Panorama de droit administratif (15 décembre 2021 – 31 janvier 2022)

Encore une riche livraison d’arrêts durant cette période du 15 décembre 2021 au 31 janvier 2022. À côté d’arrêts du Tribunal des conflits réglant des questions de répartition des compétences entre l’ordre administratif et l’ordre judiciaire, le lecteur trouvera dans ce panorama des décisions du Conseil d’État précisant ou rappelant des jurisprudences, telles que la décision d’assemblée du 17 décembre 2021, Q., qui précise comment appliquer la clause de sauvegarde constitutionnelle, posée par la jurisprudence French Data Network ou celle du 27 décembre 2021, Mme D., qui étend la jurisprudence Danthony au cas d’absence d’un médecin spécialiste au sein de la commission de réforme. De nombreuses décisions traitent de questions relatives à la fonction publique, notamment à la carrière et aux droits des fonctionnaires, aux droits des syndicats et des représentants syndicaux. On relèvera également quelques décisions en matière de responsabilité de la puissance publique, de droit électoral et de procédure administrative.

Litige opposant des sociétés condamnées in solidum dans le cadre d’un marché de travaux publics : compétence administrative

T. confl., 10 janv. 2022, n° 4231, Stés Axima concept et XL Insurance Company

Le litige né de l’exécution d’un marché de travaux publics et opposant des participants à l’exécution de ces travaux relève de la compétence de la juridiction administrative, quel que soit le fondement juridique de l’action engagée, sauf si les parties en cause sont unies par un contrat de droit privé et que le litige concerne l’exécution de ce contrat.

Le litige qui oppose la société ayant payé l’intégralité de la somme due à la commune à une autre des sociétés codébitrices étant né de l’exécution du marché de travaux publics dont la commune était maître d’ouvrage, et ces sociétés n’étant pas unies par un contrat de droit privé, la juridiction administrative est compétente pour connaître de l’action de la première contre la seconde fondée sur le dernier alinéa de l’article 1317 du Code civil, relatif à la répartition de la part d’un débiteur insolvable entre les autres codébiteurs.

Dès lors qu’une action subrogatoire ne saurait être portée par le subrogé devant un ordre de juridiction autre que celui appelé à connaître de l’action qui aurait été engagée par le subrogeant, la juridiction administrative est également compétente pour connaître de l’action de la société qui a payé la commune, subrogée dans les droits de sa cliente, contre la société codébitrice fondée sur le même texte1.

Compétence du juge administratif du référé précontractuel sur un marché passé par un groupement de commandes

T. confl., 10 janv. 2022, n° 4230, Régie Autonome des Transports Parisiens (RATP)

La passation et l’attribution des contrats passés en application du Code de la commande publique sont susceptibles de donner lieu à une procédure de référé précontractuel qui, selon que le contrat revêtira un caractère administratif ou privé, doit être intentée devant le juge administratif ou devant le juge judiciaire. Il appartient au juge du référé précontractuel saisi de déterminer si, eu égard à la nature du contrat en cause, il l’a été à bon droit.

Dans le cadre d’un groupement de commandes constitué entre des acheteurs publics et des acheteurs privés en vue de passer chacun un ou plusieurs marchés publics et confiant à l’un d’entre eux le soin de conduire la procédure de passation, et où, l’un des acheteurs membres du groupement étant une personne publique, le marché qu’il est susceptible de conclure sera un contrat administratif par application de l’article 3 de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015, le juge du référé précontractuel compétent pour connaître de la procédure est le juge administratif, sans préjudice de la compétence du juge judiciaire pour connaître des litiges postérieurs à la conclusion de ceux de ces contrats qui revêtent un caractère de droit privé.

Élections consulaires : compétence du juge judiciaire

T. confl., 10 janv. 2022, n° 4229, D.

Il résulte de l’article R. 723-24 du Code de commerce que les contestations relatives à l’électorat et à l’éligibilité des juges des tribunaux de commerce et aux opérations électorales sont de la compétence du tribunal judiciaire dans le ressort duquel se trouve situé le siège du tribunal de commerce. Les contestations relatives aux décisions préliminaires à ces opérations électorales sont également de la compétence judiciaire.

Sans intervention d’une personne publique, pas de travaux publics

T. confl., 10 janv. 2022, n° 4228, Sté Café Bar Pyxide

Ont le caractère de travaux publics les travaux immobiliers répondant à une fin d’intérêt général et qui comportent l’intervention d’une personne publique, soit en tant que collectivité réalisant les travaux, soit comme bénéficiaire de ces derniers.

Les travaux de démolition à l’origine du dommage invoqué par la société requérante ont été réalisés par une autre société, pour le compte d’une troisième société, titulaire d’un contrat de concession d’aménagement établi conformément aux dispositions des articles L. 300-4 à L. 300-5-2 du Code de l’urbanisme. D’une part, ni la définition des missions confiées au titulaire de ce contrat, ni les conditions prévues pour leur exécution ne permettent de regarder ce contrat de concession comme ayant en réalité pour objet de confier à la société qui en est titulaire le soin d’agir au nom et pour le compte de la communauté d’agglomération. D’autre part, les travaux de démolition à l’origine du dommage allégué ont été opérés sur un terrain privé destiné à accueillir une opération de promotion immobilière comprenant la réalisation de logements et de commerces, sous la maîtrise d’ouvrage d’une société privée, et n’ont donc pas été réalisés pour le compte de la communauté d’agglomération.

En l’absence d’intervention d’une personne publique, les travaux litigieux n’avaient pas le caractère de travaux publics. Il appartient à la juridiction judiciaire de connaître du litige.

L’organisation du temps de travail dans la gendarmerie départementale respecte le droit européen

CE, ass., 17 déc. 2021, n° 437125, Q.

Il résulte de ses articles 5, 15, 20 et 21 que la Constitution garantit la nécessaire libre disposition de la force armée, ainsi que l’a jugé le Conseil constitutionnel2. À la lumière des exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, au premier rang desquels figurent l’indépendance nationale et l’intégrité du territoire, qui en sont la finalité, cette libre disposition de la force armée implique que soit assurée la disponibilité, en tout temps et en tout lieu, des forces armées.

En dépit de la portée que la Cour de justice a conférée à l’article 4, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne en ce qui concerne l’application du droit de l’Union, notamment de l’article 6 de la directive n° 2003/88/CE, dans les forces armées et malgré les exclusions qu’elle en a déduites, ces exigences constitutionnelles, qui s’appliquent à des domaines relevant exclusivement ou essentiellement de la compétence des États membres en vertu des traités constitutifs de l’Union, ne sauraient être regardées comme bénéficiant, en droit de l’Union, d’une protection équivalente à celle que garantit la Constitution3.

Précisant sa jurisprudence French Data Network4, l’assemblée du contentieux recherche si la gendarmerie départementale relève d’une des exclusions posées par la CJUE, puis si l’organisation de la gendarmerie départementale est contraire à la règle des 48 heures hebdomadaires posée par l’article 6 de la directive.

Il incombe d’abord au juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre le rejet d’une demande tendant à la transposition d’une directive susceptible de limiter la disponibilité des forces armées, de vérifier si les militaires concernés ne sont pas exclus du champ de cette directive en raison de leurs activités. S’ils en sont exclus, il rejette les conclusions dont il est saisi. Dans l’hypothèse inverse, il lui revient de vérifier si le droit national est compatible avec les objectifs de la directive. À supposer, enfin, qu’il constate l’incompatibilité du droit national avec ces objectifs et qu’il soit saisi d’un moyen en défense en ce sens, il lui appartient de s’assurer que l’application du droit de l’Union ne conduirait pas à ce que les limites fixées à la disponibilité des forces armées privent de garanties effectives l’exigence constitutionnelle de nécessaire libre disposition de la force armée, aux fins d’assurer la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, et, le cas échéant, d’écarter le moyen tiré de la méconnaissance du droit de l’Union dont le requérant l’a saisi.

Les militaires de la gendarmerie départementale, qui constitue une composante des forces armées, n’exercent pas dans leur ensemble des activités relevant d’une des exclusions au champ d’application de la directive du 4 novembre 2003.

L’organisation générale du temps de service des militaires de la gendarmerie départementale comprend des temps d’activité, des temps d’astreinte et des temps de repos.

Eu égard au délai maximal, en principe de deux heures, laissé aux militaires placés en astreinte sous délai pour rejoindre leur unité, le temps passé dans cette position ne saurait, en tout état de cause, être regardé comme relevant du temps de travail au sens de la directive.

Eu égard à l’ensemble des contraintes et facilités accordées aux militaires de la gendarmerie placés sous astreinte immédiate, compte tenu de ce que les règles d’emploi fixées par l’instruction du 8 juin 2016 prévoient qu’ils ne soient mobilisés que dans un deuxième temps, en cas de nécessité opérationnelle, et dans le cadre de l’équilibre entre les sujétions et les compensations propres à l’état militaire, ces périodes d’astreinte immédiate ne sauraient être regardées, dès lors qu’elles sont effectuées à domicile, comme constituant en totalité du temps de travail, seules les périodes de mobilisation effective des gendarmes concernés devant recevoir cette qualification5.

Le temps moyen d’activité hebdomadaire dans la gendarmerie départementale est en pratique, hors astreinte, de 40 heures environ, et, sauf circonstances exceptionnelles, il ne dépasse pas 48 heures.

L’organisation de la gendarmerie départementale assure que le temps de travail, au sens de la directive, des militaires qui y servent est effectivement inférieur à 48 heures par semaine, le respect de cette durée étant vérifié sur une période pouvant aller jusqu’à six mois. En outre, ni la réglementation nationale ni la directive du 4 novembre 2003 ne font obstacle à ce que cette durée hebdomadaire soit dépassée pour l’exercice des activités de la gendarmerie qui ne relèvent pas, en tout état de cause, du champ de cette directive, en particulier en cas de circonstances exceptionnelles.

Obligation de reclasser un contractuel en CDI à l’issue d’un congé sans rémunération

CE, 30 déc. 2021, n° 448641, Centre national d’art et de culture Georges Pompidou

Il résulte d’un principe général du droit que l’obligation de reclassement au respect de laquelle est subordonné le licenciement d’un agent contractuel recruté en vertu d’un contrat à durée indéterminée (CDI) s’impose également à l’administration en cas d’impossibilité de réemploi de cet agent à l’issue d’un congé sans rémunération, dont le congé pour convenances personnelles.

Lorsqu’un agent contractuel de l’État a bénéficié de l’un des congés mentionnés à l’article 32 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986, l’autorité administrative doit, à l’issue de ce congé et sous réserve qu’il soit physiquement apte, qu’il remplisse toujours les conditions requises et, s’agissant des congés mentionnés aux articles 20, 22 et 23 du même décret, qu’il en ait formulé la demande selon les modalités prévues à l’article 24 de ce décret, affecter l’agent sur l’emploi qu’il occupait antérieurement, dès lors que les nécessités du service n’y font pas obstacle et, en particulier, que cet emploi n’a pas été supprimé dans le cadre d’une modification de l’organisation du service et n’a pas été pourvu par un fonctionnaire. À défaut, il revient à l’Administration de le nommer par priorité sur un emploi similaire, vacant à la date à laquelle le congé a pris fin, assorti d’une rémunération équivalente, sous réserve là encore que les nécessités du service n’y fassent pas obstacle. Lorsqu’un tel réemploi est impossible, il appartient à l’Administration de procéder au licenciement de l’agent en application du 5° de l’article 45-3 du même décret, sous réserve, s’agissant d’un agent recruté en vertu d’un CDI, de chercher à le reclasser en lui proposant un emploi de niveau équivalent ou, à défaut d’un tel emploi et si l’intéressé le demande, tout autre emploi, sans que l’agent puisse, dans le cadre de cette procédure de reclassement, bénéficier de la priorité prévue à l’article 32.

Motif pouvant justifier d’interdire à un Français de rejoindre le territoire national

CE, 28 janv. 2022, n° 454927, J.

Il ne peut être porté atteinte au droit fondamental qu’a tout Français de rejoindre le territoire national qu’en cas de nécessité impérieuse pour la sauvegarde de l’ordre public, notamment pour prévenir, de façon temporaire, un péril grave et imminent. Les restrictions de toute nature mises à l’embarquement de Français depuis l’étranger dans un moyen de transport à destination de la France, en vue de préserver la situation sanitaire sur le territoire national, ne peuvent être légalement prises que si le bénéfice, pour la protection de la santé publique, excède manifestement l’atteinte ainsi portée au droit fondamental en cause et ne sauraient avoir pour effet de faire durablement obstacle au retour d’un Français sur le territoire national, sans préjudice de la possibilité, pour l’autorité administrative compétente, une fois la personne entrée sur le territoire national, de prendre à son égard les mesures que la situation sanitaire justifie.

L’exigence faite à toutes les personnes qui ne disposent pas d’un justificatif de statut vaccinal de justifier d’un motif impérieux d’ordre personnel ou familial, d’un motif de santé relevant de l’urgence ou d’un motif professionnel ne pouvant être différé en provenance de zones classées orange ou rouge est susceptible, s’agissant des ressortissants français, de faire durablement obstacle à l’exercice du droit fondamental de rejoindre le territoire national dont tout Français dispose, sans que le bénéfice sanitaire d’une telle mesure soit manifestement de nature à justifier l’atteinte qui est ainsi portée à ce droit (annulation dans cette mesure de l’article 23-1 du décret n° 2021-699 du 1er juin 2021).

Les dispositions imposant aux personnes qui souhaitent entrer sur le territoire français, soit de présenter un justificatif de statut vaccinal, soit, à défaut, de produire le résultat d’un examen de dépistage négatif ne sauraient être interprétées comme faisant obstacle à l’accès au territoire national d’un ressortissant français lorsque la réalisation d’un test préalable ou d’une vaccination satisfaisant aux conditions fixées par les dispositions applicables en France se révèle impossible ou lorsque le ressortissant français justifie d’une urgence impérieuse, tenant à sa santé ou sa sécurité, pour rejoindre le territoire national.

En revanche, la circonstance que le décret n’ait pas prévu de dispenser les ressortissants français de l’obligation de présenter un justificatif de leur statut vaccinal ou le résultat d’un examen de dépistage pour d’autres motifs, en particulier le coût du test ou du vaccin dans le pays de provenance, ne peut être regardée comme portant une atteinte disproportionnée au droit de rejoindre le territoire national, au droit de mener une vie de famille normale, au principe d’égalité ou comme méconnaissant la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021.

Le refus de communication opposé par une personne privée relève de la compétence judiciaire

CE, 24 déc. 2021, n° 444711, E.

Le litige né du refus du président d’une association, personne privée, de communiquer les documents demandés ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative dès lors que cette association n’exerce pas de mission de service public6.

Une habilitation Secret-Défense cesse avec le licenciement

CE, 17 déc. 2021, n° 454392, L.

Il résulte du deuxième alinéa de l’article R. 2311-3, de l’article R. 2311-7 et du premier alinéa de l’article R. 2311-8 du Code de la défense qu’une décision d’habilitation pour connaître des informations et supports classifiés au niveau Secret-Défense est délivrée pour l’exercice de fonctions déterminées ou l’occupation d’un poste déterminé. Elle cesse donc lorsque l’intéressé est licencié, et ne saurait, par suite, autoriser l’accès à des informations ou supports classifiés pour l’exercice d’un autre emploi. Une décision ayant prononcé le retrait d’une telle habilitation doit être regardée comme ayant épuisé tous ses effets à la date du licenciement.

Conséquences de l’intervention d’une décision prise sur RAPO après que le juge des référés a statué

CE, 17 déc. 2021, n° 453344, H.

Si la décision implicite ou explicite statuant sur le recours administratif préalable obligatoire intervient après que le juge des référés a statué sur la demande de suspension de la décision initiale, à laquelle elle se substitue, les conclusions du pourvoi en cassation éventuellement formé contre l’ordonnance du juge des référés deviennent sans objet7.

La décision mettant fin avant l’échéance à un détachement doit être motivée

CE, 17 déc. 2021, n° 451384, I.

Le décret mettant fin avant l’échéance aux fonctions de l’intéressé dans l’emploi d’inspecteur des finances de 1re classe, sur lequel il avait été détaché pour une durée de 18 mois, ne comporte, non plus que le courrier lui notifiant cette décision, l’énoncé d’aucune considération de droit et de fait susceptible d’en constituer le fondement, en méconnaissance du 4° de l’article L. 211-2 du Code des relations entre le public et l’Administration. Ni les éléments portés à la connaissance de l’intéressé au cours de la procédure contradictoire précédant cette décision ni l’avis de la commission administrative paritaire n’ont pu tenir lieu de la motivation exigée par la loi8.

Interruption de la prescription pour les préjudices autres que ceux réparés par la pension militaire d’invalidité

CE, 17 déc. 2021, n° 448614, K.

Il résulte de l’article L. 4123-2 du Code de la défense et des articles L. 2 et L. 79 du Code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre que le recours formé devant une juridiction statuant sur les contestations en matière de pensions militaires d’invalidité porte sur le fait générateur de la créance née dans le chef de l’État du fait d’une infirmité imputable au service, pour l’ensemble des préjudices liés à cette infirmité y compris ceux que la pension militaire d’invalidité n’a pas pour objet de réparer9. L’exercice d’un tel recours interrompt le cours de la prescription, par application de l’article 2 de la loi du 31 décembre 1968, pour ceux des préjudices non réparés par la pension militaire d’invalidité, pour lesquels le titulaire de la pension peut demander une indemnité complémentaire.

Un fonctionnaire n’a pas l’obligation d’informer la collectivité d’accueil d’une enquête pénale le mettant en cause

CE, 30 déc. 2021, n° 441863, Mme B.

Aucune disposition législative ou réglementaire ne faisant obligation à un fonctionnaire d’informer la collectivité publique auprès de laquelle il postule dans le cadre d’une procédure de mutation de l’existence d’une enquête pénale le mettant en cause, il ne peut être regardé comme ayant commis une fraude en n’en faisant pas état. Une décision de recrutement ne peut être retirée10 au motif que l’intéressé a manqué au devoir de probité auquel il est tenu en sa qualité d’agent public en dissimulant qu’il fait l’objet d’une enquête pénale pour abus de confiance portant sur des faits commis dans l’exercice de fonctions analogues.

Refus sans motivation de renvoi d’une QPC par le juge de cassation statuant en référé

CE, 28 janv. 2022, n° 457987, Mme F.

Il résulte de la combinaison de l’article 23-3 et du 1er alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 avec celles du livre V du Code de justice administrative (CJA) qu’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) peut être soulevée devant le juge administratif des référés statuant, en première instance, sur le fondement des articles L. 521-1, L. 521-2 ou L. 522-3 de ce code. Le juge des référés peut, lorsqu’une QPC est ainsi soulevée devant lui, rejeter la demande qui lui est soumise pour incompétence de la juridiction administrative, irrecevabilité ou défaut d’urgence11 et décider de ne pas transmettre la QPC au Conseil d’État.

Il en résulte également que, lorsque le Conseil d’État est saisi d’un pourvoi dirigé contre une ordonnance par laquelle le juge des référés du tribunal administratif a rejeté, sur le fondement des articles L. 521-1 ou L. 522-3 du CJA, la demande qui lui était soumise, pour incompétence de la juridiction administrative, irrecevabilité ou défaut d’urgence, le Conseil d’État, juge de cassation peut, si une QPC est alors soulevée pour la première fois devant lui, rejeter le pourvoi qui lui est soumis et décider de ne pas transmettre la QPC au Conseil constitutionnel, en jugeant, dans le délai de trois mois prévu par l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, que l’ordonnance attaquée a pu, régulièrement et à bon droit, opposer, selon le cas, l’incompétence de la juridiction administrative, l’irrecevabilité de la demande ou le défaut d’urgence.

Application de la jurisprudence Danthony à l’absence d’un médecin spécialiste au sein de la commission de réforme

CE, 27 déc. 2021, n° 439296, Mme D.

Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de cette décision ou s’il a privé les intéressés d’une garantie.

Il résulte de l’article 31 du décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 et des articles 27 et 30 de l’arrêté du 4 août 2004 que doit être présent, au sein de la commission de réforme appelée à statuer sur l’imputabilité au service de la maladie contractée par un agent, en plus des deux praticiens de médecine générale, un médecin spécialiste de la pathologie invoquée par l’agent qui, s’il participe aux échanges de la commission, ne prend pas part au vote de son avis.

Pour juger que l’absence de médecin spécialiste en psychiatrie lors de la réunion au cours de laquelle la commission de réforme a examiné la situation de l’intéressée n’avait pas privé cette dernière d’une garantie au sens du principe posé par l’arrêt Danthony12, la cour s’est fondée sur ce que la commission disposait de plusieurs certificats médicaux rédigés par des médecins psychiatres ainsi que d’un rapport d’expertise récent établi par un psychiatre. En jugeant que la procédure suivie devant la commission n’avait, compte tenu de l’ensemble de ces circonstances, pas effectivement privé l’intéressée de la garantie que constitue pour l’agent le fait que la commission de réforme soit éclairée par un médecin spécialiste de sa pathologie, la cour a porté sur les pièces du dossier qui lui était soumis une appréciation souveraine, exempte de dénaturation et n’a pas commis d’erreur de droit.

Indemnité due par un hôpital dont la faute a aggravé le préjudice de la victime d’un accident

CE, 27 déc. 2021, n° 435632, Mme G. et a.

Lorsque la faute commise par un établissement public de santé dans la prise en charge de la victime d’un accident commis par un tiers engage sa responsabilité à l’égard de cette victime, la réparation qui incombe à l’établissement de santé est indépendante du partage de responsabilité susceptible d’être prononcé par la juridiction saisie d’un litige indemnitaire opposant la victime et le tiers auteur de l’accident. Par suite, si cette dernière juridiction a condamné le tiers à indemniser la victime de tout ou partie de ses dommages corporels, cette somme n’a pas à être déduite du montant que l’hôpital doit verser à la victime en réparation de la faute du service public hospitalier. En revanche, la décision du juge administratif ne pouvant avoir pour effet de procurer à la victime une réparation supérieure au montant du préjudice subi, il y a lieu, pour celui-ci, de diminuer la somme mise à la charge de l’hôpital dans la mesure requise pour éviter que le cumul de cette somme et des indemnités que la victime a pu obtenir devant d’autres juridictions excède le montant total des préjudices ayant résulté, pour elle, de l’accident et des conditions de sa prise en charge par l’hôpital13.

Point de départ du délai de prescription en matière de responsabilité médicale

CE, 27 déc. 2021, n° 432768, D. et Sté Allianz IARD

En estimant que l’évolution des lésions subies par la victime permettait de considérer que son état de santé était consolidé à la date du 1er mars 1999, alors même que l’intéressée était encore mineure et que cet état de santé n’avait, postérieurement à cette date, pas connu d’aggravation directement liée à son accident, de sorte que l’ensemble de ses préjudices corporels résultant de l’accident étaient susceptibles d’être, à cette date, évalués et réparés, y compris pour l’avenir, la cour a porté sur les pièces du dossier qui lui était soumis une appréciation souveraine, exempte de dénaturation14. En jugeant, par suite, que la date du 1er mars 1999 constituait le point de départ du délai de prescription de 10 ans fixé par l’article L. 1142-2 du Code de la santé publique, alors même que la situation personnelle de la victime et ses conditions de prise en charge n’auraient pas été stabilisées avant son entrée, en 2011, dans une maison d’accueil spécialisée et que les coûts exacts de cette prise en charge n’auraient ainsi été connus qu’à cette date, la cour n’a pas commis d’erreur de droit.