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L’enquête réalisée à l’occasion d’une procédure disciplinaire – Regards croisés droit public/droit privé

Publié le 14/11/2024

avocat au barreau de Nantes, doyen de la faculté de droit, d’économie et de gestion de l’institut catholique de Vendée, membre du centre de recherche de l’ICES (CRICES)

Louis-Marie Le Rouzic

avocat au barreau de Nantes, docteur en droit

Lorsque des règles communes trouvent à s’appliquer dans les relations salariés/employeurs et administration/agent public, il est de bon ton de le signaler. C’est en matière d’enquête interne, préalable éventuel à une sanction disciplinaire, que les pratiques convergent.

Alors qu’il est loisible de lire à l’envi que la parole se libère, il ne faut sans doute pas s’étonner de ce que le droit des travailleurs s’outille afin d’accompagner cette lame de fond. La souffrance au travail doit être verbalisée, puis entendue et enfin réparée. C’est en particulier dans ce contexte protecteur qu’a émergé l’enquête interne, qui permet notamment de s’assurer de la matérialité de faits fautifs commis à l’occasion du travail.

Simple faculté de mener une telle enquête en droit de la fonction publique, mais véritable obligation de l’employeur de droit privé, cette enquête interne n’a cessé de troubler théoriciens et praticiens, tant le cadre juridique de son déploiement paraissait et paraît encore flou.

Côté droit privé, autrement dit droit appliqué aux salariés des entreprises privées, dès que des faits de harcèlement étaient dénoncés, l’employeur se devait, non seulement d’enquêter1, mais également de se montrer réactif2. Peu importait d’ailleurs que le harcèlement moral ne soit finalement pas constitué. Autrement dit, c’était même en présence d’une « simple » souffrance au travail et sur le terrain de la prévention des risques que naissait la nécessité de diligenter une enquête. Ainsi, en cas d’inertie de l’employeur, le salarié se voyait fondé à solliciter des dommages et intérêts au seul motif de l’absence d’engagement de l’enquête3.

Un arrêt récent, dont la portée précise reste encore à déterminer4, semble revenir sur cet édifice jurisprudentiel sévère pour l’employeur. Cet arrêt énonce que « dans son appréciation souveraine des éléments de preuve qui lui étaient soumis, la cour d’appel, qui a fait ressortir que l’employeur avait pris les mesures suffisantes de nature à préserver la santé et la sécurité de la salariée, a pu en déduire, nonobstant l’absence d’enquête interne, que celui-ci n’avait pas manqué à son obligation de sécurité5 ». En d’autres termes, à la suite d’une dénonciation de harcèlement moral, l’absence d’enquête interne n’emporterait plus systématiquement un manquement à l’obligation de sécurité, dès lors que l’employeur a pris les mesures suffisantes de nature à préserver la santé et la sécurité du salarié victime de faits de harcèlement moral. Ceci signifierait donc que l’employeur pourrait échapper à une condamnation en démontrant qu’il a pris d’autres mesures pour préserver la santé du salarié concerné. L’enquête interne ne serait donc plus qu’un moyen parmi tant d’autres afin de démontrer que l’employeur a satisfait à ses obligations en matière de santé et de sécurité au travail. Reste que cet arrêt a été rendu dans un contexte particulier car en l’espèce l’arrêt maladie de la salariée rendait difficile la mise en place d’une enquête interne. Il apparaît par ailleurs important de souligner que, en bien des hypothèses, l’enquête interne demeurera le moyen le plus efficace au bénéfice de l’employeur afin de démontrer, en cas de contentieux, qu’il a pris la mesure des faits de harcèlement portés à sa connaissance.

En outre, et quelle que soit la portée de l’arrêt précité6, il revient toujours à l’employeur de se montrer proactif dès lors qu’il entreprend de sanctionner un salarié pour des faits de harcèlement moral ou sexuel, afin d’assurer cette fois la sécurisation de la procédure disciplinaire. Le rapport d’enquête peut en effet être produit en justice pour soutenir un licenciement et permettre de démontrer que l’employeur a satisfait à ses obligations de prévention en matière de sécurité et santé au travail7.

Ce constat se retrouve lorsque de tels faits sont dénoncés par un agent public.

Là encore, aucun texte particulier ni aucun principe général du droit ne vient encadrer la procédure de l’enquête administrative. En conséquence, l’autorité administrative dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour l’organiser, la mener et en tirer les conséquences. En ce sens, le Conseil d’État a jugé qu’« aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe général du droit, n’obligeait l’administration à procéder à une enquête disciplinaire et, notamment, à entendre les témoins éventuels des faits invoqués par M. A dans la lettre du 6 mars 2002 ; que l’administration n’avait pas non plus à communiquer à M. A le rapport établi par l’adjoint au directeur départemental de la sécurité publique des Bouches-du-Rhône à l’issue de l’enquête administrative contestée par M. A dans sa lettre du 29 mars 2002 ainsi que le rapport de l’Inspection générale de la police nationale sur le fonctionnement de la circonscription de sécurité publique que dirigeait M. A, dont le contenu était sans rapport avec les griefs formulés à l’encontre du requérant ; que, par suite, M. A n’est pas fondé à soutenir que la procédure suivie pour prononcer la sanction attaquée n’aurait pas été régulière »8.

Le recours à l’enquête administrative ne représente donc qu’un moyen parmi d’autres à disposition de l’administration pour établir la matérialité des faits dénoncés et en tirer les conséquences sur la suspension provisoire de l’agent, sa sanction ou l’octroi de la protection fonctionnelle à l’agent victime de faits de harcèlement. De jurisprudence constante, il est retenu que « l’administration, à qui incombe la charge d’établir devant le juge de l’excès de pouvoir la matérialité des faits qu’elle reproche et qui constituent le support de sa sanction disciplinaire, est en droit de rechercher les éléments de nature à établir les agissements fautifs de ses agents, notamment en recueillant les témoignages qu’elle juge nécessaires »9. L’absence d’enquête administrative préalable à l’engagement d’une procédure disciplinaire ne saurait donc être soulevée comme moyen justifiant l’annulation d’une décision de sanction.

Les juridictions administratives en tirent d’ailleurs toutes les conséquences en estimant que le pouvoir discrétionnaire, ainsi reconnu à l’administration en la matière, s’apparente à une simple mesure d’ordre intérieur, insusceptible de recours contentieux. Par exemple, la cour administrative d’appel de Paris a jugé que « la décision de procéder ou non à une enquête interne constitue une mesure d’ordre intérieur. Par suite, le refus que l’administrateur du Collège de France a opposé à la demande de Mme A B. de diligenter une enquête administrative portant sur les agissements d’un professeur ne revêt pas le caractère d’une décision susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir »10.

Il n’en demeure pas moins que cet outil, en présence de faits dont la matérialité serait difficile à constater, participe à la manifestation de la vérité et donc à sécuriser une éventuelle procédure disciplinaire et/ou une décision portant octroi de la protection fonctionnelle. En cela, elle peut donc s’avérer précieuse. Ainsi, en matière de harcèlement en lien avec le service, il ressort de la jurisprudence classique en la matière qu’en présence de faits susceptibles de recevoir la qualification de harcèlement il appartient à « l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement »11. La décision de provoquer une enquête interne au sein du service participera ainsi à la sécurisation de la décision prononcée. Sur ce point, la cour administrative d’appel de Nancy a pu valider la décision prise par l’administration à l’appui des résultats de l’enquête pour juger que « les résultats de l’enquête administrative diligentée par ses soins n’avaient fait apparaître aucun agissement constitutif d’un harcèlement moral au sens des dispositions du Code pénal ; (…) Considérant, en premier lieu, qu’il appartient au requérant présentant des conclusions tendant à l’annulation d’une décision administrative d’établir l’illégalité de cette décision ; qu’en l’espèce, le bien-fondé du refus de protection fonctionnelle opposé par le ministre de la défense étant subordonné à l’absence d’agissements constitutifs de harcèlement moral, il appartenait à l’intéressé de démontrer l’existence de faits permettant de présumer l’existence d’un harcèlement moral ; que, par suite, M. n’est pas fondé à soutenir que les premiers juges lui auraient imputé à tort la charge de la preuve en relevant qu’il n’avait pas établi l’existence de faits constitutifs de harcèlement moral »12.

Si aucune obligation ne s’impose à l’employeur public pour diligenter une telle enquête, dès lors que la décision est prise de la mener, l’enquête devra respecter un certain nombre de principes, notamment issus de l’obligation de loyauté entre l’administration et ses agents (qu’ils soient titulaires ou contractuels). En cela, les pratiques applicables en matière d’enquête concernant un agent de droit privé ou de droit public présentent de nombreuses similitudes tenant notamment au fait que l’enquête administrative – bien que ses conclusions puissent servir au prononcé d’une sanction disciplinaire – ne constitue pas une procédure disciplinaire, justifiant de fait que les garanties attachées à une telle procédure ne soient pas reconnues à l’agent. Dès lors, qu’il s’agisse d’enquête visant des travailleurs de droit privé ou des agents de droit public, l’existence d’une protection relative des acteurs de l’enquête interne mérite d’être soulignée (I), de même qu’une application limitée de la notion d’équité (II).

I – La protection relative des acteurs de l’enquête interne

Deux points de convergence surviennent avec évidence en comparant le droit des salariés et celui des agents publics : l’absence de fondements textuels précis à valeur normative applicables à l’enquête interne (A) et l’existence d’un socle de garanties minimales accordées durant l’enquête (B).

A – L’absence de fondements textuels précis à valeur normative applicables à l’enquête interne

Dans les entreprises soumises au droit privé, il apparaît assez frappant de constater le faible ancrage de l’enquête interne dans l’édifice normatif. L’accord national interprofessionnel du 26 mars 2010 sur le harcèlement et la violence au travail recommande certes : « les plaintes doivent être suivies d’enquêtes et traitées sans retard13 ». Ce texte ne possède toutefois aucun caractère coercitif. De même, s’il existe un guide juridique et pratique « Harcèlement sexuel et agissements sexistes au travail : prévenir, agir et sanctionner14 » proposant un ensemble de préconisations, il apparaît dépourvu de toute vigueur juridique. Ainsi, aucun texte contraignant ne vise directement la procédure d’enquête interne.

Les seuls fondements applicables qui s’y rattachent, mais de façon bien indirecte, procèdent des articles relatifs à l’obligation de prévention des risques professionnels en matière de santé et de sécurité, à savoir les articles L. 4121-1, L. 4121-2 et L. 1152-4 du Code du travail. Il convient du reste de ne pas confondre la procédure d’enquête interne liée au droit d’alerte d’un membre du Comité social et économique avec celle qui résulte d’une initiative de l’employeur15.

Face à cette carence de fondement, et donc de régime applicable à l’enquête interne, l’employeur doit s’en remettre aux fluctuations, voire aux errances de la jurisprudence. Celle-ci se prononce avec plus ou moins de précision au gré des espèces sur les questions très concrètes qui se posent au fil de l’eau : qui peut mener l’enquête ? Qui peut et/ou doit être entendu ? Quelles questions poser ? Qui doit rédiger le compte rendu ? Comment rédiger ce compte rendu ? etc.

Une telle insécurité juridique n’est satisfaisante pour personne, qu’il s’agisse du « salarié victime », du « salarié accusé » ou encore de l’employeur. Ce, d’autant que ce dernier doit se montrer précautionneux en menant l’enquête. Ainsi, il lui revient d’y procéder sans manquer à son obligation de sécurité au cours de la procédure. Le bon sens commande, par exemple, d’éviter les confrontations entre « victimes » et « auteurs »16. L’absence de cadre juridique précis semble d’autant plus déconcertante que l’enquête interne a, jusqu’à une période très récente, constitué une obligation pesant sur l’employeur de droit privé17.

Cette absence de cadre particulier applicable à l’enquête interne se retrouve en matière de droit public. Si elle représente un outil précieux pour permettre la manifestation de la vérité en matière disciplinaire – notamment lorsque des faits de harcèlement sont en cause ou que la matérialité des faits reprochés n’est pas évidente –, ni les dispositions applicables aux agents publics – en particulier le récent Code général de la fonction publique –, ni le juge administratif par l’intermédiaire des principes généraux du droit, ne vient préciser les modalités dans lesquelles une enquête administrative doit être diligentée.

Il revient au seul employeur public de déterminer si une telle enquête est ou non nécessaire. Qualifiant la décision de diligenter une telle enquête de mesure d’ordre intérieur, le juge administratif confirme que « si l’administration tient de son pouvoir hiérarchique, dont découle le pouvoir disciplinaire, le pouvoir d’enquêter dans ses propres services, aucun texte ou principe n’imposait, en l’espèce, à l’administration de faire usage d’un tel pouvoir »18.

L’absence de fondements textuels précis contraste toutefois avec l’impact qu’une telle procédure peut avoir sur la légalité d’une décision portant sanction disciplinaire ou sur l’octroi de la protection fonctionnelle, laquelle est due lorsque des faits constitutifs de harcèlement sont retenus. De manière parfaitement classique, une sanction disciplinaire sera conditionnée par l’existence d’un comportement fautif.

Or, si les faits reprochés à l’agent susceptibles d’être fautifs peuvent parfois être constatés avec évidence, d’autres – parce que le comportement reproché peut être plus diffus et insidieux – ne peuvent se révéler qu’après des investigations plus approfondies. Aussi, la réalisation d’une enquête administrative s’avère indispensable pour sécuriser la prise de décision. En ce sens, la cour administrative d’appel de Lyon a pu confirmer la légalité d’une décision de sanction qui s’appuyait sur les conclusions du rapport d’enquête19.

Dès lors, compte tenu de l’impact qu’une telle enquête pourrait avoir sur la carrière de l’agent qui se serait rendu responsable d’un comportement fautif, il pourrait être tentant d’envisager la définition d’un cadre législatif ou réglementaire pour déterminer les conditions de mises en place d’une telle enquête et rappeler les droits et garanties invocables par les agents. Cependant, cette proposition ne peut pas s’analyser sans prendre en compte le contexte « prédisciplinaire » dans lequel l’enquête administrative s’inscrit ; contexte qui justifie le peu de garanties applicables à l’agent à ce stade de la procédure. Un constat analogue peut être dressé s’agissant du salarié de droit privé. Il apparaît ainsi que l’ensemble de ces travailleurs bénéficient seulement d’un socle de garanties minimales accordées durant l’enquête.

B – L’existence d’un socle de garanties minimales accordées durant l’enquête interne

La jurisprudence apporte peu de garanties aux salariés et aux fonctionnaires dont les faits ont justifié l’ouverture d’une enquête.

Par exemple, les salariés soumis au droit privé ne bénéficient pas du droit de se défendre durant l’enquête. Ce droit de la défense constitue, selon Raymond Guillien et Jean Vincent, « une exigence fondamentale de toute procédure » et doit être compris comme « la liberté pour les parties de présenter elles-mêmes des observations orales et de choisir librement leur défenseur20 ».

Ainsi, force est de constater que la jurisprudence permet de se passer de l’audition du principal intéressé mis en cause, qui peut même ne pas être informé de l’existence de l’enquête en cours21. La Cour de cassation a pu indiquer qu’une telle façon de procéder n’était pas déloyale22. Par la suite, la haute juridiction a eu l’occasion de confirmer cette position, en visant cette fois directement le respect des droits de la défense du salarié et en considérant que celui-ci n’imposait pas que le salarié concerné par l’enquête soit entendu23. Ce faisant, l’argument porté par la Cour pour parvenir à cette conclusion ne manque pas d’intérêt puisqu’elle infère que cette situation ne pose pas de difficulté, dès lors « que la décision que l’employeur peut être amené à prendre ultérieurement ou les éléments dont il dispose pour la fonder peuvent, le cas échéant, être ultérieurement discutés devant les juridictions de jugement »24. Autrement formulé, les droits du salarié qui fait l’objet d’une enquête sont préservés car ils sont en quelque sorte différés au stade du procès, le cas échéant.

C’est avec une logique similaire que les juridictions administratives appréhendent les éventuelles critiques qui pourraient être soulevées à l’encontre des enquêtes administratives. En effet, l’enquête administrative n’étant pas la première étape de la procédure disciplinaire – bien qu’elle participe au processus décisionnel d’une éventuelle sanction – l’administration n’est pas dans l’obligation de respecter les droits et garanties de l’agent visé disciplinairement. À ce stade, il lui appartient seulement de ne pas porter par avance une atteinte irrémédiable aux droits de la défense (sans pour autant que les conditions d’une atteinte irrémédiable ne soient définies). En ce sens, le Conseil d’État a jugé que « si le principe des droits de la défense garanti par l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales s’applique à la procédure de sanction ouverte par la notification des griefs et non à la phase préalable à la saisine de la chambre régionale de discipline, cette phase préalable ne saurait, sans entacher d’irrégularité la sanction prise au terme de l’instance juridictionnelle, porter par avance une atteinte irrémédiable aux droits de la défense des personnes qui font l’objet d’une procédure de sanction »25. Une anonymisation excessive et injustifiée des témoignages recueillis dans le cadre de la procédure d’enquête peut toutefois s’apparenter à une atteinte irrémédiable aux droits de la défense26.

Au nombre des garanties accordées durant l’enquête qui ont pu être affirmées, on notera tout de même le droit au respect de la vie privée. Ce droit, dont la valeur est constitutionnelle27, était en cause à l’occasion d’une enquête dont les conditions de mise en œuvre sont parvenues devant le Conseil d’État, puisque le salarié au centre de l’enquête n’était autre qu’un salarié protégé. Dans cette affaire, le Conseil d’État a pu énoncer : « Lorsqu’un employeur diligente une enquête interne visant un salarié à propos de faits, venus à sa connaissance, mettant en cause ce salarié, les investigations menées dans ce cadre doivent être justifiées et proportionnées par rapport aux faits qui sont à l’origine de l’enquête et ne sauraient porter d’atteinte excessive au droit du salarié au respect de sa vie privée28 ». En l’espèce, l’enquête en cours portait sur des détournements de fonds supposés, et l’employeur en avait profité pour consulter les comptes bancaires personnels de son salarié, auquel il n’avait pu avoir accès qu’à raison de sa qualité de fédération d’établissements bancaires et alors que cette consultation n’était pas nécessaire pour établir la matérialité des allégations qui avaient été portées à sa connaissance par un tiers. Cette affaire constitue l’une des rares illustrations d’un droit du salarié suspecté de faits fautifs et protégé par la jurisprudence dans le contexte d’une enquête interne29. Une solution inverse se serait difficilement justifiée du reste, en présence d’un droit fondamental à valeur constitutionnelle.

Au total, peu de garanties sont accordées au travailleur de droit public et de droit privé en présence d’une enquête interne. Ce socle minimal s’ajuste au gré des espèces, sans bénéficier d’assise textuelle. Il s’ensuit également une application limitée des principes inhérents au procès équitable, ce qui souligne la nature sui generis de l’enquête interne, qui ne s’apparente pas à une procédure disciplinaire et qui se distingue également du procès.

II – L’application limitée de la notion d’équité lors de l’enquête interne

Les exigences liées à la notion de procès équitable ne trouvent à s’appliquer que de façon anémiée en matière d’enquête interne, qu’il s’agisse des travailleurs de droit privé ou de droit public. Ainsi, l’exigence d’impartialité sera appréciée avec beaucoup de souplesse (A), tandis que le principe du contradictoire sera faiblement reconnu (B).

A – L’appréciation souple de l’exigence d’impartialité au stade de l’enquête interne

L’impartialité est conçue, selon Cornu, comme « l’absence de parti pris ou de préjugé, l’égalité de traitement des parties en présence, notamment dans le cadre d’un procès. Elle impose à toute personne investie de fonctions juridictionnelles ou administratives de juger sans prévention, en ne tenant compte que des faits et du droit applicable30 ».

Il s’agit ainsi, transposé à l’enquête interne, de s’assurer de l’impartialité de ceux qui mènent l’enquête et donc – plus concrètement – de ceux qui recueillent la parole et la transcrivent sur le compte rendu d’enquête. Plus encore, il convient de faire en sorte que les méthodes mises en œuvre durant l’enquête ne traduisent aucune forme de partialité, ni même – dans l’idéal – d’apparence de partialité31.

Côté salariés du droit privé, cette exigence de neutralité a conduit la Cour de cassation à valider l’exclusion d’un membre de la direction de l’équipe des enquêteurs puisqu’il s’agissait du potentiel auteur de harcèlement32. De même, la Cour de cassation a estimé que l’employeur avait manqué à son obligation de sécurité en confiant une enquête au supérieur direct de la salariée avec laquelle la mésentente était connue et alors que les membres du comité de direction avaient été informés de la proposition faite à la salariée d’une mutation disciplinaire avant même l’engagement de la procédure disciplinaire33. Dans cette affaire, la Cour de cassation a relevé que la cour d’appel avait pu en déduire que la mise en cause, précipitée et humiliante, de la salariée, sans ménagement ni précautions suffisantes au moins jusqu’à l’issue de la procédure disciplinaire engagée, constituait un manquement de l’employeur à l’obligation de sécurité34. En contrepoint, c’est bien le manque d’impartialité de l’employeur qui l’a conduit à se prononcer sur la sanction après la procédure d’enquête mais avant même l’engagement de la procédure disciplinaire35. Cette attitude traduit effectivement un parti pris. Par ailleurs, le fait, au cas présent, d’avoir confié l’enquête à un salarié en conflit avec la salariée suspectée génère naturellement un risque accru de partialité.

En outre, la haute juridiction a admis que soient écartés les résultats d’une enquête interne menée par un cadre de l’entreprise – la secrétaire administrative de l’entreprise – mandatée par l’employeur pour diligenter une enquête interne36. Dans cet arrêt, certes peu motivé, la Cour de cassation considère qu’il revient aux juges du fond, – dans le cadre de leur appréciation souveraine – de rejeter une enquête consistant pour l’employeur « à se fournir une preuve à lui-même37 ».

Pour autant, il ne faudrait pas retenir hâtivement de cet arrêt que la proximité institutionnelle naturelle entre l’employeur et les cadres qu’il mandate porte atteinte à l’exigence d’impartialité. La Cour de cassation a en effet admis que l’enquête interne diligentée par l’employeur soit confiée, non pas au comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail, mais à la direction des ressources humaines et que huit personnes seulement aient été interrogées, sur les vingt composant le service et sans que soient connus les critères objectifs ayant présidé à la sélection des témoins38. Cette position signe bien une forme d’indulgence avec l’exigence de partialité ou à tout le moins avec l’apparence de partialité, qui manifeste sans doute avec pragmatisme un principe de réalité. En effet, une rigidité excessive dans le contrôle des modalités de l’enquête risquerait d’être contreproductive et de ne pas encourager les employeurs à se saisir de cet outil juridique dont la finalité première reste la protection des salariés.

À cet égard, la solution peut résider dans l’externalisation de l’enquête confiée à des prestataires formés et qualifiés39. Ce dépaysement de l’enquête traduira la volonté de l’employeur d’afficher une neutralité objective et sécurisera de facto la procédure disciplinaire assise sur les résultats de l’enquête.

De telles précisions sont également applicables à l’enquête administrative menée en droit de la fonction publique. En effet, les juridictions administratives considèrent que le principe d’impartialité n’est pas remis en cause si l’autorité en charge de conduire les investigations sera celle qui, in fine, décidera des poursuites et de la sanction disciplinaire prononcée. La position du juge administratif est particulièrement constante sur ce point. En ce sens, la circonstance, bien que surprenante, que l’autorité en charge de mener l’enquête soit visée par une plainte de l’agent objet de l’enquête ne porte pas atteinte, en elle-même, au principe d’impartialité40. Cependant, si l’agent, cible de l’enquête, parvient à démontrer que les circonstances dans lesquelles l’enquête a été menée ont été partiales, la juridiction administrative pourrait annuler la décision de sanction, en particulier si cette dernière se fonde sur les résultats de l’enquête.

Aussi, alors même que les garanties disciplinaires ne trouvent pas à s’appliquer au stade de la procédure d’enquête, il est constant que les obligations classiques entre employeur et agent doivent être respectées ; en particulier celles d’impartialité et de loyauté.

Pour cela, il est nécessaire qu’aucun élément ne vienne jeter le doute sur l’objectivité de l’enquête. Ainsi, il ne faut pas que le ton employé par les enquêteurs soit accusateur ou dénigrant, que l’entretien soit mené avec un sentiment d’animosité ou par une autorité dont les liens avec l’agent sont manifestement détériorés. Ces obligations ne seront toutefois pas violées s’il existe une confusion entre l’autorité ayant mené l’enquête et celle qui décidera de la sanction. En ce sens, la cour administrative d’appel de Lyon a jugé que « la circonstance qu’elle ait été menée par la direction du centre hospitalier, également à l’origine de la sanction en litige, n’est pas de nature à remettre en cause l’objectivité de ces investigations, M. A. ne se prévalant d’aucune manifestation particulière d’animosité personnelle ou de partialité à son égard »41. Cependant, l’obtention, lors de l’enquête, d’un document fondant la sanction disciplinaire à venir en méconnaissance de cette obligation de loyauté sera de nature à vicier l’ensemble de la procédure disciplinaire42.

Outre l’animosité affichée de l’enquêteur lors des investigations, la circonstance que les témoins cités par l’agent pour recueillir leurs témoignages ne soient pas entendus peut constituer une atteinte à ce principe d’impartialité. C’est en ce sens qu’il est possible d’interpréter la position de la cour administrative d’appel de Douai lorsqu’elle juge que « M. A soutient que l’enquête administrative diligentée à son sujet par l’inspecteur d’académie n’aurait pas respecté le principe d’impartialité à son égard, ni celui relatif au droit à un procès équitable dans la mesure où les témoignages d’élèves et de parents ont été anonymisés ainsi que les auditions de professeurs principaux et d’élus au conseil d’administration de l’établissement ; qu’il ressort toutefois des pièces du dossier qu’il a été entendu lors de cette enquête et a pu présenter ses observations ; que l’inspecteur d’académie a également, à la demande de M. A, entendu d’autres élèves et professeurs ainsi qu’un conseiller principal d’éducation sur les faits en litige (…) que par suite, le moyen tiré du manquement à l’exigence d’impartialité ne peut qu’être écarté »43.

Il ressort de ce qui précède que la notion d’impartialité n’est pas appréciée de façon stricte en matière d’enquête interne, tant en ce qui concerne les travailleurs de droit privé que ceux de droit public. L’enquête ne se confond pas avec le procès, pas plus qu’avec la procédure disciplinaire. Une autre composante de l’équité suit un sort analogue puisque le principe du contradictoire connaît une faible reconnaissance de la part des juges en présence d’une enquête interne.

B – La faible reconnaissance du principe du contradictoire au stade de l’enquête interne

Selon Guillien et Vincent, le principe du contradictoire « implique la liberté pour chacune des parties, de faire connaître tout ce qui est nécessaire au succès de sa demande ou de sa défense. Il impose que toute démarche, toute présentation au juge d’une pièce, d’un document, d’une preuve par l’adversaire soit portée à la connaissance de l’autre partie et librement discutée à l’audience44 ». Appliquée à l’enquête interne, l’idée serait bien de permettre au travailleur mis en cause d’avoir accès à l’ensemble du dossier de son accusateur et de pouvoir y répondre.

Or, le principe du contradictoire n’a pas à être respecté durant l’enquête interne visant un salarié de droit privé. Ainsi, la Cour de cassation a pu affirmer que « le respect des droits de la défense et du principe de la contradiction n’impose pas que, dans le cadre d’une enquête interne destinée à vérifier la véracité des agissements dénoncés par d’autres salariés, le salarié ait accès au dossier et aux pièces recueillies ou qu’il soit confronté aux collègues qui le mettent en cause (…)45 ». Dans cet arrêt du 29 juin 2022, la justification de la haute juridiction tient à ce qu’en cas de contestation de la mesure prise par l’employeur, le principe du contradictoire s’invitera dans le prétoire, compensant par un phénomène de glissement la carence initiale46.

Dans la même veine, la Cour de cassation n’entend pas voir rejetée une enquête interne alors même que l’employeur n’a pas gardé trace de la formulation des questions posées dans le cadre de cette enquête47. Dans ce dernier arrêt, la haute juridiction rappelle également qu’il revient aux juges du fond d’apprécier la valeur et la portée de l’ensemble des éléments de fait et de preuve qui lui sont soumis48. En effet, le principe de liberté de la preuve prévaut en matière sociale, si bien que c’est moins la question de la recevabilité de l’enquête interne qui se pose que celle de sa vigueur probatoire. Or, lors de l’instance, les compteurs sont en quelque sorte remis à zéro et l’ensemble des pièces échangées feront nécessairement l’objet d’une procédure contradictoire49.

Le juge administratif adopte une position similaire en justifiant la faiblesse des garanties reconnues à l’agent lors de l’enquête administrative par la présence de nombreuses autres garanties lors de la procédure disciplinaire. Autrement dit, l’enquête administrative n’est pas une procédure disciplinaire et il n’est pas nécessaire de reconnaître à l’agent le principe du contradictoire garanti lors de la procédure disciplinaire.

Aussi, plusieurs garanties ne sont pas reconnues à l’agent objet de l’enquête. En cela, l’agent ne dispose pas d’un droit à communication des témoignages recueillis au cours de l’enquête mais il « doit être mis à même d’obtenir communication du rapport établi à l’issue de cette enquête, ainsi que, lorsqu’ils existent, des procès-verbaux des auditions des personnes entendues sur le comportement de l’agent faisant l’objet de l’enquête, sauf si la communication de ces procès-verbaux serait de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui ont témoigné »50. Autrement dit, l’absence de communication spontanée des procès-verbaux d’audition ne justifie pas l’irrégularité de la procédure d’enquête dès lors que ces éléments sont mis à disposition de l’agent, par exemple, dans son dossier administratif dont il peut solliciter la communication lors de la procédure disciplinaire.

De façon analogue, la cour administrative d’appel de Lyon a jugé que « le devoir de loyauté de l’employeur public à l’égard de son agent ne saurait avoir pour effet d’exiger la mise en œuvre du principe du contradictoire au cours de l’enquête administrative, laquelle, préalable à une éventuelle procédure disciplinaire, ne constitue pas un élément de cette procédure ; qu’il suit de là que Mme A… n’est pas fondée à soutenir que la décision en litige a été prise au terme d’une procédure irrégulière, en méconnaissance des droits de la défense et du principe d’impartialité »51.

Cette absence de droit acquis au respect du principe du contradictoire a également pour effet de ne pas faire peser non plus sur l’enquêteur une obligation de confrontation entre l’agent, objet de l’enquête, et les témoins auditionnés52.

La circonstance que la procédure de l’enquête administrative soit un préalable sans être un élément constitutif de la procédure disciplinaire a pour conséquence de limiter, à ce stade de la procédure, les garanties de l’agent. Ainsi, ce dernier ne pourra pas assister aux auditions des témoins53. Cependant, l’agent sera en mesure d’en discuter les termes à l’occasion de son éventuelle audition dans le cadre de l’enquête préalable ou lors de la procédure disciplinaire.

Cette distinction est bien mentionnée par la cour administrative d’appel de Versailles à propos de l’accompagnement de l’agent au moment de l’enquête administrative et de la consultation du dossier54. Cette même distinction a été reprise par le Conseil d’État en 2019, lequel considère sans ambiguïté que l’enquête administrative ne constitue ni une sanction, ni une mesure prise en considération de la personne ; de sorte que l’agent visé par l’enquête ne peut pas utilement se prévaloir d’un droit à la communication de son dossier ou d’un droit à l’assistance d’un avocat ou de l’un de ses pairs55.

Ce constat s’étend même à l’absence d’obligation pour l’administration d’auditionner l’agent avant de décider des suites devant être réservées aux résultats de l’enquête et ce, sans que cela ne porte atteinte aux droits de la défense, dont le principe du contradictoire fait partie intégrante. Le Conseil d’État juge en effet en ce sens que « le principe général des droits de la défense n’implique pas, eu égard à l’objet de ces enquêtes et à leur portée, que la personne faisant l’objet d’une telle enquête en soit avertie et soit mise à même de présenter ses observations avant que l’autorité administrative n’émette son avis au vu du résultat de l’enquête »56.

Figure du droit ex nihilo, l’enquête interne est encore en quête de son cadre juridique. Elle se situe chronologiquement en amont de la procédure disciplinaire et du procès éventuels, si bien qu’elle ne peut en emprunter les mécanismes et garanties. Pourtant, en ce qu’elle porte en germe la sanction disciplinaire, l’enquête interne doit être encadrée plus avant par le législateur, tant en ce qui concerne les salariés de droit privé que les agents de droit public. Les enjeux sont pluriels : accessibilité, lisibilité et prévisibilité du droit, protection des parties prenantes et sécurisation des procédures.

Notes de bas de pages

1.
Cass. soc., 7 avr. 2016, n° 14-23705 – Cass. soc., 10 janv. 2006, n° 04-42719.
2.
Cass. soc., 23 mars 2022, n° 20-23272.
3.
Cass. soc., 27 nov. 2019, n° 18-10551.
4.
T. Vaccaro, « Absence d’enquête interne à la suite d’une dénonciation de harcèlement moral et calcul de la rémunération de référence en cas de mi-temps thérapeutique : le pragmatisme de la Cour de cassation », JSL nos 589-590, 30 juill. 2024. Cet auteur souligne en effet l’existence d’incertitudes quant à la portée de cet arrêt, en ces termes : « Il est tout d’abord nécessaire de préciser qu’en l’espèce aucune situation de harcèlement moral n’était caractérisée juridiquement. Cet élément, loin d’être anodin, a très certainement été pris en compte par la cour d’appel dans son appréciation souveraine des faits. En effet, la situation aurait peut-être été différente si le harcèlement moral était caractérisé en l’espèce puisque l’absence d’enquête aurait pu constituer une circonstance aggravante ».
5.
Cass. soc., 12 juin 2024, n° 23-13975.
6.
Cass. soc., 12 juin 2024, n° 23-13975.
7.
Cass. soc., 29 juin 2022, n° 21-11437.
8.
CE, 15 mars 2004, n° 255392.
9.
CAA Marseille, 5 juill. 2011, n° 09MA01887.
10.
CAA Paris, 11 mars 2022, n° 21PA04591.
11.
CAA Douai, 2 avr. 2024, n° 22DA02526.
12.
CAA Nancy, 10 nov. 2020, n° 09NC01425.
13.
Accord national interprofessionnel du 26 mars 2010 sur le harcèlement et la violence au travail, art. 2.
14.
Direction générale du travail, Guide juridique et pratique, Harcèlement sexuel et agissements sexistes au travail : prévenir, agir et sanctionner, 2019.
15.
C. trav., art. L. 2312-59.
16.
« Enquête interne : quelles sont les clés d’une procédure réussie ? », Liaisons sociales quotidien, 2 août 2023, l’Actualité, n° 18849.
17.
Cass. soc., 12 juin 2024, n° 23-13975.
18.
CAA Paris, 18 mars 2022, n° 21PA01779.
19.
CAA Lyon, 13 sept. 2023, n° 21LY00617, cons. 5.
20.
Guillien et J. Vincent, Lexique des termes juridiques, 6e éd., 1985, Dalloz.
21.
Cass. soc., 17 mars 2021, n° 18-25597.
22.
Cass. soc., 17 mars 2021, n° 18-25597.
23.
Cass. soc., 9 juin 2022, n° 20-22220.
24.
Cass. soc., 9 juin 2022, n° 20-22220.
25.
CE, 12 nov. 2020, n° 428931.
26.
En ce sens, v. CAA Paris, 16 févr. 2022, n° 21PA01183, cons. 4.
27.
Cons. const., DC, 23 juill. 1999, n° 99-416, cons. 45.
28.
Cons. const., DC, 23 juill. 1999, n° 99-416.
29.
Cons. const., DC, 23 juill. 1999, n° 99-416.
30.
G. Cornu, Lexique des termes juridiques, 31e éd., 2023-2024, Dalloz.
31.
En référence à la théorie de l’apparence prônée par la CEDH, 17 janv. 1970, n° 2689/65, Delcourt c/ Belgique.
32.
Cass. soc., 8 mars 2017, n° 15-23503.
33.
Cass. soc., 6 juill. 2022, n° 21-13631.
34.
Cass. soc., 6 juill. 2022, n° 21-13631.
35.
C. Terret, Des précisions récentes rendues sur les enquêtes internes, SSSL, 7 nov. 2022, n° 2020.
36.
Cass. soc., 9 nov. 2017, n° 16-15515.
37.
Cass. soc., 9 nov. 2017, n° 16-15515.
38.
Cass. soc., 1er juin 2022, n° 20-22058. Sur cette possible sélection des témoins, v. également Cass. soc., 29 juin 2022, n° 21-11437.
39.
« Enquête interne : quelles sont les clés d’une procédure réussie ? », Liaisons sociales quotidien, 2 août 2023, l’Actualité, n° 18849.
40.
CAA Paris, 8 déc. 2016, n° 15PA02276, cons. 2.
41.
CAA Lyon, 26 janv. 2022, n° 20LY00873.
42.
CAA Douai, 30 janv. 2024, n° 23DA00111, cons. 6.
43.
CAA Douai, 29 nov. 2012, n° 11DA01841.
44.
Guillien et J. Vincent, Lexique des termes juridiques, 6e éd., 1985, Dalloz.
45.
Cass. soc., 29 juin 2022, n° 20-22220.
46.
Cass. soc., 29 juin 2022, n° 20-22220.
47.
Cass. soc., 19 avr. 2023, n° 21-19678.
48.
Cass. soc., 19 avr. 2023, n° 21-19678.
49.
F. Champeaux, « Le non-respect du contradictoire au cours de l’élaboration de l’enquête interne », SSL, 20 févr. 2023, n° 2034 : « Il résulte en effet du principe de liberté de la preuve en matière prud’homale qu’en cas de licenciement d’un salarié à raison de la commission de faits de harcèlement moral ou sexuel, le rapport de l’enquête interne peut être produit par l’employeur pour justifier la faute imputée au salarié licencié. C’est au juge qu’il revient d’en apprécier la valeur probante, dans la limite des investigations illicites menées par l’employeur et au regard, le cas échéant, des autres éléments de preuve produits par les parties. Le juge formera sa conviction au vu du rapport d’enquête dont l’objet est d’établir la matérialité des faits mais au vu aussi d’attestations, de témoignages ou de comptes rendus. C’est à ce stade – judiciaire – que le principe du contradictoire et des droits de la défense doit être respecté ».
50.
CE, 21 oct. 2022, n° 456254.
51.
CAA Lyon, 22 août 2018, n° 17LY02317.
52.
CAA Nancy, 20 déc. 2016, n° 15NC02371, cons. 7.
53.
CAA Marseille, 14 févr. 2012, n° 09MA03872.
54.
CAA Versailles, 20 déc. 2016, n° 15VE00395, cons. 3.
55.
CE, 21 août 2019, n° 415334.
56.
CE, 1er juin 2018, n° 412161.

Référence : AJU015r6

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