La soumission contestable des centres de formation des apprentis au Code de la commande publique

Publié le 30/04/2024
La soumission contestable des centres de formation des apprentis au Code de la commande publique
linghaa/AdobeStock

Les récentes réformes législatives en matière de formation ont induit une multiplication des centres de formation des apprentis, lesquels captent une partie toujours plus importante du produit de la taxe d’apprentissage et gèrent en conséquence des budgets substantiels dont les règles d’usage ne peuvent laisser indifférent ni les autorités publiques ni les acteurs privés de la formation professionnelle. Or, en la matière, il existe une véritable incertitude sur la qualification de pouvoirs adjudicateurs de ces centres de formation des apprentis, les rapports d’observation successifs des chambres régionales des comptes dénonçant la non-observation des règles de la commande publique alors que l’étude des jurisprudences administrative et européenne sont de nature à contredire cette position.

La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018, pour la liberté de choisir son avenir professionnel, a profondément modifié la formation par alternance, simplifiant notamment la création de centres de formation des apprentis (CFA) par les entreprises et favorisant la création de parcours en apprentissage par les organismes de formation. Aujourd’hui, le résultat est mesurable puisque le nombre de contrats d’apprentissage ne cesse de croître. Le jeudi 4 janvier 2024, les services de communication de la présidence de la République ont eux-mêmes communiqué le chiffre record de 860 000 contrats d’apprentissage signés en 2023, en hausse de 2,9 % par rapport à 2022, laquelle avait déjà progressé de 14,2 % par rapport à l’année précédente, elle-même caractérisée par une augmentation de 38 %. Le nombre de CFA a triplé durant cette même période et, selon la Cour des comptes, le coût total des dépenses d’apprentissage a doublé en 2021 à 11,3 milliards d’euros, dont 5,6 milliards de financement des CFA et 5,7 milliards d’aides aux apprentis et aux employeurs1. Les difficultés financières de France compétences ont été largement médiatisées et une réforme du financement est d’ores et déjà envisagée, mais l’objectif du million de contrats d’apprentissage, fixé par Emmanuel Macron d’ici la fin de son second quinquennat, est maintenu. De fait, ce sont donc des sommes très importantes qui sont aujourd’hui gérées par les CFA, ceci sans que l’encadrement juridique de l’usage de ces crédits relevant d’une mission d’intérêt général ne soit parfaitement établi, ce qui a d’ailleurs récemment conduit la Cour des comptes à faire « des recommandations pour améliorer la qualité de la dépense publique » dans ce domaine2. Or, cette évaluation des vertus de l’usage de crédits publics ne comprend pas que les frais de formation au sens strict mais aussi un ensemble de dépenses inhérent à toute structure tel l’entretien des bâtiments ou la restauration, dépenses dont le régime juridique mérite d’être précisé.

En effet, au-delà des différentes formes juridiques que peuvent adopter les CFA, dont certains sont publics, d’autres privés, la question se pose de savoir si ces structures doivent être considérées comme des pouvoirs adjudicateurs et, en conséquence, soumises au Code de la commande publique. La pertinence de cette discussion est notamment révélée par les divergences existant entre les juridictions compétentes. Le domaine d’activité, qui implique potentiellement la délivrance de diplômes, comme le mode de financement, contraint de manière légale pour les entreprises, plaident de manière instinctive pour une réponse positive (I). Toutefois, malgré la position des juridictions des comptes publics, qui confirme ce sentiment, les jurisprudences administrative et communautaire apportent un éclairage différent (II).

I – Une soumission a priori au Code de la commande publique

Si le cadre juridique reconnaît plusieurs situations de nature à exiger l’application du droit de la commande publique aux CFA (A), c’est la définition du pouvoir adjudicateur établie à l’article L. 211-1 du Code de la commande publique qui, par sa généralité, est de nature à imposer ces obligations aux CFA (B).

A – Les situations d’application des dispositions du Code de la commande publique au fonctionnement des CFA

Les formes juridiques que peuvent prendre les CFA sont variables : associations, groupements d’intérêt public (GIP), société coopérative, société par actions simplifiée, société à responsabilité limitée… Le choix entre ces différents statuts dépend bien souvent de l’origine de ce CFA (entreprises ou structures de formation) ou de l’objectif (développer une véritable activité économique ou rendre un service sans rechercher la meilleure rentabilité possible), mais quelles que soient les modalités choisies, la question de la soumission au Code de la commande publique se pose inévitablement. La réponse est parfois évidemment positive concernant les GIP, personne morale de droit public ; elle l’est également pour tous les CFA encore rattachés administrativement et comptablement à des écoles secondaires (lycées généraux et technologiques, lycées professionnels), à des établissements d’enseignement supérieur (universités) ou à l’établissement public local d’enseignement et de formation professionnelle agricole. Toutefois, l’ensemble des CFA étant investi d’une mission de service public, il n’est pas possible d’écarter sans analyse les CFA à statut de droit privé.

Les pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices sont définis aux articles L. 1211-1 et L. 1212-1 du Code de la commande publique. Il en résulte que, naturellement, les CFA publics sont des pouvoirs adjudicateurs et que les CFA privés doivent également être considérés comme tels s’ils répondent à certains critères. L’article L. 1211-1 précité dispose en effet que sont des pouvoirs adjudicateurs les personnes morales de droit privé qui présentent certains caractères. Le premier est impératif : elles doivent avoir été créées pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général autre qu’industriel ou commercial. Les trois autres sont alternatifs : soit ladite personne morale est financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur, soit sa gestion est soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur, soit son organe d’administration, de direction ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par un pouvoir adjudicateur.

Au-delà de cette hypothèse générale, qui occupera la place centrale de notre analyse, il faut signaler que d’autres cas de figures existent, qui entraînent la reconnaissance de la qualité de pouvoir adjudicateur. Il en est ainsi, selon le troisième alinéa de l’article L. 1211-1 du Code de la commande publique, des organismes de droit privé dotés de la personnalité juridique constitués par des pouvoirs adjudicateurs en vue de réaliser certaines activités en commun. Cette reconnaissance est aisée. De même, selon l’article L. 2100-2 du Code de la commande publique, sont soumis aux procédures dédiées les contrats conclus par des personnes de droit privé qui sont subventionnés directement à plus de 50 % par un pouvoir adjudicateur et qui concernent des domaines spécifiques (activités de génie civil, travaux de construction relatifs aux hôpitaux, aux équipements sportifs, récréatifs et de loisirs, aux bâtiments scolaires et universitaires ainsi qu’aux bâtiments à usage administratif ; prestations de services liés auxdits travaux). Compte tenu de la nature des travaux visés, ce cas de figure peut donc tout à fait relever de l’activité des CFA sans toutefois poser de difficultés d’interprétation. Enfin, il faut compléter cette énumération par la possibilité qu’un CFA puisse être considéré comme une association transparente ou agissant en tant que mandataire d’une personne elle-même soumise aux contraintes de la commande publique3. La transparence d’une association, laquelle induit sa soumission auxdites contraintes4, est classiquement identifiée selon un faisceau d’indices comprenant ses organes dirigeants (agents publics), ses ressources (majoritairement publiques) et ses moyens (personnel administratif, locaux, etc.)5. Si la reconnaissance d’une telle situation est déjà plus subjective que dans les cas précédents, la jurisprudence est abondante et la satisfaction ou non des critères est assez facilement évaluable6. Enfin, les situations de mandats administratifs, sans être parfaitement identiques avec la transparence, s’analysent de façon relativement proche en mettant en valeur le mode de financement et le contrôle7.

Ces situations sont réelles mais relativement bien délimitées et marginales au regard de l’interrogation principale relative au caractère adjudicateur ou non des CFA, laquelle interrogation concerne l’interprétation des critères développés à l’article L. 1211-1 du Code de la commande publique.

B – Les critères de reconnaissance du statut de pouvoir adjudicateur appliqués au fonctionnement des CFA

La condition impérative imposée par l’article L. 1211-1 du Code de la commande publique à l’activité menée par la personne privée en cause paraît satisfaite. En effet, il est admis qu’un CFA soit, comme demandé par ledit code, « créé pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial ». Le juge administratif a déjà eu l’occasion de préciser la dimension d’intérêt général des missions d’enseignement et de formation professionnelle. Ainsi, l’association pour la formation professionnelle des adultes« assume sous le contrôle de l’État une mission d’intérêt général »8, de même que, plus directement, « le centre de formation des apprentis de Clermont-Ferrand », organisme de droit privé sous statut associatif9. Au besoin, la doctrine administrative confirme cette position puisque la direction des Finances publiques reconnaît l’éligibilité des CFA associatifs aux avantages fiscaux prévus aux articles 200 et 238 bis du Code général des impôts. Le fait que le cadre juridique indique que l’organisme soit « créé pour satisfaire spécifiquement » ces besoins n’est pas de nature à remettre en cause cette appréciation générale, la jurisprudence analysant très souplement à la fois la notion de « création »10 et celle de « mission spécifique »11.

Une fois cette condition incontournable remplie, il s’agit, pour considérer qu’un CFA est un pouvoir adjudicateur, de répondre à l’un des trois critères alternatifs posés au même article L. 1211-1 du Code de la commande publique.

S’agissant d’abord du critère d’une gestion « soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur », la réponse ne semble pas pouvoir être absolue, même si l’analyse penche plutôt vers une réponse négative.

Le lien de dépendance avec un pouvoir adjudicateur peut apparaître lorsque celui-ci exerce sur l’organisme étudié un contrôle actif et permanent de sa gestion, de nature à lui conférer une influence déterminante. C’est ainsi le cas lorsque le contrôle pesant sur l’entité « crée une dépendance de celle-ci à l’égard des pouvoirs publics qui permettent à ces derniers d’influencer ses décisions en matière de marchés publics »12. Toutefois, le juge réclame un encadrement particulièrement étroit et ne se contente pas d’un simple contrôle a posteriori exercé sur la gestion d’un organisme jouissant d’une autonomie organisationnelle et budgétaire13. Si une simple lecture des statuts du CFA révèle donc, ou non, un tel degré de contrôle, il ne faut toutefois pas écarter le contexte juridique dans lequel évoluent les différents centres de formation. En effet, la formation en apprentissage est strictement encadrée par le Code du travail, dont le fonctionnement des CFA14. Ces derniers sont placés sous le contrôle administratif et financier des directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités et des sanctions administratives et financières peuvent être décidées par le préfet de région15, sachant qu’il existe en parallèle une obligation de communication annuelle de la comptabilité analytique à France compétences16. Au surplus, les CFA font également l’objet d’un contrôle pédagogique17 et s’ajoutent à ce contrôle de l’État les contrôles de service fait qui peuvent être menés par les opérateurs de compétences (OPCO) qui financent l’inscription de l’apprenti dans la formation. En l’absence de jurisprudence précise sur les CFA, ces contrôles font donc peser un doute sur l’évaluation de ce critère. Cependant, dans son arrêt de 2001 relatif à des sociétés anonymes d’habitations à loyer modéré18, la Cour de justice avait reconnu l’existence d’un contrôle de gestion du fait de la possibilité pour le ministre de prononcer la dissolution de la société, de nommer un liquidateur, de suspendre les organes dirigeants et de nommer un administrateur provisoire, autant d’indices impliquant un contrôle permanent de la personne morale. Concernant les CFA, le cadre juridique imposant essentiellement un contrôle de la régularité, de manière non permanente, il est peu probable, même si le doute subsiste, que le juge apprécie la situation en termes identiques.

S’agissant ensuite du critère de la composition de l’organe d’administration, de direction ou de surveillance, « dont plus de la moitié sont désignés par un pouvoir adjudicateur », l’appréciation est assez aisée au regard de la jurisprudence. La structure desdits organes révèle en effet un lien de dépendance selon une analyse purement arithmétique19, même si la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) prend soin d’analyser précisément la nature de ceux qui désignent les membres20. Le Conseil d’État valide cette approche comptable, reconnaissant par exemple la qualité d’organisme de droit public au fonds de garantie des victimes de terrorisme (FGTI) au motif que « les membres du conseil d’administration du fonds sont tous nommés par arrêté ministériel ou interministériel, quatre des neuf administrateurs sont des représentants de l’État et la gestion du fonds est contrôlée par un commissaire du gouvernement qui peut s’opposer à toutes les décisions du conseil d’administration »21. En pratique, les organes directeurs des CFA ayant un statut de droit privé sont le plus souvent composés majoritairement de représentants de syndicats et de branches de professionnels alors que les représentants de collectivités publiques ou de chambres consulaires sont régulièrement présents mais en nombre minoritaire22.

S’agissant enfin du critère d’un financement de l’activité assuré « majoritairement par un pouvoir adjudicateur », l’analyse ne pourra cette fois-ci se contenter de la simple approche mathématique que laissent entrevoir les termes de l’article L. 1211-1 du Code de la commande publique. En effet, deux notions sont ici à évaluer : certes le caractère majoritaire, mais aussi la nature des financements, reconnue ou non comme publique. La dimension majoritaire est interprétée par la CJUE comme correspondant très simplement à « plus de la moitié ». Pour un tel calcul, « il y a lieu de tenir compte de l’ensemble des revenus dont l’organisme bénéficie, y compris ceux qui résultent d’une activité commerciale (…). L’exercice budgétaire au cours duquel la procédure de passation d’un marché déterminé est lancée doit être considéré comme la période la plus appropriée pour le calcul du mode de financement de cet organisme, étant entendu que ce calcul doit être effectué sur la base des chiffres disponibles au début de l’exercice budgétaire, fussent-ils de nature prévisionnelle »23. Sur le premier point, le guide comptable est donc clair.

À ce moment de l’analyse de la nature ou non de pouvoir adjudicateur des CFA, il ne reste donc en suspens que le débat sur la caractérisation du financement des centres. C’est cette question qui pose aujourd’hui une difficulté d’interprétation.

II – Le critère décisif de la nature du financement

Outre qu’il soit majoritaire, le financement évalué doit également être apporté par des organismes qui ont eux-mêmes la qualité de pouvoirs adjudicateurs, ce que semble aujourd’hui considérer les juges des comptes publics à l’égard des CFA (A). Toutefois, cette position, critiquable au regard de la jurisprudence française et européenne, mériterait d’être soit confortée, soit invalidée (B).

A – Un financement qui démontrerait la qualité de pouvoir adjudicateur des CFA

Une approche littérale de l’article L. 1211-1 du Code de la commande publique, lequel pose comme dernier critère alternatif le financement majoritaire par un pouvoir adjudicateur, amène à une application relativement simple du cadre juridique. Il suffit de recenser, au sein du bilan comptable du CFA, les différentes ressources financières, puis de faire le tri entre celles provenant de pouvoirs adjudicateurs et les autres. Cela se fait sans difficulté dès lors que les ressources des CFA sont assez classiques : des subventions de la part de collectivités publiques, des subventions des chambres consulaires et professionnelles, des cotisations ou participations des membres du CFA en question, des versements réalisés par les OPCO et, de manière bien moins importante, des revenus plus ou moins exceptionnels tels que des dons, legs, produits d’événements, produits de vente ou de prestation, produits de la publicité, du mécénat, du sponsoring et du merchandising, ou encore les intérêts et redevances des biens et valeurs que le CFA peut posséder. La tranche systématiquement la plus importante est celle issue des OPCO, lesquels gèrent ici la part principale de la taxe d’apprentissage.

C’est dans ce cadre que les juges des comptes publics, en l’occurrence la chambre régionale des comptes (CRC) des Pays de la Loire, contrôlant l’association du CFA (ACFA) des maisons familiales de Vendée, considère que doit être caractérisée comme financement public la taxe d’apprentissage qui, collectée par la mutualité sociale agricole (MSA) et l’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF), assure le financement des OPCO. Pour la chambre, « cette taxe est une ressource fiscale collectée auprès des entreprises qui a pour but de financer le développement des formations technologiques et professionnelles. La jurisprudence européenne précise que le bénéfice direct ou indirect du produit d’une taxe, quel que soit l’organisme qui la collecte, et quelles que soient les règles par lesquelles tout ou partie de son produit peut être directement affecté à tel ou tel autre organisme que la loi désigne, constitue toujours un financement par un pouvoir adjudicateur »24. Cet argumentaire est également celui produit par la CRC de Normandie à propos du CFA Bâtiment de Normandie, qui amène la juridiction à dénoncer une « méconnaissance délibérée et systématique des règles de la commande publique par le CFA »25. La reproduction de ce constat illustre qu’il existe une ambiguïté manifeste sur le statut des CFA au regard des règles de concurrence.

La jurisprudence communautaire est logiquement mobilisée par les juges des comptes puisque le cadre juridique national s’est construit par la transposition de la directive n° 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics. Les termes de l’arrêt cité dans les rapports26 semblent effectivement abonder dans le sens des observations de la chambre. À propos d’une redevance acquittée en matière d’audiovisuel, il est dit au point 48 de l’arrêt qu’il « convient donc de conclure qu’un financement tel que celui en cause au principal, qui trouve sa genèse dans un acte de l’État, est garanti par l’État et est assuré par un mode d’imposition et de perception qui relève de prérogatives de puissance publique, remplit la condition de “financement par l’État”, aux fins de l’application des règles communautaires en matière de passation de marchés publics »27. La taxe d’apprentissage, en ce qui la concerne, est une ressource fiscale collectée auprès des entreprises, qui a pour but de financer le développement des formations technologiques et professionnelles ; outre la part principale, les entreprises concernées affectent tout ou partie du solde de leur taxe d’apprentissage à un ou plusieurs établissements habilités. Cette taxe trouve bien son origine dans un « acte d’État », les procédures relèvent bien de prérogatives exorbitantes du droit commun, et « la fixation du montant (…) n’est pas (…) le fruit d’une relation contractuelle », autre caractéristique relevée par le juge communautaire dans son arrêt du 13 décembre 2007.

Dans un autre rapport, relatif cette fois-ci à la maison familiale rurale de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, membre de l’ACFA des maisons familiales de Vendée, la même CRC des Pays de la Loire modifie légèrement son argumentaire en négligeant la caractérisation de la taxe d’apprentissage pour se contenter de souligner que la maison familiale est majoritairement financée par un pouvoir adjudicateur, en l’occurrence l’AFCA. Selon la CRC, peu importe alors la provenance des fonds transmis par ce pouvoir adjudicateur, en l’occurrence la taxe d’apprentissage28. Cette motivation différente s’explique par une objection pertinente produite par l’organisme contrôlé, qui apporte au débat le seul arrêt recensé sur Légifrance traitant de cette question29. La controverse porte en effet sur la nature ou non de pouvoir adjudicateur d’Afor BA TP, centre de formation pour les métiers des travaux publics, majoritairement financé par la taxe d’apprentissage. La cour administrative d’appel de Lyon conclut par la négative, considérant que l’association visée « n’est pas financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur (…) mais que ses ressources proviennent des cotisations de ses membres et de la taxe d’apprentissage collectée par eux ; qu’il ne résulte pas plus de l’instruction que sa gestion serait soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur (…) ou que son organe d’administration, de direction ou de surveillance serait composé de membres dont plus de la moitié serait désignée par un pouvoir adjudicateur ». Certes, l’arrêt est isolé mais la circonstance qu’il soit le seul à s’être prononcé sur les conséquences de ressources provenant de la taxe d’apprentissage lui donne une grande importance, au point en tout cas de manifestement gêner les magistrats des comptes qui préfèrent alors revenir au strict argument d’un financement majoritairement assuré par un pouvoir adjudicateur, indépendamment de la nature initiale des fonds et des procédures suivies pour les récolter. Cela lui permet en l’espèce d’imposer, au titre de ses observations, la prise en compte des dispositions du Code de la commande publique pour des contrats dont les enjeux sont importants puisque certains atteignent plusieurs millions d’euros.

Ce faisant, toutefois, les juges des comptes publics semblent ne faire qu’une application partielle de la jurisprudence, ne mettant donc pas fin au débat.

B – Un financement qui n’induirait en réalité pas l’application des dispositions du Code de la commande publique

Les CRC des Pays de la Loire et de Normandie ne font qu’une application incomplète de la jurisprudence communautaire qu’elles prennent pourtant soin de citer dans leurs rapports d’observation. En effet, dans la décision Bayerischer Rundfunk du 13 décembre 2007, il est bien spécifié qu’il y a financement majoritaire par l’État lorsque les activités d’organismes de radiodiffusion publics sont financées majoritairement par une redevance mise à la charge des détenteurs d’un poste récepteur, qui est imposée, calculée et perçue suivant des règles exorbitantes du droit commun et sans contre-prestation spécifique, puisque les contribuables sont « obligés de payer la redevance du seul fait de la détention d’un poste récepteur, indépendamment de l’utilisation du service proposé par ces organismes ». Ce critère de la « contre-prestation spécifique » est repris par la CJUE, sous des formes variées mais de manière systématique. Ainsi, en 2013, est affirmé que « la notion de financement vise un transfert de moyens financiers opéré sans contrepartie spécifique, dans le but de soutenir les activités de l’entité concernée »30. Est parfois mise en avant l’idée plus précise d’une « contrepartie contractuelle »31 mais, quoi qu’il en soit, cette question de l’existence ou non d’une contrepartie est essentielle. Cela conduit ainsi à exclure des financements pourtant publics mais qui correspondraient au prix d’un service rendu ou qui se substitueraient au prix réclamé à un usager.

Cette logique est également suivie en droit interne. À titre d’exemple, en matière d’enseignement, un arrêt de la Cour de cassation a jugé que les forfaits d’externat, versés par les collectivités locales aux organismes de gestion de l’enseignement catholique, ne sont pas des subventions mais des financements obligatoires versés en contrepartie d’un service d’enseignement, quand bien même ces organismes sont créés pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général autres qu’industriels et commerciaux, car participant « à la réalisation des objectifs et à l’accomplissement des missions du service public de l’enseignement », nonobstant leur caractère confessionnel et alors même que l’activité de gestion d’établissements d’enseignement ne constituerait pas leur mission principale32.

Concernant les CFA, si les fonds provenant de la formation continue sont incontestablement des fonds privés, la nature des contributions des OPCO, qui constituent la part la plus importante du financement, doit être discutée. Ces sommes proviennent à l’origine des entreprises sur obligation légale (compte personnel de formation et taxe d’apprentissage). Elles sont collectées par l’URSSAF et la MSA depuis 2022 puis mobilisées par France compétences qui les réverse aux OPCO pour l’exercice de leur mission. Certes, le rôle central de France compétences, établissement public national à caractère administratif, qui fixe en outre les niveaux de prise en charge des formations, pourrait caractériser la nature publique des fonds, d’autant plus que les OPCO sont eux-mêmes considérés par le juge comme pouvoir adjudicateur dans l’exercice de leur mission de service public33. Toutefois, l’analyse ci-dessus de la jurisprudence à l’égard de la taxe d’apprentissage démontre que cette appréciation est contestable. Déjà, les niveaux de prise en charge, qui déterminent le montant des contributions des OPCO aux CFA par apprenti, ne sont fixés par France compétences qu’en cas d’échec des branches professionnelles à s’accorder sur ces montants. Il ne s’agit donc pas exactement d’un financement dont les conditions sont exclusivement fixées par un « acte d’État », au sens de la jurisprudence communautaire. Surtout, les sommes versées par les OPCO aux CFA correspondent bien à une contrepartie d’un service de formation puisque les montants sont liés au nombre d’apprentis formés. Les OPCO sont d’ailleurs en mesure d’exercer un contrôle afin de vérifier le service fait34 et chaque heure de cours manquante induit une retenue sur les sommes versées, ce qui démontre bien le lien immédiat. Ce droit de regard des OPCO sur les formations dispensées, donc sur la contrepartie, amène même le juge administratif à établir une forme de contractualisation non formalisée entre les différentes parties, sachant que l’absence de contractualisation est, comme vu précédemment, l’un des éléments du faisceau d’indices retenu par la CJUE pour établir la nature de pouvoir adjudicateur. Le juge administratif relève ainsi « que l’OPCO Santé a, dans le cadre de contrôles de service fait qu’il a effectués, décidé, comme le révèlent les rapports définitifs de contrôle du service fait des 16 février 2023 et 10 mai 2023, de suspendre tout financement des formations dispensées ou susceptibles de l’être par l’université de Lille à des salariés » et souligne que, ce faisant, « il agit au titre de la relation tripartite, que celle-ci soit formalisée ou non, qui peut lier l’employeur, l’organisme de formation dispensant des formations à son salarié et l’opérateur de compétences de la branche professionnelle dont relèvent lesdits employeurs »35. D’ailleurs, si l’OPCO n’est pas lui-même partie, ni au contrat d’apprentissage, ni à la convention de formation, il est un acteur direct de l’établissement de ces actes contractuels puisqu’il en est le récepteur afin de procéder au contrôle des contenus avant de les déposer auprès des services du ministre en charge de la formation professionnelle36.

En définitive, alors même que l’apprentissage est sous le feu des projecteurs médiatiques compte tenu des engagements maintes fois réitérés de la présidence de la République et que les CFA se sont multipliés en quelques années, il n’existe pas de réponse certaine à la question de savoir si ceux-ci sont systématiquement, en tant que pouvoir adjudicateur, soumis aux contraintes du Code de la commande publique. La façon dont les juges des comptes utilisent le critère du mode de financement est sujette à caution et couronne en réalité un faisceau de doutes plutôt qu’un faisceau d’indices : doute déjà, donc, sur la nature du financement ; doute encore sur la question du contrôle de gestion, puisque nous avons relevé le strict encadrement de l’activité de formation en apprentissage ; doute enfin, en réalité, sur le tout premier critère, à savoir celui de mener une « activité d’intérêt général autre qu’industrielle et commerciale ». En effet, si la dimension d’intérêt général n’est pas contestable, l’exclusion des dimensions « industrielle » et « commerciale » pourrait finalement prêter à débat dès lors que les CFA évoluent dans un environnement de plus en plus concurrentiel induisant un risque financier. Compte tenu des enjeux, on ne peut que regretter cette situation confuse, laquelle n’est d’ailleurs pas isolée puisqu’elle n’est pas sans rappeler celle soulevée dans ces mêmes colonnes en matière de restauration administrative et interadministrative37.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Cour des comptes, rapp. thématique 2022, La formation en alternance – Une voie en plein essor, un financement à définir, p. 51.
  • 2.
    Cour des comptes, rapp. thématique 2022, La formation en alternance – Une voie en plein essor, un financement à définir, p. 8.
  • 3.
    Rép. min. n° 18662 : JOAN, 21 mai 2019, p. 4734, D. Brulebois.
  • 4.
    CE, 21 mars 2007, n° 281796, Cne Boulogne-Billancourt : AJDA 2007, p. 915, note J.-D. Dreyfus ; Contrats-Marchés publ. 2007, comm. 137, note G. Eckert.
  • 5.
    T. confl., 6 juill. 2020, n° C4191, Assoc. la Philharmonie de Paris : JCP A 2020, 2284, comm. S. Damarey.
  • 6.
    CE, 24 juin 2011, n° 347429, Sté Atexo – T. confl., 2 avr. 2012, n° C3831, Sté Atexo – CAA Nancy, 2 août 2012, n° 11NC01427.
  • 7.
    CE, 30 mai 1975, n° 86738, Sté d’équipement de la région montpelliéraine : D. 1976, p. 3, note F. Moderne.
  • 8.
    CE, 23 juin 2000, n° 193491 – CE, 13 févr. 1987, n° 73345.
  • 9.
    CE, 3 juill. 1981, n° 14477.
  • 10.
    CJCE, 12 déc. 2002, n° C-470/99, Universale-Bau AG.
  • 11.
    CJCE, 15 janv. 1998, n° C-44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria AG e.a – CJUE, 5 oct. 2017, n° C-567/15, « LitSpecMet » UAB c/ « Vilniaus lokomotyvų remonto depas » UAB.
  • 12.
    CJCE, 1er févr. 2001, n° C-237/99.
  • 13.
    CJCE, 27 févr. 2003, n° C-373/00.
  • 14.
    C. trav., art. R. 6232-1 à R. 6232-4.
  • 15.
    C. trav., art. L. 6361-2 et s.
  • 16.
    A. 30 mars 2023, modifiant l’arrêté du 21 juillet 2020 fixant les règles de mise en œuvre de la comptabilité analytique au sein des organismes de formation qui dispensent des formations par apprentissage en application de l’article L. 6231-4 du Code du travail.
  • 17.
    C. trav., art. R. 6251-1 à R. 6251-4 – D. n° 2018-1210, 21 déc. 2018, qui porte sur la mise en œuvre de la formation au regard du référentiel du diplôme concerné – Circ., 19 juin 2023, sur la mission de contrôle pédagogique des formations par apprentissage, NOR : MENE2310972C.
  • 18.
    V. note 12.
  • 19.
    CJCE, 19 févr. 2001, n° C-237/99.
  • 20.
    CJUE, 15 janv. 1998, n° C-44/96.
  • 21.
    CE, avis, 22 mai 2019, n° 427786, FGTI.
  • 22.
    Les chambres consulaires ou professionnelles étant considérées par principe comme des pouvoirs adjudicateurs (CE, 9 déc. 1987, n° 70836, Chambre d’agriculture des Deux-Sèvres : D. 1988, somm. p. 252, note P. Terneyre ; Contrats-Marchés publ. 1989, comm. 239, concl. S. Hubac).
  • 23.
    CJCE, 3 oct. 2000, n° C-380/98, The Queen c/ H.M. Treasury ex parte : University of Cambridge : Contrats-Marchés publ. 2001, comm. 5, note P. Soler-Couteaux.
  • 24.
    CRC Pays de la Loire, rapp. d’observations définitives, 18 mars 2022, Association du CFA des Maisons familiales de Vendée, p. 21 : www.ccomptes.fr.
  • 25.
    CRC Normandie, rapp. d’observations définitives, 15 déc. 2020, L’association Bâtiment CFA Normandie, p. 35 à 38 : www.ccomptes.fr.
  • 26.
    CJCE, 13 déc. 2007, n° C-337/06, Bayerischer RundFunk.
  • 27.
    https://lext.so/9gCDJz.
  • 28.
    CRC Pays de la Loire, rapp. d’observations définitives, 18 mars 2022, Maison familiale de Sainte-Gilles-Croix-de-Vie (Département de Vendée), p. 15 : www.ccomptes.fr.
  • 29.
    CAA Lyon, 27 mars 2014, n° 11LY21913.
  • 30.
    CJUE, 12 sept. 2013, n° C-526/11, IVD GmbH & Co. KG.
  • 31.
    CJCE, 3 oct. 2000, n° C-380/98, The Queen c/ H.M. Treasury ex parte : University of Cambridge : Contrats-Marchés publ. 2001, comm. 5, note P. Soler-Couteaux.
  • 32.
    Cass. com., 7 mars 2018, nos 16-13138 et 16-13455.
  • 33.
    Cass. com., 13 avr. 2023, n° 21-23457.
  • 34.
    C. trav., art. R. 6332-26.
  • 35.
    TA Lille, 6 juill. 2023, n° 2305400.
  • 36.
    C. trav., art. D. 6224-1 à D. 6224-8.
  • 37.
    E. Matutano, « Questions juridiques autour d’un service public peu connu : la restauration administrative et interadministrative », LPA 17 juin 2020, n° LPA153n0.
Plan
X