Point de départ de la prescription de l’action en réparation fondée sur l’illégalité d’une décision administrative individuelle

I – Rappel de la distinction entre préjudice définitif continuant de produire des effets dans le temps et préjudice continu et évolutif

Le démarrage du délai de prescription suppose que les droits de créance soient acquis (au sens de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 sur la prescription quadriennale mais aussi pour tout délai de prescription), c’est-à-dire que la victime ait une connaissance de la réalité et de l’étendue de son préjudice, de sorte qu’il peut être exactement apprécié. Cette connaissance n’intervient pas nécessairement au moment du fait générateur dans la mesure où le dommage n’est pas toujours appréciable ou constatable immédiatement. Ainsi, le point de départ du délai de prescription de l’action en réparation d’un préjudice corporel imputable à une collectivité publique est le 1er janvier de l’année qui suit l’année où les infirmités liées à ce dommage sont consolidées, exception faite des préjudices nouveaux liés à une aggravation du fait générateur et postérieure à la consolidation1. En ce qui concerne plus spécifiquement les dommages causés à des biens, la doctrine a pu opérer des classifications, pas toujours satisfaisantes en ce que les frontières entre les notions apparaissent poreuses, entre les types de préjudice pour la détermination du déclenchement du délai de prescription en fonction de leur rapport au temps. La plus connue de ces classifications est sans doute celle distinguant préjudices instantanés, définitifs, successifs et renouvelés ou continus2.

S’agissant de cette dernière catégorie notamment, la jurisprudence administrative considère que, lorsque le préjudice présente un caractère continu et évolutif, la créance indemnitaire doit être rattachée « à chacune des années au cours desquelles ce préjudice a été subi »3. Si cette formulation décrit les conséquences de la reconnaissance d’un tel préjudice pour la computation du délai de prescription, elle n’en fournit pas une définition pour autant. Une étude de la jurisprudence administrative révèle toutefois que cette « prescription glissante » englobe les préjudices qui, en plus de perdurer dans le temps, se renouvellent sans cesse parce que leur fait générateur présente un caractère évolutif et continu. Ces préjudices peuvent donc prendre fin par la cessation du fait générateur, rien ne s’opposant d’ailleurs à ce qu’ils soient immédiatement évaluables s’ils sont subis4. Dans cette logique, si le préjudice reconnu comme continu et évolutif se trouve être, dans le même temps, un préjudice dont l’intensité augmente naturellement avec l’écoulement du temps tant qu’il ne cesse pas (par exemple s’agissant du préjudice moral lié à des conditions de détention attentatoires à la dignité humaine, dont l’intensité augmente « à conditions de détention constante » selon la jurisprudence du Conseil d’État), le juge peut être amené à octroyer une somme globale calculée sur la base d’une indemnisation exponentielle au fil des années auxquelles les créances se rattachent5.

Dans la mesure où le fait générateur se maintient, et que le préjudice perdure tant que l’administration n’a pas remédié à sa cause, le choix opéré par la jurisprudence est un fractionnement de la créance entre les années au cours desquelles le préjudice est subi et aurait dû être indemnisé, et donc un fractionnement de la prescription, et non une créance unique rattachée en totalité à une année en particulier (par exemple celle où le préjudice a pris fin après plusieurs années). Le caractère évolutif et continu d’un préjudice conduit ainsi à une succession de périodes de prescription.

De manière non exhaustive, sont ainsi concernés : le préjudice causé à des tiers par un ouvrage public, en raison de nuisances sonores susceptibles de prendre fin en fonction des conditions d’utilisation de l’ouvrage ; le préjudice moral résultant de conditions de détention contraires à la dignité humaine6, le préjudice causé à une communauté de communes en raison de la faute commise par une commune « pour avoir organisé le raccordement de certaines parties de son territoire au réseau (…) intercommunal d’assainissement des eaux usées alors qu’elle n’était pas encore membre du syndicat intercommunal »7 ou encore le préjudice résultant de la perte de jouissance d’une parcelle irrégulièrement occupée par une personne publique sans extinction du droit de propriété8. S’agissant de cette dernière jurisprudence, il n’est pas inintéressant de noter que la Cour de cassation optait pour une solution différente en matière de point de départ de la prescription quadriennale9.

En revanche, le préjudice d’anxiété d’une personne ne se rattache pas à chacune des années au cours desquelles elle souffre de cette anxiété, mais, s’agissant par exemple de l’exposition à l’amiante, à la seule année de publication de l’arrêté interministériel qui établit la liste des établissements concernés et porte à la connaissance des travailleurs leur exposition10 ou encore, s’agissant de l’exposition des habitants au chlordécone en Guadeloupe et en Martinique, à l’année de publication sur un site officiel d’une agence sous tutelle du gouvernement de l’étude ayant révélé l’exposition massive à ce pesticide dans le passé avec des relevés de prélèvements sanguins faisant état d’une concentration anormale11. Le fait générateur unique est celui qui fait naître en la victime la conscience de son exposition à des substances nocives pouvant réduire son espérance de vie et lui faire courir le risque de développement d’une pathologie grave. Le préjudice demeure certes au-delà du fait générateur mais sa réalité et son étendue sont connues dès l’origine, il présente donc un caractère définitif (et non instantané, parce qu’il continue de produire des effets dans le temps). On comprend dès lors que le préjudice qualifié de continu et évolutif résulte naturellement davantage de l’accomplissement d’actes matériels, traduits par des comportements ou agissements, que d’actes juridiques, tels qu’une décision illégale.

Application au cas d’espèce. Dans la présente affaire, le Conseil d’État a censuré la cour administrative d’appel qui, comme le tribunal administratif avant elle, avait considéré que le préjudice se rattachait à chacune des années de versement de la pension, depuis l’admission illégale à la retraite d’office de l’intéressé en 2009. Rappelons rapidement que le droit applicable n’était pas la loi de 1968 mais le Code civil. En effet, les règles de comptabilité de la Banque de France sont soumises à l’article R. 144-5 du Code monétaire et financier qui renvoie au Code de commerce. La Banque de France ne disposant pas d’un comptable public, la prescription quinquennale de l’article 2224 du Code civil était applicable, ce qui n’était d’ailleurs nullement contesté. Le plaignant ayant adressé sa réclamation indemnitaire en mai 2019, les créances les plus anciennes non encore couvertes par la prescription remontaient, selon les juges du fond, à 2014.

La cour administrative d’appel avait en effet estimé, en réponse à l’appel principal, que le préjudice était évolutif et continu, devant ainsi être rattaché à chacune des années au cours desquelles il a été subi. Mais, pour détailler ce caractère évolutif et continu, elle a précisé que, la dette étant payable « par termes successifs », l’action en indemnisation des sommes non versées se prescrivait « à compter de leurs dates d’exigibilité successives » (délai de prescription divisé par le fractionnement de la dette). Même si les conclusions du rapporteur public n’en font pas mention, la cour administrative d’appel a en fait repris un considérant issu d’une jurisprudence bien connue rendue dans le cadre d’une série de quatre arrêts de la première chambre civile de la Cour de cassation en février 201612. Celle-ci jugeait à cette occasion, dans le cadre d’actions en paiement des mensualités non régularisées de prêts immobiliers, « qu’à l’égard d’une dette payable par termes successifs, la prescription se divise comme la dette elle-même et court à l’égard de chacune de ses fractions à compter de son échéance ».

En pratique, comme pour le raisonnement applicable au préjudice continu et évolutif en droit administratif, il y a autant de prescriptions qu’il y a de termes. La dette est ainsi divisée, ce qui divise aussi le délai de prescription. Ce raisonnement est conforme à la lettre de l’article 2233 du Code civil, au visa duquel les décisions étaient rendues, qui dispose que la prescription ne court pas « à l’égard d’une créance à terme, jusqu’à ce que ce terme soit arrivé ».

La solution retenue par la cour dans notre affaire, et conduisant à diviser la dette née de la décision illégale en assimilant les échéances de versement de la pension en termes successifs à des créances fractionnées dues à l’intéressé, est toutefois surprenante. D’une part, il ne s’agissait pas d’un litige ayant pour objet une action en paiement ou en restitution d’une somme à l’occasion du versement périodique d’une créance (par exemple, dans le cadre de mensualités non remboursées ou, pour se rapprocher du contentieux de la fonction publique, des prélèvements injustifiés sur pension ou traitement qui se répéteraient à chaque échéance) mais plus largement d’un recours en responsabilité visant à réparer les préjudices causés, dès l’origine, par une décision illégale d’admission anticipée à la retraite13 (même s’il peut exister des recours dont les conclusions, formellement indemnitaires, visent en réalité à obtenir le remboursement ou le versement d’une somme).

D’autre part, les versements de la pension ne constituent pas un fait générateur continu et encore moins évolutif : l’intégralité des versements de la pension représente simplement les conséquences d’un événement cristallisé dans le passé, et ces conséquences étaient totalement prévisibles et évaluables dès l’origine. Le fait générateur que constitue la décision individuelle illégale n’évolue pas et ne peut donc cesser dans le temps, et les versements successifs de la pension ne sont pas assimilables à ce fait générateur qui se maintiendrait dans la durée. La connaissance du préjudice et de son étendue étant acquise avec la décision illégale de mise à la retraite d’office, il n’y a pas lieu de fractionner le préjudice pour opérer un fractionnement de la prescription.

Par ailleurs, la cour a également mobilisé, pour répondre cette fois-ci à l’appel incident, non le considérant issu de la jurisprudence sur le préjudice évolutif et continu, mais une jurisprudence du Conseil d’État propre au contentieux de la fonction publique, par laquelle il a jugé que, dans le cadre d’un litige opposant « un ancien agent public à l’administration sur une erreur ne tenant ni à la liquidation ni à la révision de sa pension, mais au versement de celle-ci », le « fait générateur de la créance se trouve en principe dans les échéances de cette pension »14. Ainsi, « le délai de prescription de la créance relative aux arrérages de pension court, sous réserve des cas prévus à l’article 3 de la loi de 1968, à compter du 1er janvier de l’année suivant celle au cours de laquelle les arrérages correspondants auraient dû être versés ». La cour s’est appuyée sur la généralité du considérant ce qui, là encore, est douteux puisque notre affaire n’est pas à proprement parler un litige portant « sur une erreur liée au versement de la pension » au sens de cette jurisprudence (type de litige qui, sauf à révéler l’existence antérieure d’une décision ou d’une réglementation illégales, concerne plutôt des fautes liées directement aux échéances successives en ce qu’elles sont nées avec elles, de sorte que l’action indemnitaire ne pouvait être formée avant ces échéances). Il n’est cependant pas inintéressant de noter que cette affaire particulière présentait des différences notables avec la nôtre.

D’une part, contrairement à notre affaire, il n’existait pas formellement de décision individuelle illégale, dont la connaissance ou la notification aurait constitué le fait générateur qui déclenche en principe le délai de prescription. Dès lors, en l’absence d’une décision illégale individuelle comme point de départ fixe de la prescription, il était logique que cette prescription soit glissante, et que la créance soit fractionnée, car elle naît précisément des différentes échéances de la pension, tout comme celles d’un traitement.

D’autre part, même si la décision ne retient pas ce fondement en raison du fait que les prélèvements injustifiés sur la pension au cœur de ce litige ne sont pas la conséquence d’une action matérielle mais davantage d’un acte juridique, plus difficile à appréhender, il s’agissait justement d’un préjudice continu et évolutif. En effet, la retenue illégale pratiquée pendant plusieurs années sur les échéances de la pension avant d’être interrompue constitue bien un fait générateur se répétant mois après mois et pouvant cesser, ce qui aurait fait cesser le préjudice par la même occasion15. Par ailleurs, ce préjudice était entièrement mesurable à chaque échéance et son étendue dans le temps était inconnue car sa fin dépendait de l’action de l’administration. Enfin, le délai de prescription ne pouvait débuter plus tard, notamment à la date de régularisation par l’administration de la situation (qui a mis fin à l’inaction fautive en stoppant les retenues, mais ne l’a pas révélée).

Pour en revenir à notre affaire, le préjudice n’était donc clairement pas évolutif et continu car la décision illégale a donné naissance à un préjudice entièrement et définitivement constitué de perte de revenus et de pension et qui n’évolue pas malgré le caractère périodique du versement de la pension. La prescription ne se rattache donc pas aux échéances de la pension.

Réglant l’affaire au fond après cassation, le Conseil d’État devait toutefois répondre à la question de savoir si le délai de prescription quinquennale avait réellement commencé à courir pour l’ensemble des créances, dans la mesure où la décision individuelle illégale de 2009 n’avait en fait pas été notifiée et qu’un éventuel alignement sur la jurisprudence en matière de prescription quadriennale, exigeant une telle notification pour faire démarrer le délai de prescription, apparaissait possible, tout autant que la possibilité de son abandon.

II – Code civil et prescription quadriennale : points communs et différences entre les règles de détermination du point de départ du délai de prescription de l’action en réparation fondée sur l’illégalité d’une décision administrative individuelle avant la décision du 11 juillet 2025

Rappelons d’abord que, selon l’article 2224 du Code civil, qui est directement appliqué par le juge administratif, par exemple pour les créances détenues sur des personnes publiques non dotées d’un comptable public (même si la référence aux personnes publiques a disparu du Code civil avec la réforme de 2008 relative à la prescription en matière civile), le délai de prescription de droit commun des actions personnelles et mobilières est de cinq ans, et qu’il débute au jour « où le titulaire du droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer ». En revanche, selon la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’État, les départements, les communes et les établissements publics, ce délai est de quatre ans, ne peut débuter à l’égard de celui qui ignore légitimement l’existence de sa créance16 et démarre au 1er janvier de l’année qui suit celle « d’acquisition des droits de créance » (art. 1er).

Toutefois, l’esprit et la formulation des textes demeurent très proches. Le Conseil d’État adopte ainsi une position de principe analogue à celle de la Cour de cassation et juge que les « droits de créance invoqués en vue d’obtenir l’indemnisation d’un préjudice doivent être regardés comme acquis à la date à laquelle la réalité et l’étendue de ce préjudice ont été entièrement révélées, ce préjudice étant connu et pouvant être exactement mesuré », ou encore que le délai de prescription quadriennale commence normalement à courir quand la victime « est en mesure de connaître l’origine du dommage ou du moins de disposer d’indications suffisantes selon lesquelles ce dommage pourrait être imputable au fait de l’administration ».

La jurisprudence du Conseil d’État semble ainsi amalgamer connaissance de la créance avec acquisition des droits de créance, qui sont deux notions en réalité distinctes de la loi de 1968. Si l’exigence de connaissance du droit, qui traduit une dimension nettement plus subjective, est dans le Code civil, la condition de déclenchement du délai (qualifié de glissant pour cette raison) de prescription, la condition formelle et relativement imprécise de la loi de 1968 demeure « l’acquisition » d’une créance, et l’absence de connaissance est présentée comme une exception empêchant le délai de courir. Ainsi, nous reviendrons sur ce point, dans le cadre formel de la prescription quadriennale, il est possible de considérer que la connaissance factuelle de la créance ne suffit pas nécessairement et que, pour que le délai de prescription démarre, l’accomplissement d’une formalité juridique est parfois nécessaire, notamment pour le cas où le fait générateur est constitué par une décision individuelle, dont la notification est en principe nécessaire pour qu’elle soit opposable à son destinataire (en vertu de l’article L. 221-8 du Code des relations entre le public et l’administration), et non un fait matériel.

Au cas d’espèce, le requérant soutenait d’abord qu’il ignorait légitimement l’existence de sa créance jusqu’à ce que le Conseil d’État ait reconnu, par deux décisions de section du 18 décembre 2017, l’illégalité des décisions de la Banque de France d’admission d’office à la retraite, avant l’âge de 65 ans, des personnels nés avant le 1er juillet 1947, lorsque ces décisions sont prises après le 1er juillet 200717. De son point de vue, la prescription des créances antérieures à 2014, depuis son admission à la retraite en 2009, n’était pas acquise, car le délai de prescription n’avait pas encore démarré avant 2017. Or, le Conseil d’État a déjà jugé18, comme la cour l’a retenu, que l’illégalité d’une décision prononcée par le juge administratif ne permet pas de considérer que son destinataire ou un administré concerné par ce point de droit était, avant cette décision de justice, dans l’ignorance de sa créance du fait de cette illégalité. Il ne lui était en effet pas impossible de former antérieurement une réclamation indemnitaire, et de lier le contentieux en cas de refus.

Ce n’est donc pas la connaissance certaine de l’illégalité qui importe, mais avant tout celle de la décision. Il y a derrière cette jurisprudence l’idée d’une certaine diligence attendue de l’administré quant au contrôle de la légalité des décisions de l’administration qui le concerne, légalité dont il peut demander au juge la vérification sans attendre de découvrir plus tard une décision du juge, souvent saisi par d’autres administrés dans une situation comparable (sauf à ce que l’administration ait, par des manœuvres volontaires ou répétées, induit l’administré en erreur quant au caractère légal de ses agissements à son encontre). Ainsi que l’énonce le professeur Étienne Picard, « l’erreur initiale de l’administration qui a causé le dommage pour lequel la créance d’indemnité est réclamée, ne lui interdit naturellement pas d’opposer la prescription, ce que les administrés ont du mal à admettre ou à comprendre, dans la mesure où ils raisonnent en termes de fautes respectives de la part de l’administration, qui a laissé se commettre une illégalité, et la leur qui a consisté à ne pas s’en apercevoir »19.

De plus, pour qu’une décision juridictionnelle soit considérée comme le point de départ d’un délai de prescription, tant le Conseil d’État que la Cour de cassation jugent que le droit de créance doit être formé par l’effet de la décision juridictionnelle elle-même, de sorte que son titulaire ne pouvait légitimement connaître sa créance et exercer une action en justice pour la faire reconnaître jusqu’à cette décision. Ainsi, la prescription de l’action en restitution de sommes versées sur la base d’une clause contractuelle irrégulière (à la différence de l’action en nullité) débute nécessairement à compter de l’annulation par le juge de cette clause. En revanche, le point de départ de la prescription d’une action en réparation fondée sur l’illégalité d’une décision administrative n’attend pas un éventuel jugement ou arrêt reconnaissant cette illégalité, car la possibilité d’une telle action naît avec la décision individuelle. Le droit à réparation préexistait donc lui-même à une décision de justice hypothétique reconnaissant l’illégalité, qui n’aurait fait en quelque sorte que le confirmer, mais ne l’aurait pas directement constitué.

Le requérant avançait aussi un second argument. Il arguait n’avoir jamais reçu la notification de la décision l’admettant d’office à la retraite. Or comme vu précédemment, si en principe les droits de créance sont considérés comme acquis dès lors que l’intéressé a une connaissance concrète et factuelle de sa créance, le Conseil d’État applique un raisonnement différent lorsque l’action indemnitaire est fondée sur l’illégalité d’une décision administrative individuelle. Dans un tel cas, le déclenchement de la prescription quadriennale n’est pas lié à l’année où la décision a été prise, mais, selon la décision Gonon du 31 janvier 2000 confirmé par une décision du 6 novembre 2002, à celle où elle a été « régulièrement notifiée ». Selon l’état le plus récent de cette jurisprudence, remontant à la moitié du XXe siècle sous l’empire de la déchéance quadriennale avant la loi de 1968, le Conseil d’État, qui avait légèrement modifié sa formulation, exigeait désormais que l’intéressé ait reçu une « notification valable »20 de la décision pour faire démarrer le délai de prescription (ce qui signifie qu’elle peut toutefois être irrégulière au sens où elle ne fait pas démarrer le délai de recours contentieux de deux mois, prévu par le CJA). La seule hypothèse où la connaissance sans notification de la décision faisait démarrer le délai de quatre ans est celle où l’auteur du recours est un tiers à cette décision.

L’origine de cette jurisprudence ne peut se comprendre si nous n’évoquons pas les effets des dispositions anciennes originaires de la loi de finances du 29 janvier 1831 sur la déchéance quinquennale devenue quadriennale, jusqu’à ce que la loi de 1968 la modifie pour en faire un authentique délai de prescription. La déchéance n’était pas un délai de prescription mais une mesure d’ordre, créée notamment parce que l’article 2227 ancien du Code civil prévoyait que les personnes publiques étaient soumises aux mêmes prescriptions que les particuliers (à l’époque, et jusqu’en 2008, de 30 ans), ce qui laissait un délai conséquent pour agir aux créanciers de l’État. Cette déchéance fut ainsi introduite pour permettre la clôture des comptes, elle ne pouvait être suspendue, courait ainsi dans l’éventualité où le créancier ignorait totalement sa créance, et même dans l’hypothèse où le créancier, connaissant sa créance, ne pouvait agir faute de capacité juridique.

Contrairement à la prescription, elle empruntait à un délai de forclusion son caractère d’ordre public. L’exigence jurisprudentielle d’une notification pour les décisions individuelles afin de faire démarrer le délai apparaissait donc comme une garantie pour l’administré qui ignorait l’existence de sa créance. Cette exception d’ignorance légitime de la créance étant désormais consacrée par l’article 3 de la loi de 1968, il faut bien admettre que l’exigence de notification (ou de publication pour un acte réglementaire), qui se conçoit naturellement comme une exigence d’information (permettant de s’assurer que le destinataire a bien une connaissance complète de sa créance), peut désormais apparaître, parfois, comme une formalisation un peu artificielle de cette connaissance, en particulier dans l’hypothèse où la décision a déjà été concrètement exécutée et que ses effets se ressentent sur son destinataire, qui ne peut alors ignorer son existence et donc l’existence de sa créance, même sans notification.

Mais l’argument relatif à la jurisprudence imposant une notification de la décision individuelle illégale pour faire démarrer le délai de prescription était en fait inopérant car cette jurisprudence ne vaut que pour l’application de la loi du 31 décembre 1968, et non pour l’application du Code civil, comme au cas d’espèce. Ainsi, au sens de l’article 2224 du Code civil, même sans notification l’intéressé ne pouvait raisonnablement ignorer l’existence de la décision de son ancien employeur de l’admettre d’office à la retraite, et donc son droit, au plus tard à partir de la date où il a effectivement dû cesser ses fonctions, et le délai de prescription quinquennale commence donc à cette date (en l’espèce au 1er décembre 2009) sauf s’il est démontré qu’il en avait connaissance à une date antérieure (par exemple entre le 9 octobre, date de la décision, et le 1er décembre, date où elle a commencé à produire ses effets concrets). L’intégralité de ses créances, qui se rattache à cette décision d’admission à la retraite et non à chacun des versements de la pension, était donc prescrite dès la fin de l’année 2014.

Cette différence de traitement entre la loi de 1968 et le Code civil semble toutefois difficilement justifiable du point de vue de la recherche d’une cohérence jurisprudentielle. Ainsi, la jurisprudence exigeant obligatoirement la notification de la décision pour faire démarrer la prescription doit-elle, par soucis de cohérence, être adoptée également lorsque la prescription du Code civil est applicable, ou convient-il au contraire d’abandonner cette jurisprudence ?

III – Pertinence ou non de règles différenciées pour la détermination du point de départ du délai de prescription de l’action en réparation fondée sur l’illégalité d’une décision administrative individuelle du point de vue de la cohérence jurisprudentielle

S’agissant de la loi de 1968, les conséquences de la jurisprudence exigeant une notification valable pour faire démarrer le délai, et non une simple connaissance sans notification, sont que les actions indemnitaires fondées sur l’illégalité d’une décision individuelle non notifiée sont imprescriptibles. Cette conséquence révélait ainsi des difficultés similaires à celles soulevées notamment à l’occasion de la jurisprudence Czabaj qui, principalement au nom de la sécurité juridique, a mis fin à la contestation indéfinie d’une décision administrative individuelle irrégulièrement ou mal notifiée21.

Il n’était évidemment pas question d’étendre le délai raisonnable d’un an, qui est un délai de forclusion (ou en a du moins toutes les apparences), dans le cadre des recours visant à engager la responsabilité d’une personne publique, mêmes fondés sur l’illégalité d’une décision administrative individuelle. On rappellera en effet qu’exception faite des recours contre les décisions à objet purement pécuniaire, seule hypothèse où délais de forclusion et de prescription se confondent parfaitement et conduisent à l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires postérieures à l’expiration du délai de recours22, il reste possible d’invoquer, dans le délai de prescription, l’illégalité d’une décision individuelle, même devenue définitive. Mais pour les recours en responsabilité, ce sont justement les délais légaux de prescription qui sont censés assurer cette sécurité juridique23, ce qui suppose, au moins implicitement dans ce principe, un démarrage de ces délais, afin que l’écoulement du temps et son effet de consolidation des situations juridiques soient pris en compte.

En réalité, au-delà de l’application de règles différenciées pour le point de départ de la prescription, la véritable problématique de cette jurisprudence sur la notification issue des arrêts du 31 janvier 2000 et 6 novembre 2002 est qu’elle est devenue de moins en moins justifiable. Elle continue en effet d’assimiler juridiquement notification de la décision et connaissance de celle-ci pour le point de départ de la prescription quadriennale alors que, depuis 2016, pour le point de départ du délai de recours, la notification et la connaissance peuvent être dissociées.

Ainsi, s’agissant de la même décision individuelle supposément illégale, la date à laquelle il est établi que le destinataire en a eu connaissance ne suffit jamais à faire démarrer le délai de prescription quadriennale (au 1er janvier de l’année suivant cette date) dès lors qu’elle ne résulte pas d’une notification valable, alors que cette même connaissance fait dorénavant démarrer le délai raisonnable pour la contester, même sans notification (ou, s’agissant des décisions implicites, sans accusé de réception régulier). Il y a quelque chose d’illogique à ce que, dans un même cas, la connaissance de la décision contraigne le destinataire à agir dans le délai raisonnable pour en demander l’annulation, mais en fin de compte ne l’empêche nullement de demander éternellement réparation du préjudice qu’il estime constitué par l’illégalité de cette même décision. Outre les exigences plus larges de sécurité juridique, c’est aussi le bon emploi des deniers publics qui est menacé par la possibilité d’une action indemnitaire contre l’administration sans limite de temps, préoccupation qui était déjà au cœur de l’affaire Czabaj, même s’il ne s’agissait pas d’un recours de plein contentieux.

Ainsi, opérant un revirement de jurisprudence et une forme de conciliation entre la connaissance en elle-même et la notification qui constitue toujours le mode privilégié (mais non plus unique) permettant l’établissement de la connaissance dans le cas d’une décision individuelle, le Conseil d’État juge désormais, autant pour la prescription du Code civil que pour la loi du 31 décembre 1968, que « lorsqu’est demandée l’indemnisation du préjudice résultant de l’illégalité d’une décision administrative, le point de départ de la prescription doit être déterminé en se référant à la date à laquelle il est établi que le titulaire du droit a eu connaissance de cette décision, notamment par sa notification. Le délai de la prescription quinquennale prévue à l’article 2224 du Code civil court ainsi à compter de cette date et celui de la prescription quadriennale régie par la loi du 31 décembre 1968 court à compter du 1er janvier de l’année suivant cette date »24.

Ainsi que le rapporteur public l’exprime dans ses conclusions, l’apport de cette jurisprudence doit être cependant relativisé. En effet, il demeurera en pratique difficile pour l’administration de rapporter la preuve que le destinataire a eu connaissance d’une décision qu’elle n’a pas notifiée, de sorte qu’elle aura toujours intérêt à procéder à cette notification. La difficulté à démontrer la connaissance dépendra de savoir si la décision nécessite une mise en œuvre pour son exécution. Au cas d’espèce par exemple, cette connaissance était inévitable car elle résulte tout naturellement des conséquences concrètes qu’elle a eu sur l’intéressé dès lors qu’il quitte le service.

IV – Modulation du point de départ de la prescription pour les actions futures portant sur des créances nées dans le passé et non prescrites au sens de la jurisprudence ancienne

S’agissant des instances en cours, c’est-à-dire introduites avant la publication de la décision du 11 juillet 2025 et non encore jugées définitivement, leurs auteurs ne peuvent évidemment pas se voir appliquer la nouvelle jurisprudence de manière rétroactive car cela reviendrait à leur imposer une règle qu’ils ne pouvaient raisonnablement pas anticiper au moment où ils ont formé leurs recours, ce qui porterait atteinte à la substance même du droit garanti par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme. La nouvelle jurisprudence leur était donc imprévisible et imparable au sens des conditions posées par la jurisprudence récente de la CEDH pour l’application rétroactive du délai Czabaj aux instances en cours25. Il n’est pas douteux que ce raisonnement s’applique également aux délais de prescription, qui poursuivent la sécurité juridique autant que des délais butoirs ou de forclusion26, même si la prescription est, en tout cas en droit administratif, une question de fond du droit, et non de recevabilité du recours.

En l’espèce, un tel revirement serait imprévisible car postérieur aux dates d’introduction des instances en cours, aucun élément ne laissant présager un tel revirement même en ayant à l’esprit les évolutions de la jurisprudence Czabaj, et imparable car la nouvelle règle ne prévoit pas d’exception permettant à celui qui aurait eu connaissance de la décision de demander à titre exceptionnel une prolongation du délai de prescription. Un exemple de ce type d’exception peut-être justement tiré de la jurisprudence Czabaj, qui prévoit la possibilité de « circonstances particulières » pour allonger le délai raisonnable. Mais sur ce point, la CEDH avait justement jugé qu’il n’existait pas de jurisprudence clairement établie sur cette notion au moment où les litiges en question se sont vus appliquer rétroactivement Czabaj, de sorte que les « circonstances particulières » n’étaient en fait jamais retenues et que les requérants n’avaient ainsi aucune perspective crédible d’éviter le couperet de l’irrecevabilité.

Mais la question du point de départ nouveau de la prescription issue de la décision du 11 juillet 2025 se posait surtout pour les actions futures portant sur des faits passés. Plus précisément, cela concerne les personnes n’ayant pas encore introduit devant la juridiction administrative de recours portant sur des créances nées dans le passé (c’est-à-dire avant le 11 juillet 2025) et qui n’étaient pas prescrites selon l’ancienne jurisprudence. L’application rétroactive de cette nouvelle jurisprudence aux situations antérieures aurait été particulièrement injustifiée pour les personnes prises au dépourvu, en particulier celles pour lesquelles, le 11 juillet 2025, date de la décision du Conseil d’État, plus de quatre ans se sont déjà écoulés depuis le 1er janvier suivant la date où elles ont eu connaissance d’une décision individuelle, sans pour autant jamais en avoir reçu notification valable (cas d’une situation totalement et définitivement constituée sous l’empire de l’ancienne règle). Elles seraient alors immédiatement prescrites sans pouvoir faire face à cette conséquence et il n’y aurait, en pratique, aucune différence avec une application rétroactive aux instances en cours (même si, contrairement à ces dernières, les requérants avaient connaissance de la nouvelle règle avant d’introduire leurs recours).

Le Conseil d’État décide donc d’englober l’ensemble des situations antérieures, c’est-à-dire toute personne ayant eu connaissance d’une décision individuelle autrement que par sa notification avant le 11 juillet 2025, et de procéder à un report du point de départ du délai au 1er janvier qui suit cette décision de justice. La nouvelle règle s’applique donc à compter de la publication de la décision et à des faits nés dans le passé, mais ne produit pas pour autant des effets rétroactifs qui auraient menacé la préservation du droit au recours : les actions futures, concernant des créances antérieures à cette publication et nées sans notification de la décision individuelle (actions imprescriptibles selon l’ancienne règle) potentiellement depuis bien plus de quatre ans à la date du 11 juillet 2025, demeurent possibles mais aucune ne pourra désormais échapper à la prescription quadriennale, laquelle ne débute cependant qu’après la connaissance de cette nouvelle règle.

Le Conseil d’État énonce ainsi que « le délai de la prescription quadriennale régie par la loi du 31 décembre 1968 court, à l’égard du destinataire d’une décision administrative dont il a eu connaissance antérieurement à la présente décision du Conseil d’État statuant au contentieux autrement que par sa notification, à compter du 1er janvier 2026, sans préjudice des dispositions des articles 2 et 2-1 de cette loi »27.

Cette solution est apparue plus simple à mettre en œuvre dans son principe, notamment pour les personnes déjà prescrites à la date de l’arrêt du Conseil d’État du 11 juillet 2025 statuant au contentieux, que celle consistant par exemple en un dispositif transitoire faisant démarrer rétroactivement le point de départ de la prescription à une date telle que ce délai ne serait pas expiré le 11 juillet 2025, afin de laisser aux personnes concernées un délai minimum pour agir.