La requalification d’une sous-occupation domaniale portuaire

I – La primauté du critère organique dans la compétence de l’autorité judicaire

Par une simple ordonnance du 23 juillet 2021, le président du tribunal administratif de Montpellier s’estime incompétent au seul motif lapidaire que ladite convention a été conclue entre deux personnes morales de droit privé.

Ce faisant, la juridiction du 1er degré, pour réfuter sa compétence, se livre à une interprétation a contrario du critère organique.

Par critère organique, on entend l’obéissance du droit exorbitant, et donc de la compétence du juge administratif aux seules personnes morales de droit public2.

Dans cette perspective, ce sont exclusivement les personnes publiques à vocation générale ou spéciale qui exercent les missions de service public et détiennent les prérogatives de puissance publique.

Cette interprétation a contrario du critère organique se rattache à une jurisprudence du Tribunal des conflits qui constate le défaut de personnes publiques à propos de litiges intéressant le domaine public pour en déduire la compétence du juge du droit commun3.

Le 22 juin 1998, le Tribunal des conflits tranche le litige. Le refus d’une place d’amarrage sur le port de plaisance de Cassis par une association à un de ses sociétaires intéresse l’autorité judiciaire de par la présence de personnes privées (l’association et un particulier) et l’absence de prérogatives de puissance publique4.

Cette position ne fut pas exempte de critiques : « Intrinsèquement un tel acte unilatéral est un acte de puissance publique. Le contentieux de la délivrance du permis de stationnement et de voirie est un contentieux exclusivement administratif. S’il ne l’est pas ainsi – et c’est la première exception connue, semble-t-il, c’est sans doute parce que la décision contestée est détachée de son support et envisagée seulement du point de vue de son auteur »5.

Le 15 mars 1999, le Tribunal des conflits se fonde encore sur le critère organique afin d’asseoir la compétence de l’autorité judiciaire sans faire référence aux prérogatives de puissance publique6.

Plus particulièrement, la SNCF avait transféré en gestion des infrastructures du domaine public ferroviaire à une association. Cette dernière avait contracté un bail sur une partie de ces dépendances domaniales avec un particulier. Comme ces installations domaniales étaient délabrées, le locataire assigne son bailleur en exécution de travaux et dommages et intérêts.

Ainsi, le Tribunal des conflits assoit la compétence judiciaire en ce que l’association n’est pas un concessionnaire de service public et que le différend s’inscrit dans des rapports contractuels de droit privé même si le bail recèle une occupation du domaine public.

Plus profondément, cette décision s’inscrit dans une jurisprudence du Tribunal des conflits du 10 juillet 1956, Société des steeple-chases de France7.

En l’absence de l’article L. 2331-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, cette jurisprudence de 1956 s’appuyait sur un décret-loi du 17 juin 1938 qui avait étendu la compétence des conseils de préfecture à l’ensemble des contrats portant occupation du domaine public.

Dans ce verdict, la société des steeple-chases de France, titulaire d’un bail de 50 ans, défini expressément de concession de droit de jouissance sur l’hippodrome d’Auteuil conféré par la ville de Paris, avait un démêlé avec un de ses sous-locataires.

À l’époque, Marcel Waline dénonçait les méfaits d’une telle décision dans sa note.

Il soulignait que cette position de la juridiction des conflits était contraire au décret-loi de 1938 : « En ce qu’elle ajoute à la condition posée par celui-ci : contrats passés par un concessionnaire d’une personne de droit public, une condition supplémentaire ; qu’il s’agisse non de n’importe quelle concession, mais d’une concession de service public. Le Tribunal des conflits ajoute donc, de sa propre autorité, au texte de loi »8.

De surcroît, cette solution aboutit au paradoxe qu’un sous-locataire bénéfice de davantage de stabilité que le concessionnaire dont l’occupation demeure précaire et révocable.

Quoi qu’il en soit, la jurisprudence Société des Steeple-chases de France a été réitérée avec force dans deux décisions du 12 décembre 2005, et sporadiquement, aux termes desquels les différends entre personnes privées à l’occasion de l’occupation du domaine public regardent l’autorité judiciaire quand aucun concessionnaire de service public n’est en cause9 ; dans le cas contraire, l’ordre administratif10.

Entre-temps, est instauré par l’ordonnance du 21 avril 2006, relative à la partie législative du Code général de la propriété des personnes publiques ratifiée par la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009, l’article L. 2331-1 du code précité : « sont portés devant la juridiction administrative, les litiges relatifs : 1° Aux autorisations ou contrats portant occupation du domaine public, quelle que soit leur forme ou leur dénomination, accordées ou conclus par les personnes publiques ou leurs concessionnaires (…) ».

Le 16 octobre 2006, le Tribunal des conflits utilise la notion « d’action pour le compte de » afin d’inclure dans le champ d’application de l’article 1er du décret-loi du 17 juin 1938, l’actuel article L. 2331-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, les contrats passés par un concessionnaire domanial (une société, filiale à 100 % de la SNCF), avec des sous-occupants11.

Par la suite, le recours à la notion « d’action pour le compte » a été strictement entendu comme en témoigne la décision 7 juillet 2014 qui évince la compétence administrative en ce que :

• d’une part, le contrat litigieux stipulait qu’un opérateur devait apporter assistance et conseil à une personne morale délégataire d’un service public dans le cadre de deux conventions d’occupation domaniale ; qu’un tel contrat de prestation de services passé entre deux personnes privées n’a pas pour objet, par lui-même, l’occupation du domaine public ; ne saurait davantage être regardé comme l’accessoire d’un tel contrat ;

• d’autre part, le contrat de prestation de service conclu par le délégataire du service public l’a été pour son propre compte et non pour celui de l’État, qu’il ne peut être regardé comme l’accessoire d’un contrat contracté par l’autorité centrale12.

Cela exposé, la cour administrative d’appel de Toulouse infirme l’ordonnance du tribunal administratif de Montpellier en incorporant le cas jugé à l’attribution législative édictée par l’article L. 2331-1 du code précité.