Les principales dispositions de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets

Publié le 09/11/2021 - mis à jour le 09/11/2021 à 10H35
Climat
Melinda Nagy/AdobeStock

La loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat et résilience, est la traduction d’une partie des propositions de la convention citoyenne pour le climat retenues par le président de la République, Emmanuel Macron. Cette loi, qui concerne un grand nombre de secteurs (publicité, consommation, environnement, transport, immobilier, urbanisme, énergie, agriculture, production et travail), entend accélérer « la transition de notre modèle de développement vers une société neutre en carbone, plus résiliente, plus juste et plus solidaire ».

L. n° 2021-1104, 22 août 2021, portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets

Malgré de nombreuses divergences qui semblaient a priori irréconciliables, les députés et les sénateurs, réunis en commission mixte paritaire le 12 juillet 2021, sont parvenus après de longs débats à un compromis sur ce projet de loi qui s’inspire directement des propositions de la convention citoyenne pour le climat. Ce texte législatif qui a été adopté définitivement par le Parlement le 20 juillet 2021 s’articule notamment autour des grandes thématiques sur lesquelles les 150 membres de la convention citoyenne ont travaillé : consommer, produire, travailler, se déplacer, se loger et se nourrir. Il renforce également la protection judiciaire de l’environnement avec la création de nouveaux délits environnementaux.

Dans sa décision du 13 août 2021, le Conseil constitutionnel a écarté comme « excessivement généraux » les griefs dont il a été saisi par plus de 60 députés à l’encontre de la loi. Il a toutefois censuré 14 de ses articles car il a jugé qu’ils n’avaient pas de lien avec le projet de loi initial tel que déposé par le gouvernement.

La loi Climat et résilience a été présentée par la ministre de la Transition écologique Barbara Pompili comme la « plus grande loi écologique du quinquennat » qui « touche tous les domaines de la vie quotidienne, de la consommation au logement, en passant par les déplacements ». Cette loi, qui inscrit l’éducation à l’environnement et au développement durable dans les principes généraux du Code de l’éducation, prévoit diverses mesures allant de la rénovation énergétique des logements au verdissement de la commande publique, en passant par la réforme du Code minier. Elle doit permettre à la France d’atteindre l’objectif de réduction de 40 % des émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2030, fixé par l’article L. 100-4 du Code de l’énergie.

Il s’agira pour nous dans cette étude de présenter les principaux apports de la loi Climat et résilience. Après avoir évoqué les objectifs poursuivis par ce texte (I), nous examinerons ses principales dispositions concernant la consommation, l’alimentation et les pratiques agricoles (II), les modèles de production et de travail (III), les différents moyens de transports (IV), l’habitat et l’occupation de l’espace (V) et enfin le droit pénal de l’environnement (VI).

I – Les objectifs poursuivis par la loi Climat et résilience

Selon son exposé des motifs, la loi « vise à accélérer la transition de notre modèle de développement vers une société neutre en carbone, plus résiliente, plus juste et plus solidaire voulue par l’accord de Paris sur le climat » et « a l’ambition d’entraîner et d’accompagner tous les acteurs dans cette indispensable transition ». Elle doit permettre à la France de réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de 40 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990. Dans son article préliminaire, elle rappelle l’engagement de la France à respecter les objectifs de réduction des émissions de GES qui découleront de la révision prochaine du règlement européen du 30 mai 2018 « sur la répartition de l’effort ». Cette révision doit fixer, pour chaque État membre, des objectifs de réduction des émissions de GES cohérents avec le nouvel objectif européen de réduction d’au moins 55 % des GES d’ici 2030.

Il est à noter que le projet de loi initial a reçu un avis critique du Haut conseil pour le climat (HCC) qui a estimé qu’il « n’offre pas suffisamment de vision stratégique de la décarbonation des différents secteurs émetteurs en France ». Selon l’avis du HCC du 23 février 2021, les mesures prévues « ne permettraient pas à la France de rattraper son retard dans la transition bas-carbone ». Par ailleurs, dans son arrêt du 1er juillet 2021, rendu dans l’affaire Grande-Synthe, le Conseil d’État a enjoint au gouvernement d’accélérer la lutte contre le changement climatique en prenant des mesures supplémentaires d’ici le 31 mars 2022 pour atteindre l’objectif de réduction des émissions de GES de 40 % d’ici à 2030.

Les députés auteurs de la saisine du Conseil constitutionnel, qui se sont référés à l’avis du HCC du 23 février 2021 et à la décision du Conseil d’État du 1er juillet 2021, ont soutenu que de nombreuses dispositions de la loi s’inscrivent « dans la spirale d’inaction ayant conduit au non-respect de la trajectoire de la France en matière de réduction des gaz à effets de serre ». Ils ont notamment critiqué la faiblesse des mesures d’accompagnement des ménages et des différents acteurs économiques dans la « transition vers un mode de développement plus respectueux de l’environnement » et « l’absence de soutien et de perspectives stratégiques pour la recherche et développement en matière environnementale ». Les députés requérants en ont déduit que le législateur aurait privé de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, qui est inscrit dans la charte de l’environnement, et ont demandé au Conseil constitutionnel de lui enjoindre de « prendre les mesures adéquates pour y remédier ».

Mais le juge constitutionnel a écarté ce grief qui ne peut être présenté « qu’à l’encontre de dispositions déterminées et à la condition de contester le dispositif qu’elles instaurent ». Il a souligné qu’en l’espèce « les requérants ne développent qu’une critique générale (…) de l’insuffisance de la loi prise en son ensemble [et] ne contestent donc, pour en demander la censure, aucune disposition particulière de la loi déférée ». Le Conseil constitutionnel a rappelé qu’il ne « dispose pas d’un pouvoir général d’injonction à l’égard du législateur ».

II – Les dispositions concernant la consommation, l’alimentation et les pratiques agricoles

La loi du 22 août 2021 souhaite faire évoluer les modes de consommation qui ont un impact important sur l’environnement. Elle cherche notamment à limiter les incitations à la consommation en régulant le secteur de la publicité et à lutter contre l’écoblanchiment (greenwashing) (A). Elle vise à accélérer le développement de la vente en vrac et de la consigne du verre (B). Elle entend également favoriser une alimentation saine et durable dans la continuité de la loi du 30 octobre 2018, dite loi EGalim et soutenir le développement de l’agroécologie (C).

A – L’encadrement et la régulation de la publicité

Afin de favoriser l’achat des produits dont l’impact sur l’environnement sera le plus faible, l’article 2 de la loi prévoit de rendre obligatoire, à l’issue d’expérimentations, un affichage destiné à apporter au consommateur une information relative aux impacts environnementaux d’un bien ou d’un service. Un décret fixera la liste des catégories de biens et de services concernés. À l’issue des expérimentations et après évaluation de celles-ci, l’affichage environnemental (appelé « score carbone ») sera rendu obligatoire.

La publicité relative à la commercialisation ou faisant la promotion des énergies fossiles sera interdite (art. 7). Un décret en Conseil d’État précisera la liste des énergies fossiles concernées et déterminera les règles applicables aux énergies renouvelables incorporées aux énergies fossiles. Selon le nouvel article L. 229-63 du Code de l’environnement, le fait de ne pas respecter cette interdiction sera puni d’une amende de 20 000 € pour une personne physique et de 100 000 € pour une personne morale, ces montants pouvant être portés jusqu’à la totalité du montant des dépenses consacrées à l’opération illégale.

La loi prévoit également que le Conseil supérieur de l’audiovisuel sera chargé de promouvoir des codes de bonne conduite (appelés « contrats climat ») ayant pour objet de réduire de manière significative les communications commerciales sur les services de communication audiovisuelle et sur les services proposés par les opérateurs de plates-formes en ligne relatives à des biens et services ayant un impact négatif sur l’environnement (art. 14).

Afin de lutter contre le greenwashing, le nouvel article L. 229-68 du Code de l’environnement interdit d’affirmer dans une publicité qu’un produit ou un service est neutre en carbone ou d’employer toute formulation de signification ou de portée équivalente (art. 12). L’annonceur pourra toutefois déroger à cette interdiction en rendant aisément disponible au public les trois éléments suivants : un bilan d’émissions de gaz à effet de serre (GES) intégrant les émissions du produit ou du service, la démarche grâce à laquelle les émissions de GES du produit ou du service sont prioritairement évitées, puis réduites et enfin compensées et les modalités de compensation des émissions de GES résiduelles respectant des standards minimaux définis par décret.

Par ailleurs, la loi du 22 août 2021 cherche à faire face au gaspillage massif de papier avec le dispositif « Oui pub » dans les collectivités territoriales volontaires. Elle interdit à titre expérimental, et pour une durée de 3 ans, la distribution à domicile d’imprimés à visée commerciale non adressés, lorsque l’autorisation de les recevoir ne fait pas l’objet d’une mention expresse et visible sur la boîte aux lettres (art. 21). Ce dispositif expérimental voulu par le gouvernement avait été supprimé dans le projet de loi voté par le Sénat. Ce dernier souhaitait attendre l’évaluation de la mise en œuvre du régime de sanctions du dispositif « Stop pub » prévu par la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire.

Enfin, le maire pourra désormais réglementer, dans le cadre du règlement local de publicité (RLP), les publicités lumineuses situées à l’intérieur des vitrines et visibles de la rue (art. 18). Le texte issu de la commission mixte paritaire se distingue ici aussi du projet de loi adopté par les sénateurs qui avaient rejeté le transfert du pouvoir de police de la publicité extérieure de l’État vers les maires, que la commune dispose ou non d’un règlement local de publicité (RLP).

B – Le développement de la vente en vrac et de la consigne du verre

Au 1er janvier 2030, les commerces de vente au détail d’une surface supérieure ou égale à 400 m² devront consacrer à la vente de produits présentés sans emballage primaire, y compris la vente en vrac :

  • soit au moins 20 % de leur surface de vente de produits de grande consommation ;

  • soit un dispositif d’effet équivalent exprimé en nombre de références ou en proportion du chiffre d’affaires (art. 23).

Un décret précisera les objectifs à atteindre en fonction « des catégories de produits ». Il tiendra compte « des adaptations requises dans les pratiques des producteurs, des distributeurs et des consommateurs ». Une expérimentation sera menée pendant 3 ans afin d’évaluer les modalités de développement de la vente de produits présentés sans emballage dans les commerces de vente au détail d’une taille inférieure à 400 m².

Par ailleurs, des dispositifs de consigne pour réemploi pourront être mis en œuvre pour les emballages en verre lorsque le bilan environnemental global est positif (art. 25). Le bilan environnemental de ces dispositifs tiendra compte de la distance de transport parcourue par les emballages pour être réemployés. Ces « dispositifs de consigne pour réemploi du verre » seront mis en œuvre sur la base d’une évaluation réalisée avant le 1er janvier 2023 par l’Observatoire du réemploi et de la réutilisation. Cet organisme, qui a été institué par la loi Anti-gaspillage du 10 février 2020, devra également proposer une trajectoire nationale visant à augmenter la part des emballages réutilisés et réemployés mis sur le marché par rapport aux emballages à usage unique.

C – L’évolution des pratiques alimentaires et agricoles

Les gestionnaires des services de restauration scolaire devront proposer, au moins une fois par semaine, un menu végétarien (art. 252). Les gestionnaires des services de restauration collective de l’État et des entreprises publiques nationales, qui proposent déjà un choix multiple de menus, seront tenus quant à eux de proposer quotidiennement le choix d’un menu végétarien dès le 1er janvier 2023. Les collectivités territoriales volontaires pourront expérimenter le menu végétarien quotidien dans les services de restauration collective dont elles ont la charge. Cette expérimentation d’une durée de deux ans fera l’objet d’une évaluation.

La restauration collective privée aura l’obligation de servir des repas composés d’au moins 50 % de denrées alimentaires de qualité et durables dont 20 % de produits issus de l’agriculture biologique à compter du 1er janvier 2024 (art. 257). Cette obligation a été prévue pour la restauration collective publique par la loi du 30 octobre 2018, dite loi EGalim, à compter de 2022. Par ailleurs, le gouvernement devra remettre au Parlement deux rapports sur l’instauration d’un « chèque alimentation durable » (art. 259).

Le texte législatif a également pour ambition de favoriser le développement de l’agroécologie et la réduction des émissions de gaz à effet de serre émis par le secteur agricole. Un décret définira une trajectoire annuelle de réduction des émissions de protoxyde d’azote (N2O) et d’ammoniac (NH3) du secteur agricole permettant d’atteindre progressivement l’objectif d’une réduction de 13 % des émissions de NH3 en 2030 par rapport à 2005 et de 15 % des émissions de N2O en 2030 par rapport à 2015 (art. 268). Afin d’atteindre ces objectifs, un plan d’action national en vue de la réduction des émissions de NH3 et de N2O liées aux usages d’engrais azotés minéraux sera mis en place. Si les objectifs de réduction des émissions ne sont pas atteints pendant deux années consécutives, « il est envisagé de mettre en place une redevance sur l’usage des engrais azotés minéraux, tout en veillant à préserver la viabilité économique des filières agricoles concernées et à ne pas accroître d’éventuelles distorsions de concurrence avec les mesures en vigueur dans d’autres États membres de l’Union européenne ».

Les engrais de synthèse seront interdits pour les usages non-agricoles d’ici 2027 (art. 269). Cette interdiction ne s’appliquera pas aux équipements sportifs, y compris aux hippodromes, « pour lesquels l’utilisation d’engrais de synthèse est nécessaire afin d’obtenir la qualité permettant la pratique sportive ». Elle ne s’appliquera pas non plus « aux engrais utilisables en agriculture biologique et pour l’entretien de monuments historiques ».

Enfin, la loi du 22 août 2021 qui consacre la stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée indique notamment que l’État se donne pour objectif « de ne plus acheter de biens ayant contribué directement à la déforestation, à la dégradation des forêts ou à la dégradation d’écosystèmes naturels en dehors du territoire national » (art. 272).

III – Les dispositions concernant les modèles de production et de travail

La loi du 22 août 2021 qui entend, selon son exposé des motifs, « modifier la façon dont on produit et travaille en France » comprend un ensemble de mesures visant à accélérer le verdissement de l’économie (A), à adapter l’emploi à la transition écologique (B) et à favoriser les énergies renouvelables qui ont représenté plus de 25 % de l’électricité produite en 2020 (C). Elle comporte également plusieurs dispositions de modernisation du Code minier (D).

A – Les mesures visant à accélérer le verdissement de l’économie

La loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire a prévu l’obligation de mise à disposition de pièces détachées pour certains équipements. La loi du 22 août 2021 vient étendre cette obligation à de nouvelles catégories de produits (outils de bricolage et de jardinage motorisés, bicyclettes, y compris à assistance électrique, et engins de déplacement personnels motorisés) (art. 30). Les producteurs devront assurer la disponibilité des pièces détachées pendant la période de commercialisation de leurs produits et, au-delà, pendant une « période minimale complémentaire » qui ne pourra être inférieure à 5 ans.

La loi renforce les clauses environnementales dans les marchés publics. Il est précisé que « la commande publique participe à l’atteinte des objectifs de développement durable, dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale, dans les conditions définies par le [Code de la commande publique] » (art. 35). Tous les marchés publics devront intégrer d’ici 5 ans une clause écologique, « à l’aune de laquelle une offre pourra être jugée plus ou moins-disante par rapport à une offre concurrente, au-delà des seuls facteurs du prix et de la qualité jusqu’ici pris en compte » ont précisé, le 22 juillet 2021, les ministères de la Transition écologique, de l’Économie et du Travail dans un communiqué commun.

Par ailleurs, le ministre chargé de la Recherche devra veiller à la cohérence de la stratégie nationale de recherche définie à l’article L. 111-6 du Code de la recherche avec la stratégie bas-carbone mentionnée à l’article L. 222-1 B du Code de l’environnement et avec la stratégie nationale pour la biodiversité mentionnée à l’article L. 110-3 du même code (art. 33).

B – Les mesures visant à adapter l’emploi à la transition écologique

Le texte a prévu que les négociations relatives à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) devront notamment permettre de répondre aux enjeux de la transition écologique (art. 40). Il vient élargir les missions du comité social et économique (CSE) aux enjeux environnementaux. Ainsi la loi, qui modifie l’article L. 2312-8 du Code du travail, prévoit que le CSE des entreprises d’au moins 50 salariés devra prendre en compte « les conséquences environnementales » des décisions de l’employeur relatives à la gestion et à l’évolution économique et financière de l’entreprise, à l’organisation du travail, à la formation professionnelle et aux techniques de production (art. 40). L’employeur devra aussi informer et consulter le CSE sur « les conséquences environnementales des mesures » qui lui sont présentées dans le cadre de la procédure d’information-consultation sur l’organisation, la gestion et la marche générale de l’entreprise. Par ailleurs, l’article 42 de la loi modifie l’article L. 6123-3 du Code du travail, pour ajouter deux personnalités qualifiées dans le domaine de la transition écologique au sein des comités régionaux de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelle (CREFOP).

Enfin, la loi ajoute une nouvelle mission aux opérateurs de compétences (OPCO), qui ont été créés par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018, celle « d’informer les entreprises sur les enjeux liés au développement durable et de les accompagner dans leurs projets d’adaptation à la transition écologique » (art. 43).

C – Les mesures visant à favoriser les énergies renouvelables

Le texte législatif reprend un amendement gouvernemental adopté par le Sénat permettant aux collectivités territoriales (communes, intercommunalités, régions et départements) de participer au financement de la « production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone » (art. 88). Il reprend un autre amendement du gouvernement adopté par la haute assemblée visant à mettre en place un dispositif de certificats de production de biogaz destiné à favoriser la production de biogaz injecté dans les réseaux de gaz naturel (art. 95). Selon le nouvel article L. 446-42 du Code de l’énergie, les fournisseurs de gaz naturel qui livrent du gaz naturel à des consommateurs finaux ou qui consomment du gaz naturel et dont les livraisons ou consommations annuelles sont supérieures à un seuil défini par décret en Conseil d’État, seront soumis à une obligation de restitution à l’État de certificats de production de biogaz. Les fournisseurs de gaz naturel pourront s’acquitter de cette obligation, soit en produisant directement du biogaz et en demandant les certificats de production de biogaz correspondant à cette production, soit en acquérant des certificats auprès de producteurs de biogaz.

Par ailleurs, l’obligation d’installation d’énergie photovoltaïque ou de toits végétalisés lors d’une construction, d’une extension ou d’une rénovation lourde sera étendue aux surfaces commerciales de 500 m² ou plus, aux immeubles de bureaux de plus de 1 000 m² et aux parkings de plus de 500 m² (art. 101).

Le texte issu de la commission mixte paritaire n’a pas repris l’amendement voté par les sénateurs qui attribuait au conseil municipal un droit de veto sur les projets de parcs éoliens et la possibilité d’organiser un référendum local. Mais le maire de la commune d’implantation du projet éolien aura la possibilité d’adresser ses observations au porteur de projet (art. 82). Ce dernier adressera « sous un mois une réponse aux observations formulées, en indiquant les évolutions du projet qui sont proposées pour en tenir compte » (art. 82).

La loi du 22 août 2021 a prévu une déclinaison de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) par des objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables (art. 83). Elle vient ajouter « le développement de communautés d’énergie renouvelable et de communautés énergétiques citoyennes » aux volets que doit traiter la PPE (art. 99). Dans le cadre de la révision de la PPE, le gouvernement évaluera notamment les possibilités d’augmenter la capacité installée de production d’électricité d’origine hydraulique à l’horizon 2035 (art. 89).

Enfin, la loi introduit dans le Code de l’énergie une disposition prévoyant que la décision d’arrêt d’exploitation d’un réacteur nucléaire devra désormais tenir compte des objectifs de sécurité en approvisionnement et de réduction des émissions de gaz à effet de serre (art. 86).

D – La réforme du Code minier

L’article 81 de la loi habilite le gouvernement à légiférer par ordonnance pour réformer le Code minier, qui n’a pas été modifié en profondeur depuis 1994. Mais des dispositions importantes, qui figuraient à l’origine dans l’habilitation à légiférer par ordonnance donnée au gouvernement, ont été inscrites dans la loi à la demande des députés. Celle-ci impose « la réalisation d’une analyse environnementale, économique et sociale préalablement à la prise des décisions relatives aux demandes de titres miniers ». Elle précise qu’une demande de titre pourra être refusée « en cas de doute sérieux sur la possibilité de conduire l’exploration ou l’exploitation du gisement sans porter une atteinte grave aux intérêts protégés au titre de la réglementation minière ». Il s’agit aussi de renforcer les modalités d’information et de participation des collectivités territoriales et du public, qui seront désormais impliqués tout au long de la vie de la mine, et non plus seulement au stade de l’instruction des demandes. L’ordonnance de révision du Code minier, qui devra être adoptée dans un délai de 15 mois à compter de la promulgation de la loi, s’attachera à renforcer le dispositif d’indemnisation et de réparation des dommages miniers. Elle devra aussi préciser « les régimes légaux des stockages souterrains et des mines afin, notamment, de définir les modalités de leur extension à d’autres substances, comme l’hydrogène ».

Le Conseil constitutionnel a censuré d’office comme prises en méconnaissance de l’article 38 de la Constitution certaines dispositions de l’article 81, issus d’amendements d’origine parlementaire.

IV – Les dispositions concernant les différents moyens de transport

La loi du 22 août 2021 cherche à réduire les émissions des différents moyens de transport. Elle comporte un ensemble de mesures visant à promouvoir les alternatives à la voiture individuelle et la transition vers un parc de véhicules plus respectueux de l’environnement (A). Elle vient ainsi prolonger le mouvement qui avait été engagé avec la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (B). La loi Climat et résilience, qui encourage le recours au train plutôt qu’à l’avion, prévoit enfin une habilitation à légiférer par ordonnance pour permettre aux régions disposant d’un domaine public routier et qui le souhaitent d’instituer une écotaxe sur le transport routier de marchandises à compter de 2024 (art. 137) (C).

A – Le renforcement des zones à faibles émissions mobilité

Les zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m) ont été instituées pour protéger les habitants des villes où la pollution atmosphérique est importante. Seuls les véhicules les moins polluants ont le droit de circuler dans le périmètre d’une ZFE-m. L’article 119 de la loi étend l’obligation de création d’une ZFE-m aux agglomérations métropolitaines de plus de 150 000 habitants d’ici à 2025. Le Sénat, qui n’est pas parvenu à repousser cette échéance à 2030, a obtenu l’expérimentation d’un prêt à taux zéro pendant deux ans, à partir de 2023, pour aider les ménages les plus modestes résidant dans les ZFE-m à acquérir un véhicule propre. Le ministère de la Transition écologique a précisé que « dans les 10 métropoles qui enregistrent des dépassements réguliers des valeurs limites de qualité de l’air, des interdictions de circulation pour les véhicules Crit’air 5 en 2023, Crit’air 4 en 2024 et Crit’Air 3 en 2025 seront automatiquement prévues ». Il a été aussi décidé d’expérimenter, pendant 3 ans, la mise en place de « voies réservées » à plusieurs catégories de véhicules (transports en commun, taxis, covoiturage, véhicules à très faibles émissions) sur les autoroutes et les routes express du réseau routier national et du réseau routier départemental desservant les ZFE-m (art. 124).

B – Les mesures concernant les véhicules les plus polluants

L’article 103 de la loi du 22 août 2021 modifie l’article 73 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 afin de prévoir la fin de la vente, d’ici le 1er janvier 2030, des voitures particulières neuves émettant plus de 123 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre selon la norme WLTP. Il fixe aussi un objectif de fin de vente des véhicules lourds neufs affectés au transport de personnes ou de marchandises et utilisant majoritairement des énergies fossiles, d’ici 2040. La publicité en faveur des véhicules les plus polluants sera interdite à partir de 2028 (art. 7). Enfin, la loi du 22 août 2021 vient élargir la prime à la conversion aux personnes qui veulent remplacer un vieux véhicule polluant par un vélo à assistance électrique.

C – Les mesures concernant le transport ferroviaire et aérien

Le texte interdit les vols aériens intérieurs dès lors qu’une alternative ferroviaire existe en moins de 2 heures 30 (et non en moins de 4 heures comme l’avait proposé la convention citoyenne pour le climat). Un décret en Conseil d’État précisera notamment « les modalités selon lesquelles il peut être dérogé à cette interdiction lorsque les services aériens assurent majoritairement le transport de passagers en correspondance ou peuvent être regardés comme assurant un transport aérien décarboné » (art. 145).

Les compagnies aériennes opérant des vols sur le territoire métropolitain devront obligatoirement compenser les émissions liées à ces vols (art. 147). Un calendrier progressif a été retenu : 50 % des émissions seront compensées en 2022, 70 % en 2023 et 100 % en 2024.

De plus, les projets d’extension ou de création d’un nouvel aérodrome ne pourront être déclarés d’utilité publique s’ils conduisent à une augmentation des émissions de gaz à effet de serre. Des exceptions sont cependant prévues pour certains aérodromes (Nantes-Atlantique, Bâle-Mulhouse, hélistations) ainsi que pour les projets « rendus nécessaires par des raisons sanitaires, de sécurité, de défense nationale ou de mise aux normes réglementaires » (art. 146).

Par ailleurs, l’État devra accompagner le développement du transport ferroviaire de voyageurs afin d’atteindre « les objectifs d’augmentation de la part modale du transport ferroviaire de 17 % en 2030 et de 42 % en 2050 », tels que définis par la stratégie nationale bas-carbone (art. 143). L’objectif de doubler la part modale du fret ferroviaire dans le transport intérieur de marchandises d’ici 2030 est également inscrit dans la loi (art. 131). Enfin, le texte législatif ne reprend pas l’amendement adopté par le Sénat qui baissait le taux de TVA sur les billets de train de 10 à 5,5 % « afin de faire du train un bien de première nécessité ».

V – Les dispositions concernant l’habitat et l’occupation de l’espace

La loi du 22 août 2021 entend lutter contre l’artificialisation des sols qui est une des causes premières du changement climatique (A). Elle comporte des dispositions relatives à la prise en compte du recul du trait de côte (B) et toute une série de mesures visant à accélérer la rénovation énergétique des logements (C). Elle renforce aussi la lutte contre la fraude aux certificats d’économies d’énergie (D). Enfin, elle cherche à réduire la consommation d’énergie superflue et prévoit notamment d’interdire d’utiliser sur le domaine public des systèmes de chauffage ou de climatisation consommant de l’énergie et fonctionnant en extérieur, à partir du 31 mars 2022 (art. 181).

A – La lutte contre l’artificialisation des sols

L’objectif de réduction par deux du rythme d’artificialisation des sols d’ici 2030 est inscrit dans la loi (art. 191). L’artificialisation est définie comme « l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage » (art. 192).

La loi fixe aussi un objectif de « zéro artificialisation nette » en 2050. L’artificialisation nette des sols est définie comme étant « le solde de l’artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnés » (art. 192). Il est précisé que « la renaturation d’un sol, ou désartificialisation, consiste en des actions ou des opérations de restauration ou d’amélioration de la fonctionnalité d’un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé » (art. 192).

Le texte législatif s’efforce également d’articuler la lutte contre l’artificialisation des sols et le développement de la technologie photovoltaïque. Il est prévu qu’« un espace naturel ou agricole occupé par une installation de production d’énergie photovoltaïque [ne sera pas] comptabilisé dans la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers dès lors que les modalités de cette installation permettent qu’elle n’affecte pas durablement les fonctions écologiques du sol (…) et, le cas échéant, que l’installation n’est pas incompatible avec l’exercice d’une activité agricole ou pastorale sur le terrain sur lequel elle est implantée » (art. 194).

Par ailleurs, la loi du 22 août 2021 sanctuarise les zones naturelles protégées dans le but de renforcer leur protection face au risque d’artificialisation. Elle intègre dans le Code de l’environnement la stratégie nationale décennale pour les aires protégées dont l’objectif est de couvrir « au moins 30 % de l’ensemble du territoire national et des espaces maritimes sous souveraineté ou juridiction française » (art. 227).

Enfin, l’article 215 de la loi prévoit que l’autorisation d’exploitation commerciale mentionnée à l’article L. 752-1 du Code de commerce ne pourra être délivrée pour une implantation ou une extension de surface commerciale qui engendrerait une artificialisation des sols. Il rend impossible la délivrance de cette autorisation pour tout projet d’une surface de vente supérieure à 10 000 m². Les demandes de dérogation pour tous les projets d’une surface de vente supérieure à 3 000 m² et inférieure à 10 000 m² ne seront accordées qu’après avis conforme du représentant de l’État. La loi ne reprend pas l’amendement adopté par le Sénat qui soumettait à autorisation d’exploitation commerciale l’implantation d’entrepôts principalement consacrés au commerce électronique à destination des consommateurs de plus de 5 000 m². Les députés requérants ont soutenu que l’exclusion des entrepôts d’e-commerce des dispositions de l’article 215 de la loi portait atteinte au principe d’égalité devant la loi. Mais le Conseil constitutionnel, qui a rappelé que l’article L. 752-1 du Code de commerce ne s’applique pas aux entrepôts, a rejeté ce grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi. Il a jugé que « les dispositions contestées ne créent, par elles-mêmes, aucune différence de traitement entre les entreprises de commerce en ligne et celles qui exercent une activité de commerce au détail ».

B – Le recul du trait de côte

Le recul du trait de côte peut se définir comme « un déplacement, vers l’intérieur des terres, de la limite du domaine maritime en raison soit d’une érosion côtière par perte de matériaux rocheux ou sédimentaires, soit de l’élévation permanente du niveau de la mer ». Dans les communes mentionnées à l’article L. 121-22-1 du Code de l’urbanisme, il est institué un droit de préemption pour l’adaptation des territoires au recul du trait de côte. Ce nouveau droit est créé au bénéfice de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale dont elle est membre, lorsque celui-ci est compétent en matière de plan local d’urbanisme ou de carte communale (art. 244). Dans les communes exposées au recul du trait de côte, incluses dans la liste établie en application de l’article L. 321-15 du Code de l’environnement, une carte locale d’exposition devra être établie dès lors que ces communes ne sont pas couvertes par un plan de prévention des risques littoraux comportant des dispositions relatives au recul du trait de côte (art. 242). Par ailleurs, la loi adapte le dispositif d’information des acquéreurs et locataires pour les biens exposés à l’aléa de l’érosion côtière (art. 236).

C – La rénovation énergétique des logements

La loi du 22 août 2021 comprend toute une série de mesures destinées à accélérer le rythme de la rénovation énergétique des logements et à lutter contre les passoires énergétiques :

Le diagnostic de performance énergétique (DPE). La définition du DPE figurant à l’article L. 126-26 du Code de la construction et de l’habitation (CCH) est modifiée (art. 157). Le DPE, qui renseigne sur la performance énergétique d’un logement en évaluant sa consommation d’énergie et son impact en termes d’émissions de gaz à effet de serre, devra comporter une information sur les conditions de ventilation ou d’aération. Il sera obligatoire à compter du 1er janvier 2025 pour les copropriétés comprenant entre 50 et 200 lots et à partir du 1er janvier 2026 pour les copropriétés comprenant moins de 50 lots (art. 158).

Le classement des immeubles d’habitation. Selon le nouvel article L. 173-1-1 du Code de la construction et de l’habitation, les bâtiments ou parties de bâtiments existants à usage d’habitation seront classés en fonction de leur niveau de performance énergétique et de leur performance en matière d’émissions de gaz à effet de serre (art. 148). Sept classes ont été prévues : classe A (extrêmement performant) ; classe B (très performant) ; classe C (assez performant) ; classe D (assez peu performant) ; classe E (peu performant) ; classe F (très peu performant) et classe G (extrêmement peu performant).

Une rénovation énergétique performante et globale. La loi introduit la définition d’une rénovation énergétique performante dans l’article L. 111-1 du Code de la construction et de l’habitation (art. 155). Elle indique qu’une rénovation énergétique sera dite « performante » lorsque la classe A ou B du nouveau DPE sera atteinte à l’issue des travaux. Elle précise les six postes de travaux à effectuer (isolation des murs, isolation des planchers bas, isolation de la toiture, remplacement des menuiseries extérieures, ventilation, production de chauffage et d’eau chaude sanitaire ainsi que les interfaces associées). Une exception est notamment prévue pour les bâtiments de classe F ou G qui devront atteindre au moins la classe C après travaux.

Une rénovation énergétique performante sera qualifiée de « globale » si elle est réalisée dans un délai maximal ne pouvant être fixé à moins de 18 mois pour les bâtiments ou parties de bâtiment à usage d’habitation ne comprenant qu’un seul logement ou à moins de 24 mois pour les autres bâtiments résidentiels et lorsque les six postes de travaux ont été traités (art. 155).

Le service public de la performance énergétique de l’habitat sera notamment chargé d’encourager les rénovations performantes et les rénovations globales (art. 164).

Le carnet d’information du logement. L’article L. 126-35-2 du Code de la construction et de l’habitation oblige à établir un carnet d’information du logement lors de sa construction ou à l’occasion de la réalisation de travaux de rénovation d’un logement existant ayant une incidence significative sur sa performance énergétique. Cette obligation s’appliquera pour la construction ou les travaux de rénovation faisant l’objet d’une demande de permis de construire ou d’une déclaration préalable déposée à compter du 1er janvier 2023 (art. 167).

L’interdiction de mise en location des passoires énergétiques. Dès 2025, il sera interdit de louer les passoires énergétiques classées étiquette G du nouveau DPE (art. 160). Cette interdiction concernera les passoires classées F à compter du 1er janvier 2028. Les logements classés E seront quant à eux interdits à la location à partir de 2034. Dès 2023, les propriétaires de logements de classe F et G auront l’obligation de réaliser des travaux de rénovation énergétique s’ils désirent augmenter le loyer de leur logement en location (art. 159).

L’obligation d’audit énergétique. Le nouvel article L. 126-28-1 du Code de la construction et de l’habitation rend obligatoire la réalisation d’un audit énergétique lors des ventes de maisons ou d’immeubles en monopropriété qui sont considérés comme des passoires énergétiques (art. 158). Cette mesure s’appliquera en métropole le 1er janvier 2022 pour les logements appartenant à la classe F ou G, le 1er janvier 2025 pour les logements classés E et le 1er janvier 2034 pour ceux classés D. L’audit énergétique formulera notamment des propositions de travaux. Son contenu sera défini par arrêté (art. 158).

Le droit de surplomb. Le nouvel article L. 113-5-1 du Code de la construction et de l’habitation instaure un droit de surplomb rendant possible l’isolation thermique par l’extérieur d’un bâtiment en limite de propriété, en empiétant d’au maximum 35 cm sur la propriété voisine (art. 172). Ce droit de surplomb, dont les conditions d’application seront précisées par décret, ne sera établi que lorsqu’aucune autre solution technique ne permettra d’atteindre un niveau d’efficacité énergétique équivalent. Une indemnité devra être préalablement versée au propriétaire du fonds servant. Ce dernier pourra s’opposer à l’exercice du droit de surplomb s’il justifie d’un motif sérieux et légitime tenant à l’usage présent ou futur de sa propriété.

L’obligation d’élaborer un projet de plan pluriannuel de travaux (PPPT). L’article 171 de la loi rend obligatoire l’élaboration d’un PPPT dédié à la rénovation énergétique pour les immeubles à destination partielle ou totale d’habitation en copropriété « à l’issue d’un délai de 15 ans à compter de la date de réception des travaux de construction ». Si l’immeuble a fait l’objet d’un diagnostic technique global ne faisant apparaître aucun besoin de travaux dans les dix prochaines années, le syndic sera dispensé de l’obligation d’élaborer un PPPT durant la période de validité du diagnostic.

D – Le renforcement de la lutte contre les certificats d’économies d’énergie frauduleux

Le dispositif des certificats d’économies d’énergie (CEE), créé par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005, est l’un des principaux instruments de la politique de maîtrise de la demande énergétique. La loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019, relative à l’énergie et au climat a instauré de nouveaux outils pour mieux lutter contre la fraude aux CEE. Elle a permis les échanges d’informations entre le Pôle national des certificats d’économies d’énergie (PNCEE) et la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), les douanes et les services fiscaux. La loi Climat et résilience vient encore renforcer le dispositif de lutte contre la fraude aux CEE (art. 183). En effet, elle modifie l’article L. 222-10 du Code de l’énergie pour étendre le système d’échange d’informations sur les CEE à la direction générale du travail, à TRACFIN (traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins), au réseau de l’Urssaf, à la police nationale et municipale, à la gendarmerie nationale et à l’Agence nationale de l’habitat (Anah).

VI – Les dispositions concernant le droit pénal de l’environnement

La loi du 22 août 2021 renforce les sanctions pénales en cas d’atteinte à l’environnement, avec la création de nouveaux délits environnementaux. La commission mixte paritaire est parvenue à une « rédaction de compromis » sur ces nouveaux délits qui ont été un point de divergence important entre les deux assemblées parlementaires. Elle a rétabli la création, voulue par les députés, du délit d’écocide, que le Sénat avait supprimé conformément à l’avis de sa commission de l’aménagement du territoire et du développement durable.

A – Le délit de mise en danger de l’environnement

Le législateur n’a pas souhaité instituer un délit générique et autonome de mise en danger de l’environnement. En effet, l’article 279 de la loi vient créer une circonstance aggravante de mise en danger de l’environnement pour les infractions communes applicables aux installations classées pour la protection de l’environnement et les infractions aux règles du transport de marchandises dangereuses lorsqu’elles « exposent directement la faune, la flore ou la qualité de l’eau à un risque immédiat d’atteinte grave et durable ». Comme dans le texte adopté par le Sénat en première lecture, il est précisé que seront considérées comme durables « les atteintes susceptibles de durer au moins 7 ans » (contre 10 ans dans le texte issu de l’Assemblée nationale). Selon le nouvel article L. 173-3-1 du Code de l’environnement, ces infractions « aggravées » seront punies de 3 ans de prison et 250 000 € d’amende (contre 300 000 € dans le texte issu de l’Assemblée nationale et 200 000 € dans le texte issu du Sénat), ce montant pouvant être porté jusqu’au triple de l’avantage tiré de la commission de l’infraction. Le gouvernement a souligné que « les sanctions pourront s’appliquer si le comportement est dangereux et que la pollution n’a pas eu lieu ».

B – Le délit général de pollution des milieux et le délit d’écocide

L’article 280 de la loi (ex-article 68 du texte initial) vient créer un délit général de pollution des milieux (flore, faune et qualité de l’air, du sol ou de l’eau). La commission mixte paritaire s’est efforcée de remédier à la fragilité juridique de certaines dispositions de cet article qui avait été mise en évidence par le Conseil d’État dans son avis du 4 février 2021 sur le projet de loi. Le député (MoDem) Erwan Balanant, rapporteur thématique du titre du projet de loi consacré à la protection judiciaire de l’environnement, a souligné que la nouvelle rédaction de l’article est le résultat « d’un travail de co-construction entre la version de l’article adoptée par l’Assemblée nationale et celle adoptée par le Sénat ». Il a fait observer que cette « rédaction est plus claire, ce qui constitue un facteur sécurisant pour les entreprises ».

Le nouvel article L. 231-1 du Code de l’environnement prévoit que sera sanctionné le fait, « en violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement », d’émettre dans l’air, de jeter, déverser ou laisser s’écouler dans les eaux « une ou plusieurs substances dont l’action ou les réactions entraînent des effets nuisibles graves et durables sur la santé, la flore, la faune, à l’exception des dommages mentionnés aux articles L. 218-73 et L. 432-2 [du Code de l’environnement], ou des modifications graves du régime normal d’alimentation en eau ». Seront considérés comme durables « les effets nuisibles sur la santé ou les dommages à la flore ou à la faune qui sont susceptibles de durer au moins 7 ans ». Les faits prévus à l’article L. 231-1 seront punis de cinq ans d’emprisonnement et d’un million d’euros d’amende, ce montant pouvant être porté jusqu’au quintuple de l’avantage tiré de la commission de l’infraction.

Par ailleurs, le nouvel article L. 231-2 du Code de l’environnement sanctionne « le fait d’abandonner, de déposer ou de faire déposer des déchets », en violation des règles prévues par le Code de l’environnement, et le fait de gérer des déchets « sans satisfaire aux prescriptions concernant les caractéristiques, les quantités, les conditions techniques de prise en charge des déchets et les procédés de traitement mis en œuvre (…), lorsqu’ils provoquent une dégradation substantielle de la faune et de la flore ou de la qualité de l’air, du sol ou de l’eau ». Les peines prévues sont de 3 ans d’emprisonnement et de 150 000 € d’amende.

Le délit général de pollution des milieux a été qualifié par le gouvernement de délit d’écocide « pour les cas les plus graves ». Le nouvel article L. 231-3 du Code de l’environnement indique que « constitue un écocide l’infraction prévue à l’article L. 231-1 lorsque les faits sont commis de manière intentionnelle ». Il ajoute que constituent également un écocide « les infractions prévues à l’article L. 231-2, commises de façon intentionnelle, lorsqu’elles entraînent des atteintes graves et durables à la santé, à la flore, à la faune ou à la qualité de l’air, du sol ou de l’eau ». Pour que ces infractions puissent être constituées, les effets nuisibles sur la santé ou l’environnement devront durer au moins 7 ans (contre 10 ans dans le texte voté en première lecture par les députés). Comme l’avait souhaité l’Assemblée nationale, le délit d’écocide sanctionnera les atteintes les plus graves commises intentionnellement à l’environnement au niveau national. Il sera sévèrement puni car il sera passible de 10 ans de prison et d’une amende de 4,5 millions d’euros (22,5 millions d’euros pour les personnes morales), ce montant pouvant atteindre 10 fois le bénéfice tiré de l’infraction.

En conclusion, il apparaît que ce texte législatif riche de plus de 300 articles qui comporte de nombreuses « dispositions de programmation » et plusieurs expérimentations, vient notamment compléter et préciser des dispositifs adoptés depuis 2017 par des lois environnementales comme la loi Énergie-Climat du 8 novembre 2019 ou encore la loi Anti-gaspillage du 10 février 2020. Il prévoit un grand nombre de mesures qui ne feront pas l’objet d’une application immédiate et présente de nombreuses avancées comme la réforme du Code minier. La Cour des comptes sera chargée d’évaluer annuellement la mise en œuvre des mesures prévues par la loi Climat et résilience avec l’appui du Haut conseil pour le climat (art. 298).

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