L’avis tacite favorable émis par la commission nationale d’aménagement commercial doit être « motivé » et précédé d’une consultation des ministres intéressés

Publié le 28/12/2018

Par un arrêt en date du 27 septembre 2018, la cour administrative d’appel de Douai est venue préciser certaines des obligations de forme et de procédure qui s’imposent à la commission nationale d’aménagement commercial (ci-après « CNAC »), lorsqu’elle émet un avis tacite favorable.

Cette juridiction a en effet considéré que, d’une part, la circonstance que cette commission se prononce tacitement sur un projet ne la soustrait ni à l’obligation de motiver ses avis, ni à l’obligation, prévue par l’article R. 752-36 du Code de commerce, de consulter préalablement les ministres en charge de l’Urbanisme et du Commerce, et que, d’autre part, de telles irrégularités ne peuvent faire l’objet d’une régularisation, dans le cadre de la procédure prévue l’article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme.

CAA Douai, 1re ch., 27 sept. 2018, no 16DA02179, Sté Carrefour Hypermarchés

La SNC LIDL avait déposé, le 22 décembre 2015, une demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale (ci-après « PCVAEC ») en vue d’étendre un de ses magasins, sur le territoire de la commune de Fourmies. Ce projet a fait l’objet d’un avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial du Nord le 18 mars 2016, tacitement confirmé par la CNAC le 6 septembre suivant, à la suite du recours exercé par une société concurrente.

Le maire de la commune de Fourmies ayant délivré le PCVAEC le 19 septembre 2016, l’auteur malheureux du recours, qui avait pris soin de solliciter préalablement de la CNAC la communication des motifs de son avis, a donc demandé à la cour administrative d’appel de Douai d’en prononcer l’annulation, en tant qu’il vaut autorisation d’exploiter. Il était notamment fait grief à la CNAC de n’avoir pas motivé son avis, et de s’être abstenue de consulter les ministres en charge du l’Urbanisme et du Commerce.

La cour administrative d’appel de Douai a accueilli ces deux moyens, rappelant ainsi que la possibilité d’émettre des avis tacites n’exonère pas la CNAC du respect des règles de forme et de procédure prévues par le Code de commerce.

I – L’obligation de motivation

La cour administrative d’appel de Douai a tout d’abord rappelé le principe, posé de longue date par la jurisprudence, et désormais codifié à l’article R. 752-38 du Code de commerce1, suivant lequel les décisions ou avis pris par la CNAC doivent être motivés2.

L’on sait que lorsqu’elle se prononce expressément, le respect de cette obligation est apprécié de manière très libérale par les juridictions, puisqu’il n’implique ni que la CNAC prenne « explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d’appréciation fixés par les dispositions législatives applicables »3, ni même qu’elle réponde aux « moyens » du recours4 ; l’avis étant régulier pour peu qu’il énonce « les considérations de droit et de fait qui en sont le support »5.

Qu’en est-il des avis tacites ? La cour administrative d’appel de Douai a tout simplement fait application des principes généraux relatifs à la motivation des décisions implicites, résultant des anciennes dispositions de l’article 5 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’Administration et le public, aujourd’hui codifiées à l’article L. 232-4 du Code des relations entre le public et l’Administration.

Les règles édictées par ces textes avaient déjà été appliquées aux « décisions » rendues par la CNAC sous l’empire de l’ancienne législation6, et elles sont donc désormais applicables aux simples « avis » émis par cette commission lesquels doivent, selon la cour administrative d’appel de Douai, « être assimilés à des décisions au sens du Code des relations entre le public et l’Administration » (cons. n° 12).

Il en résulte que l’obligation de motivation des décisions de la CNAC ne saurait faire obstacle à la survenance d’un avis tacite. Toutefois, dans cette hypothèse, et dès lors qu’elle a été saisie, dans le délai de recours, d’une demande de communication des motifs de son avis, l’absence de réponse dans un délai d’un mois suivant cette demande, est de nature à entacher d’illégalité l’avis tacite qu’elle a émis.

II – L’obligation de consultation des ministres intéressés

La cour administrative d’appel de Douai pose également, par cet arrêt, et semble-t-il pour la première fois, que le caractère tacite de l’avis ne dispense pas la CNAC de se conformer aux obligations résultant de l’article R. 752-36 du Code de commerce, lequel dispose : « Le commissaire du gouvernement présente et communique à la commission nationale les avis des ministres chargés de l’Urbanisme et du Commerce. Après audition des parties, il donne son avis sur les demandes ».

Cet article impose au commissaire du gouvernement de recueillir et de présenter à la commission nationale les avis de l’ensemble des ministres intéressés avant d’exprimer son propre avis7.

Et il est vrai qu’il ne résulte ni du Code de commerce ni d’aucune autre disposition législative ou réglementaire, que la délivrance d’un avis tacite serait dispensée de satisfaire à cette obligation. Un précédent pouvait d’ailleurs être trouvé en matière d’autorisation de défrichement, pour lequel il avait été admis que le caractère tacite d’une autorisation ne pouvait avoir pour effet de dispenser l’autorité administrative du respect d’une formalité de consultation8.

La cour a estimé que la CNAC aurait dû procéder à cette consultation et qu’en l’espèce, « le défaut de production [par la CNAC] des avis au dossier doit ainsi être regardé comme un défaut de consultation des ministres concernés » (cons. n° 8).

La question était dès lors de savoir si ce vice était « Danthonysable »9.

La cour administrative d’appel de Douai répond par la négative estimant que « l’absence de ces avis a été, à tout le moins, susceptible d’exercer une influence sur le sens de l’avis tacite qui est réputé confirmer l’avis favorable de la commission départementale » (cons. n° 8).

Cette solution semble conforme aux précédents concernant l’omission ou l’irrégularité de ces consultations, dont les juridictions estimaient qu’il s’agissait d’un vice « substantiel », sauf dans l’hypothèse très particulière du recours irrecevable10.

En effet, faute de connaître le sens dans lequel le ministre se serait prononcé, s’il avait été régulièrement consulté, l’on voit mal à quel titre une absence de consultation pourrait être regardée comme dépourvue d’influence sur le sens l’autorisation délivrée.

Cet arrêt vient très certainement fragiliser nombre d’avis tacites rendus par la CNAC, visiblement sans aucune instruction préalable.

Notes de bas de pages

  • 1.
    D. n° 2015-165, 12 févr. 2015, relatif à l’aménagement commercial.
  • 2.
    CE, 4 oct. 2010, n° 333413, Syndicat commercial et artisanal de l’agglomération sénonaise et a. ; CE, 25 sept. 1996, n° 152906, Union des commerçants et artisans de Lamballe et autre.
  • 3.
    CE, 4 oct. 2010, n° 333413, Syndicat commercial et artisanal de l’agglomération sénonaise et autre.
  • 4.
    CE, 19 nov. 2010, n° 324813, Sté Genestyl.
  • 5.
    CE, 27 juin 2013, n° 358307, Ass. de défense du site Castellari.
  • 6.
    CE, 29 oct. 2012, n° 354689, Sté Bouche Distribution ; CE, 29 oct. 2012, n° 356761, Sté Supermarchés Match.
  • 7.
    CE, 16 mai 2011, n° 336104, Cté d’agglomération du bassin d’Aurillac et autre.
  • 8.
    CE, 24 oct. 1986, n° 38077, Sté Sefima.
  • 9.
    CE, Assemblée, 23 déc. 2011, n° 335033, Danthony et autres ; CE, 25 mars 2013, n° 353427, Sté Écran Sud et a. ; CE, 15 mai 2013, n° 358727, Groupement d’intérêt économique des commerçants du centre commercial régional Rosny 2.
  • 10.
    CE, 4e-5e ss-sect., 16 mai 2011, n° 336105, Cté d’agglomération du Bassin d’Aurillac ; CE, 13 févr. 2012, n° 353218, SA Sodica Carrières ; CE, 15 déc. 2010, n° 327993, SCI Bricoman France et a.
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