumis à évaluation environnementale mais ni à autorisation ni à déclaration préalable, le maître d’ouvrage devra déposer à la préfecture un formulaire de demande d’autorisation. Le préfet disposera d’un délai de neuf mois pour prendre une décision d’autorisation du projet27.

III – Les procédures communes et coordonnées d’évaluation environnementale

Une nouvelle section consacrée aux procédures communes et coordonnées d’évaluation environnementale, composée des articles L. 122-13 et L. 122-14, est introduite après la section 2 du chapitre II du titre II du livre Ier du Code de l’environnement. La mise en place de ces nouvelles procédures permettra d’éviter les redondances, de raccourcir les délais et de diminuer les coûts28.

A – La procédure d’évaluation environnementale unique

Selon le nouvel article L. 122-13 du Code de l’environnement, une procédure d’évaluation environnementale unique valant à la fois évaluation environnementale du plan ou du programme et d’un projet pourra être réalisée. Cela sera possible à la condition que le rapport sur les incidences environnementales effectué dans le cadre de l’évaluation du plan ou du programme contienne les éléments exigés au titre de l’étude d’impact du projet et que les consultations requises au titre des deux procédures aient été réalisées.

La procédure d’évaluation environnementale est dite commune lorsque des procédures uniques de consultation et de participation du public portent à la fois sur le plan ou le programme et sur le projet.

La procédure d’évaluation environnementale est dite coordonnée lorsque le maître d’ouvrage d’un projet prévu par un plan ou programme, au titre duquel la procédure de participation du public et la consultation des autorités requise pour le projet ont été réalisées, est dispensé de demander un nouvel avis de l’autorité environnementale et de conduire une nouvelle procédure de participation du public.

B – La procédure commune d’évaluation environnementale de plusieurs projets

Une évaluation environnementale commune à plusieurs projets faisant l’objet d’une procédure d’autorisation concomitante sera possible à la condition que l’étude d’impact contienne les éléments requis au titre de l’ensemble des projets29. Elle pourra être mise en œuvre à l’initiative des maîtres d’ouvrage concernés.

C – La procédure commune d’évaluation environnementale d’un projet et de la mise en compatibilité d’un document d’urbanisme ou de la modification d’un plan ou programme

Une procédure d’évaluation environnementale commune est instituée pour les cas où la réalisation d’un projet soumis à évaluation environnementale et subordonné à déclaration d’utilité publique ou à déclaration de projet impliquera soit la mise en compatibilité d’un document d’urbanisme soit la modification d’un plan ou programme également soumis à évaluation environnementale. Cette procédure prévue par le nouvel article L. 122-14 du Code de l’environnement sera mise en œuvre à l’initiative du maître d’ouvrage concerné.

En conclusion, il apparaît que la réforme de l’évaluation environnementale de 2016, qui s’efforce de favoriser une approche par projet et non plus par procédure, vient une nouvelle fois transformer le droit français de l’évaluation environnementale. Mais il est encore trop tôt pour savoir si cette réforme dont l’entrée en vigueur a été décalée dans le temps30 permettra « la simplification et la clarification » des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes « sans réduire l’exigence de protection de l’environnement »31.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Ord. n° 2016-1058, 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes : JO n° 0181, 5 août 2016.
  • 2.
    D. n° 2016-1110, 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes : JO n° 0189, 14 août 2016.
  • 3.
    L. n° 2015-990, 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques : JO, 7 août 2015.
  • 4.
    Rapp. Vernier J., Moderniser l’évaluation environnementale, mars 2015.
  • 5.
    Dir. PE Cons. UE, n° 2014/52, 16 avr. 2014 : JOUE L 124, 25 avr. 2014, p. 1.
  • 6.
    CNTE, avis, 16 févr. 2016.
  • 7.
    C. envir., art. R. 122-3, IV.
  • 8.
    C. envir., art. L. 512-1.
  • 9.
    « Les composantes d’un projet donnant lieu à un permis d’aménager, un permis de construire, ou à une procédure de zone d’aménagement concerté ne sont pas concernées par la présente rubrique si le projet dont elles font partie fait l’objet d’une étude d’impact ou en a été dispensé à l’issue d’un examen au cas par cas ».
  • 10.
    V. Radisson L., « La réforme de l’étude d’impact marque-t-elle une régression du droit de l’environnement ? », http://www.actu-environnement.com/ae/news/etude-impact-reforme-evaluation-environnementale-projets-constructions-installations-ouvrages-27355.php4.
  • 11.
    V. Zarka J.-C., « La loi “biodiversité” », LPA 30 août 2016, n° 120b7, p. 7.
  • 12.
    C. envir., art. L. 122-4, V.
  • 13.
    C. envir., art. L. 122-4, VI.
  • 14.
    La décision de dispense d’évaluation pourra quant à elle être contestée « à l’occasion de l’exercice d’un recours contre la décision approuvant le plan, schéma, programme ou document » (CE, avis n° 395916, 6 avr. 2016).
  • 15.
    V. Rapp. au président de la République relatif à ord. n° 2016-1058, 3 août 2016 : JO, 5 août 2016.
  • 16.
    Ibid.
  • 17.
    Rapp. Vernier J., préc.
  • 18.
    CJUE, 24 mars 2011, n° C-435/09, Commission c/ Belgique.
  • 19.
    V. Gossement A., « Étude d’impact : attention à la « clause-filet », http://www.arnaudgossegment.com/archive/2016/09/14/etude-d-impact-attention-a-la-clause-filet-584764.html.
  • 20.
    C. envir., art. L. 122-1, III.
  • 21.
    C. envir., art. R. 122-13.
  • 22.
    Ibid.
  • 23.
    C. envir., art. R. 122-5, VII-c.
  • 24.
    C. envir., art. L. 122-1-1, III.
  • 25.
    La notion de « motivation de la décision » a été préférée à celle de « conclusion motivée » issue de la directive n° 2014/52/UE qui a été jugée ambiguë.
  • 26.
    C. envir., art. L. 122-1-1, IV.
  • 27.
    C. envir., art. R. 122-8, I.
  • 28.
    V. Rapp. au président de la République, préc.
  • 29.
    C. envir., art. R. 122-27.
  • 30.
    L’ordonnance s’appliquera aux projets relevant d’un examen au cas par cas pour lesquels la demande d’examen au cas par cas est déposée à compter du 1er janvier 2017. Elle s’appliquera aux projets soumis à évaluation environnementale systématique pour lesquels la première demande d’autorisation est déposée à compter du 16 mai 2017. Cependant, pour les projets pour lesquels l’autorité compétente est le maître d’ouvrage, ces dispositions s’appliqueront aux projets dont l’enquête publique est ouverte à compter du 1er février 2017. Enfin, l’ordonnance s’applique aux plans et programmes pour lesquels l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête publique ou l’avis sur la mise à disposition du public est publié après le 1er septembre 2016. Le décret d’application du 11 août 2016 est quant à lui entré en vigueur le 16 août 2016 à l’exception des dispositions du nouvel article R. 122-12 qu’il crée, lesquelles seront applicables à compter du 1er janvier 2018.
  • 31.
    Compte rendu du conseil des ministres, 3 août 2016.

À lire également

Référence : LPA 10 Nov. 2016, n° 121w1, p.6

Plan
X