L’insaisissable trésor des banques centrales étrangères

Publié le 26/08/2021 - mis à jour le 26/08/2021 à 11H11
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L’article L. 153-1 du Code monétaire et financier, créé par la loi du 26 juillet 2005, protège contre toute saisie les biens détenus par les banques centrales étrangères sur le sol français. Unanimement considérée comme instituant une immunité d’exécution spéciale, cette disposition reçoit pourtant, dans un arrêt du 12 mai 2021, une qualification différente. La Cour de cassation la qualifie d’insaisissabilité et juge cette atteinte aux droits des créanciers proportionnée au regard du but poursuivi dès lors qu’elle ne s’applique qu’aux valeurs ou biens détenus en France par les banques centrales ou les autorités monétaires étrangères et non à l’ensemble du patrimoine de l’État ou des États étrangers dont elles relèvent.

Cass. 1re civ., 12 mai 2021, no 19-13853

S’il est bien un justiciable qui aura contribué de manière significative à la construction du droit français de l’immunité d’exécution, c’est la société Commisimpex. Créancière de la République du Congo pour un montant dépassant le milliard d’euros, cette société livre une guerre judiciaire à son débiteur souverain depuis deux décennies, multipliant les saisies sur les biens de ce dernier, particulièrement ceux situés sur le territoire français. Ces voies d’exécution sont systématiquement contestées par l’État congolais, qui avait pourtant consenti à l’origine de renoncer à son immunité d’exécution au profit de Commisimpex. Les saisies que cette dernière a pratiquées sur les comptes bancaires des missions diplomatiques de l’État congolais sont précisément celles qui ont conduit la Cour de cassation à se dédire à quelques années d’intervalle quant aux conditions de renonciation à l’immunité d’exécution1. Les dernières saisies sont également porteuses d’enseignements2, comme c’est le cas de celles ayant donné lieu à l’arrêt commenté. L’arrêt rendu par la première chambre civile le 12 mai 2021 apporte en effet des précisions importantes sur l’article L. 153-1 du Code monétaire et financier (CMF) et alimente la controverse entourant cette disposition3.

Deux saisies-attributions ont été pratiquées par la société Commisimpex entre les mains du contrôle budgétaire et comptable ministériel du ministère de l’Économie et des Finances sur les comptes ouverts au nom de la Banque des États de l’Afrique centrale (BEAC), au préjudice de la République du Congo. Déclarant ne pas pouvoir individualiser dans les comptes saisis les sommes appartenant à l’État congolais, le contrôleur budgétaire a été assigné par le créancier poursuivant en qualité de tiers saisi pour déclaration mensongère et inexacte sur le fondement de l’article R. 211-5 du Code des procédures civiles d’exécution. Après un arrêt de la cour d’appel de Paris rejetant sa demande et annulant les deux saisies-attributions, la société créancière se pourvoit en cassation.

La Cour de cassation, interrogée quant à la proportionnalité de l’atteinte aux droits des créanciers que constitue l’impossibilité de saisir les fonds détenus par les banques centrales étrangères, rejette le pourvoi. Elle juge que l’article L. 153-1 du CMF, qui institue une insaisissabilité visant à garantir le fonctionnement des banques centrales et autorités monétaires étrangères, n’apporte pas une atteinte disproportionnée au droit à l’exécution et au droit au respect des biens du créancier.

En qualifiant d’insaisissabilité la protection prévue par l’article L. 153-1 du CMF (I), la Cour de cassation écarte habilement le régime de l’immunité d’exécution, privant ainsi d’efficacité la renonciation à ce privilège, et permettant au tiers saisi de s’en prévaloir (II). Elle conforte en outre la conventionnalité de cette disposition à l’issue d’un contrôle de proportionnalité expéditif (III).

I – La nature juridique modifiée de la protection des avoirs détenus par les banques centrales étrangères

Pour la première fois à notre connaissance, la Cour de cassation a procédé explicitement à la distinction entre deux notions dont la confusion est pourtant couramment entretenue, y compris par la jurisprudence : l’insaisissabilité et l’immunité d’exécution. Il est en effet énoncé que « l’insaisissabilité prévue à l’alinéa 1 de l’article L. 153-1 [du] CMF est instituée, en raison de la nature des biens concernés, afin de garantir le fonctionnement de ces banques et autorités monétaires indépendamment de l’immunité d’exécution reconnue aux États étrangers ». En d’autres termes, la protection dont bénéficient les banques centrales étrangères sur les fonds qu’elles détiennent pour leur propre compte ou pour le compte d’États n’est pas une immunité d’exécution mais une insaisissabilité. Expliquons la différence entre ces deux notions.

L’immunité d’exécution est bien souvent implicitement ou explicitement considérée comme une simple catégorie d’insaisissabilité. Il est vrai que du point de vue du créancier cherchant à réaliser son droit, la différence importe peu puisque, pour lui, l’effet de ces deux mesures est le même : toute voie d’exécution est rendue impossible sur le bien qui en est frappé. Or il s’agit, en toute rigueur, de deux notions distinctes. Là où l’immunité d’exécution est attribuée à une personne en raison des fonctions qu’elle exerce4 et frappe par conséquent d’insaisissabilité tous les biens lui appartenant5, l’insaisissabilité est une mesure visant directement certains biens, au service d’objectifs divers6. Si la notion d’immunité d’exécution a du plomb dans l’aile depuis qu’une portion des biens des personnes publiques est devenue saisissable7, elle reste tout de même employée couramment.

C’est cette distinction que la Cour de cassation met ici en œuvre, et qui constitue une nouveauté. En effet, 3 ans auparavant, à propos du même article L. 153-1 du CMF, la Cour affirmait que ses dispositions « s’inscrivent dans les principes posés en matière d’immunité d’exécution par le droit international coutumier »8. Dans le présent arrêt, il est donc considéré que les fonds détenus par les banques centrales étrangères sont soustraits des voies d’exécution non pour préserver la souveraineté et l’indépendance de l’État débiteur, mais pour garantir le bon fonctionnement de ces institutions. La mesure ne vise pas à protéger la personne du débiteur mais les fonds que les banques centrales étrangères détiennent. La modification est tout sauf anodine puisque les dispositions applicables à l’immunité d’exécution sont ainsi contournées.

II – Le régime de l’immunité d’exécution écarté

La modification de la nature de la mesure énoncée à l’article L. 153-1 du CMF est plus importante qu’elle n’y paraît à première vue.

Elle permet d’abord à la Cour de cassation de donner au tiers saisi la faculté de se prévaloir de cette disposition. À la différence de l’immunité d’exécution, qui est attachée à la personne comme l’a souligné le demandeur au pourvoi9, l’insaisissabilité est attachée au bien et peut ainsi être opposée par le tiers saisi dès lors qu’il a un intérêt à s’en prévaloir10. Si le choix de la Cour de ne pas motiver spécialement sa décision sur ce grief empêche de tirer des conclusions tranchées, remarquons tout de même qu’une telle solution constituerait « un apport considérable »11. La qualification d’insaisissabilité permet, en outre, de priver de portée la renonciation de l’État congolais à son immunité d’exécution quant aux fonds détenus au nom de cet État par la BEAC sur le territoire français12. En effet, sous l’empire du nouveau droit français de l’immunité d’exécution, cet acte abdicatif, dès lors qu’il a été formulé expressément par l’État débiteur, aurait dû permettre au créancier bénéficiaire de saisir tous les biens de son débiteur situés en France, y compris les biens affectés à une activité de souveraineté13. De la sorte, le droit français adopte une protection qui excède les exigences posées par le droit international coutumier14.

Le raisonnement opéré ici par la Cour de cassation donne l’apparence de la rigueur, mais nous semble fortement teinté d’opportunisme. Certes, on ne peut nier que l’article L. 153-1 du CMF vise à préserver le bon fonctionnement des banques centrales étrangères sur le territoire français. L’objectif poursuivi par ses rédacteurs était en effet de rendre la place de Paris plus attractive pour la gestion des actifs de ces institutions15. Mais ce n’est de toute évidence pas la seule fonction de cette mesure. L’interdiction de saisir concerne en effet non seulement les fonds détenus par la banque centrale étrangère pour son propre compte, mais aussi ceux qu’elle détient pour le compte de l’État ou des États étrangers dont elle relève, ces fonds n’étant d’ailleurs pas concernés par l’exception prévue au second alinéa. De ce point de vue, il est indéniable que l’article L. 153-1 du CMF a une fonction protectrice de la souveraineté des États, ce qui a amené la doctrine à parler d’« immunité d’exécution spéciale »16. Cette disposition s’inscrit donc bel et bien dans la logique de l’immunité d’exécution, comme le confirment la lecture des travaux préparatoires17 et l’examen du droit international coutumier et des législations étrangères18.

En écartant l’application du régime de l’immunité d’exécution, la Cour de cassation garantit ainsi une protection encore plus importante aux avoirs détenus par les banques centrales étrangères pour le compte de leurs États sur le sol français. Elle juge, en outre, que l’insaisissabilité mise en place par l’article L. 153-1 du CMF ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit à l’exécution et au droit au respect de ses biens garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme (convention EDH).

III – La conventionnalité confirmée de l’insaisissabilité des avoirs détenus par les banques centrales étrangères

Si la Cour de cassation a modifié la qualification qu’elle retient de la mesure énoncée dans l’article L. 153-1 du CMF, elle conforte la conventionnalité de cette disposition. Elle approuve ainsi la cour d’appel de Paris d’avoir jugé que cette insaisissabilité « n’apportait pas, au regard du but poursuivi, une atteinte disproportionnée aux droits garantis par [l’article 6 § 1 de la convention EDH et l’article 1er du premier protocole additionnel à la même convention] ». Il convient de remarquer qu’à la différence des deux précédents arrêts dans lesquels la cour régulatrice a statué sur la conventionnalité de cette disposition, le contrôle n’a pas porté sur l’autorisation judiciaire préalable prévue au second alinéa19 mais sur l’interdiction de saisir énoncée au premier alinéa de l’article.

La motivation retenue par la première chambre civile est plutôt expéditive. Après avoir retenu que l’insaisissabilité instituée poursuivait un but légitime, à savoir préserver le fonctionnement d’institutions contribuant à la politique monétaire et prévenir un blocage des réserves de change placées en France, la Cour juge la mesure « proportionnée, dès lors qu’elle ne s’applique qu’aux valeurs ou biens détenus en France par les banques centrales ou les autorités monétaires étrangères et non à l’ensemble du patrimoine de l’État ou des États étrangers dont elles relèvent ». Autrement dit, dès lors que le créancier d’un État étranger a le pouvoir de saisir d’autres biens de son débiteur, l’insaisissabilité des fonds détenus par sa banque centrale sur le sol français est proportionnée.

On ne voit guère ce qui, dans cette affirmation, justifie la proportionnalité de cette mesure. Le contrôle de proportionnalité est censé s’effectuer in concreto20, or les circonstances particulières de l’espèce sont ici occultées par la Cour. Celle-ci aurait notamment pu se demander si le créancier poursuivant était en mesure de saisir d’autres biens de la République du Congo dont le produit permettrait de le désintéresser. Un tel contrôle de proportionnalité avait ainsi été opéré dans un précédent arrêt à propos de l’insaisissabilité de la pension de retraite des marins, qui avait conduit la Cour à écarter l’application de cette disposition21. Au vu du montant faramineux de la dette et des difficultés éprouvées depuis plusieurs années par la société Commisimpex pour en recouvrer le montant, la question méritait au moins de se poser.

Par ailleurs, comme nous l’avons déjà remarqué, le fait de qualifier d’insaisissabilité la mesure de l’article L. 153-1 du CMF prive d’effet la renonciation à l’immunité d’exécution à l’égard des biens de l’État débiteur détenus par sa banque centrale. Cette protection excède les exigences du droit international coutumier reflété par la convention des Nations unies sur les immunités juridictionnelles des États et de leurs biens22. Celle-ci n’est, certes, pas encore entrée en vigueur et empêche pour le moment de contester la conventionnalité de la solution française sur son fondement. Mais une insaisissabilité aussi absolue peut être attaquée devant la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) en arguant que l’instauration d’une protection des biens des banques centrales étrangères supérieure aux exigences du droit international coutumier porte une atteinte excessive au droit à l’exécution du créancier garanti par l’article 6 §1 de la convention EDH23. Eu égard à la persévérance bien légitime de la société Commisimpex dans cette affaire, un recours devant la CEDH n’est pas à exclure.

Notes de bas de pages

  • 1.
    Cass. 1re civ., 13 mai 2015, n° 13-17751 : Bull. civ. I, n° 107 ; Gaz. Pal. 4 août 2015, n° 236m1, p. 31, obs. J. Morel-Maroger ; Gaz. Pal. 5 sept. 2015, n° 236y8, p. 11, obs. C. Brenner – Cass. 1re civ., 10 janv. 2018, n° 16-22494 : Bull. civ. I, n° 2 ; Gaz. Pal. 15 mai 2018, n° 322w3, p. 80, obs. M. Nioche ; Gaz. Pal. 19 juin 2018, n° 324m9, p. 37, obs. C. Brenner – Cass. 1re civ., 24 janv. 2018, n° 16-16511 : Gaz. Pal. 24 juill. 2018, n° 329j6, p. 22, obs. D. Bensaude – Cass. 1re civ., QPC, 2 oct. 2019, n° 19-10669 : LPA 7 févr. 2020, n° 150k5, p. 14, note C. Dagbedji – Cass. 1re civ., 3 févr. 2021, n° 19-10669 : Rev. prat. rec. mars 2021, p. 3, obs. J. Risser.
  • 2.
    La saisie pratiquée en juin 2020 par Commisimpex sur l’avion présidentiel posé sur le sol français pour une opération de maintenance a été confirmée par la cour d’appel de Paris (CA Paris, 1-5, 19 nov. 2020, n° 20/08223). Un arrêt de la Cour de cassation devrait prochainement suivre.
  • 3.
    V. not. C. Legros, « Affaire Noga : l’émergence d’une nouvelle immunité d’exécution ? L’immunité de l’article L. 153-1 du Code monétaire et financier », Gaz. Pal. 21 févr. 2009, n° H3442, p. 2 ; R. Bismuth, « Débat autour de la conventionnalité de l’immunité spéciale des biens des banques centrales étrangères en France », JCP G 2016, 442.
  • 4.
    M. Cosnard, « Immunités », in D. Alland et S. Rials (dir.), Dictionnaire de la culture juridique, 2003, Lamy-PUF, spéc. p. 801.
  • 5.
    C. Chamard, La distinction des biens publics et des biens privés, 2003, Dalloz, Nouvelle bibliothèque de thèses, préf. J. Untermaier, p. 493, n° 647, qui la qualifie d’« insaisissabilité par réflexe ».
  • 6.
    Sur cette hétérogénéité : C. Hugon, « Les insaisissabilités entre techniques et valeurs », in Études en la mémoire de Philippe Neau-Leduc, 2018, LGDJ, p. 529.
  • 7.
    En effet, dès lors que le champ du bénéfice de l’immunité d’exécution n’est pas déterminé par l’identité du propriétaire, mais par l’affectation des biens, ce n’est plus d’immunité dont il s’agit mais d’insaisissabilité. À ce propos, en droit administratif, v. B. Plessix, « L’éternelle jouvence du service public », JCP A 2005, doctr. 1350 ; et en droit international public, M. Cosnard, La soumission des États aux tribunaux internes. Face à la théorie des immunités des États, 1996, A. Pedone, préf. B. Stern, spéc. p. 199 et s.
  • 8.
    Cass. 2e civ., 11 janv. 2018, n° 16-10661 : Gaz. Pal. 12 juin 2018, n° 324g8, p. 81, note C. Kleiner.
  • 9.
    Cinquième branche du moyen.
  • 10.
    Cass. avis, 21 juin 1999, n° 09920010 : JCP G 1999, II 10160, note H. Croze ; adde L. Lauvergnat, L’insaisissabilité, thèse, 2020, Université Paris Nanterre, spéc. n° 346.
  • 11.
    N. Hoffschir, obs. sous Cass. 1re civ., 12 mai 2021, n° 19-13853 : Dalloz actualité, 28 mai 2021.
  • 12.
    La Cour de cassation l’affirme en jugeant que la cour d’appel « n’avait pas à effectuer la recherche visée à la première branche » (§ 10).
  • 13.
    CPC exéc., art. L. 111-1-2, 1°. Il faut mettre à part les biens diplomatiques, qui doivent faire l’objet d’une renonciation expresse et spéciale (CPC exéc., art. L. 111-1-3).
  • 14.
    Exigences retranscrites, quant à la renonciation à l’immunité d’exécution, à l’article L. 111-1-2 du Code des procédures civiles d’exécution.
  • 15.
    JO Sénat, 5 juill. 2005, propos du sénateur Philippe Marini.
  • 16.
    En ce sens, v. R. Perrot et P. Théry, Procédures civiles d’exécution, 3e éd., 2013, Dalloz, Hors cours, n° 255. Beaucoup d’auteurs traitent ainsi cette disposition comme instituant une immunité d’exécution spéciale : D. 2010, p. 1043, note H. Synvet ; C. Legros, « Affaire Noga : l’émergence d’une nouvelle immunité d’exécution ? L’immunité de l’article L. 153-1 du Code monétaire et financier », Gaz. Pal. 21 févr. 2009, n° H3442, p. 2, spéc. n° 24 ; R. Bismuth, « Débat autour de la conventionnalité de l’immunité spéciale des biens des banques centrales étrangères en France », JCP G 2016, 442.
  • 17.
    V. les déclarations du ministre délégué François Loos lors de l’adoption de l’amendement à l’origine de cette disposition : « L’un [des atouts de l’amendement présenté] est juridique : il s’agit de confirmer que ces avoirs sont explicitement protégés des procédures civiles telles que les saisies. Certes, notre droit reconnaît le principe de cette immunité pour les avoirs publics, mais il convient de lever toute ambiguïté » (JO Sénat, 5 juill. 2005).
  • 18.
    L’interdiction de saisir les biens des banques centrales et autorités monétaires semble unanimement envisagée au sein du droit applicable à l’immunité d’exécution : Convention des Nations unies sur les immunités juridictionnelles des États et de leurs biens, art. 21(1)(c) ; UK Sovereign Immunities Act, Section 14 (4) ; US Foreign Sovereign Immunities Act, §1611-b (1) ; Loi fédérale de la Confédération suisse sur la poursuite pour dettes et la faillite, art. 92, al. 1, 11°. Pour un panorama international, v. I. Wuerth, « Immunity from execution of central bank assets », in T. Ruys et N. Angelet (dir.), Cambridge Handbook of Immunities and International Law, 2019, Cambridge.
  • 19.
    Cass. 2e civ., QPC, 11 juill. 2013, n° 13-40036 : LPA 19 nov. 2013, p. 13, note J. Lasserre-Capdeville – Cass. 2e civ., 11 janv. 2018, n° 16-10661 : Gaz. Pal. 12 juin 2018, n° 324g8, p. 81, note C. Kleiner.
  • 20.
    M.-N. Jobard-Bachellier, X. Bachellier et J. Buk Lament, La technique de cassation, 9e éd., 2018, Dalloz, Méthodes du droit, p. 99 : « Il appartient à la Cour de cassation, compte tenu des situations qui lui sont soumises en droit et en fait, de vérifier in concreto si l’application de la règle de droit française constitue une atteinte disproportionnée aux droits et libertés invoqués par le justiciable ».
  • 21.
    Cass. 2e civ., 3 mai 2007, n° 05-19439 : Bull. civ. II, n° 121 ; LPA 9 janv. 2008, p. 10, note P. Berlioz.
  • 22.
    L’article 19, a), de cette convention ne prévoit aucune limitation de l’effet d’une renonciation expresse d’un État à son immunité d’exécution.
  • 23.
    Un raisonnement analogue est mené à propos de l’alinéa 2 de l’article L. 153-1 du CMF par R. Bismuth in « Débat autour de la conventionnalité de l’immunité spéciale des biens des banques centrales étrangères en France », JCP G 2016, 442.
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