Vers un renforcement du droit tendant à l’inclusion bancaire ?

A – Les mesures relatives au seul droit au compte

10. Pour protéger les personnes se trouvant dans une situation bancaire délicate, et dès lors risquant l’exclusion bancaire, la loi « bancaire » du 24 janvier 198416 a posé le principe d’un droit au compte. L’article L. 312-1 du Code monétaire et financier prévoit ainsi l’intervention de la Banque de France afin de désigner un établissement de crédit qui sera dans l’obligation d’ouvrir un compte à la personne qui en est dépourvue et qui en a fait la demande.

11. Cet encadrement a été notablement renforcé au fil du temps. Par exemple, depuis une loi du 29 juillet 199817, un certain nombre de « services bancaires de base » (SBB), définis par l’article D. 312-5-1 du Code monétaire et financier, doivent également être fournis au bénéficiaire du droit au compte. Ces services sont, pour l’article D. 312-6, fournis « sans contrepartie contributive » de la part du bénéficiaire. Le superviseur des banques, l’ACPR, veille d’ailleurs au respect de cette exigence18.

12. Or, et alors même que ce droit relatif au compte a été nettement amélioré en 202219, la proposition de loi étudiée envisage encore des modifications en la matière. Il convient de citer l’article 8 de la proposition, qui a été ajouté par voie d’amendement. Il prévoit deux évolutions notables.

13. En premier lieu, l’article envisage de remplacer dans le quatrième alinéa de l’article L. 312-1, III, du Code monétaire et financier les mots « de l’ensemble des pièces qui lui sont nécessaires à cet effet » par les mots « des pièces requises mentionnées au premier alinéa du présent III ».

14. Cette évolution est de bon sens. D’abord, elle permet de faire le lien entre les différents alinéas du III de l’article. De plus, et surtout, elle confère au pouvoir réglementaire le soin de décider quelles sont les pièces utiles ici. En effet, le premier alinéa du III vise les « pièces requises par arrêté ». Il ne serait donc plus possible pour une banque voulant retarder l’ouverture du compte, alors qu’elle a été désignée par la Banque de France, de demander au « client imposé » la production d’un grand nombre de pièces et justificatifs.

15. En second lieu, le même article 8 de la proposition indique qu’après la même deuxième phrase de l’alinéa 4 du III de l’article L. 312-1 sont insérées trois phrases ainsi rédigées : « Le défaut de transmission des pièces complémentaires requises par l’établissement de crédit dans le cadre des obligations mentionnées à la section 3 du chapitre Ier du titre IV du livre V du présent code ne saurait faire obstacle à l’ouverture du compte. Dans ce cas, conformément au II de l’article L. 561-8, l’ouverture de ce compte ne peut être considérée comme constitutive de l’établissement d’une relation d’affaires avant la réalisation de la première opération sur le compte. Les pièces mentionnées sont transmises à l’établissement de crédit au plus tard avant la réalisation de cette première opération ».

16. Selon nous, une erreur de plume s’est glissée ici. Il s’agit, en réalité, de la section 3 du chapitre Ier du titre VI (et non pas IV20) du livre V du présent code, c’est-à-dire les dispositions relatives à la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme (LCB-FT). Cette section vise, plus particulièrement, les obligations de vigilance à l’égard de la clientèle. Il en découle alors que si le client ne fournit pas toutes les pièces utiles pour la LCB-FT, mais qu’il transmet celles qui sont exigées pour l’ouverture du compte, cette dernière doit nécessairement avoir lieu.

17. La banque peut-elle alors mettre un terme à la convention de compte ? Une réponse négative s’impose ici. Certes, l’article L. 561-8, I, du Code monétaire et financier déclare qu’aucune relation d’affaires ne peut se poursuivre si le banquier ne peut pas satisfaire à ses obligations en matière de vigilance. Or, le passage ajouté nous précise que la simple ouverture du compte n’est pas constitutive, en elle-même, de l’établissement d’une relation d’affaires tant qu’aucune opération n’a été effectuée sur le compte en question. Dit autrement, à défaut d’opération passée, le compte doit être maintenu.

B – Les mesures relatives au seul droit régissant la clientèle fragile

18. Depuis la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaire21, une nouvelle catégorie juridique de clients de banque a fait son apparition : il s’agit des clients en situation de fragilité financière, dits plus classiquement « clients fragiles ». Or ces derniers, du fait de leur situation délicate, se sont vus reconnaître le bénéfice de droits spécifiques22. Ces droits tendent d’ailleurs à se développer.

19. Depuis le décret n° 2014-738 du 30 juin 201423, l’article R. 312-4-3 du Code monétaire et financier24 mentionne différents critères pour déterminer les « clients fragiles » en question. En premier lieu, des critères objectifs ont été prévus. Il en va ainsi, d’abord, avec les personnes au nom desquelles un chèque impayé ou une déclaration de retrait de carte bancaire est inscrit pendant trois mois consécutifs au fichier de la Banque de France centralisant les incidents de paiement de chèques25. Il convient de citer, ensuite, les personnes dont la demande tendant au traitement de leur situation de surendettement a été déclarée recevable en application de l’article L. 722-1 du Code de la consommation, ainsi que celles qui bénéficient de mesures de traitement de leur situation du surendettement. Dit autrement, les personnes dont le surendettement est relevé sont aussi, automatiquement, des clients dits « fragiles ». En second lieu, le I de l’article R. 312-4-3 prévoit la possibilité, pour le professionnel de la banque, de recourir à des critères subjectifs pour qualifier un client de personne en situation de fragilité financière. Selon cette disposition, la situation de fragilité du client titulaire d’un compte est appréciée par l’établissement teneur de compte à partir « de l’existence d’irrégularités de fonctionnement du compte ou d’incidents de paiement ainsi que de leur caractère répété constaté pendant trois mois consécutifs » et du « montant des ressources portées au crédit du compte »26. On compte, aujourd’hui, plus de 4 millions de clients fragiles27, et ce chiffre est en constante augmentation d’une année à l’autre28.

20. Une fois détectés par les services centraux des établissements de crédit, les clients fragiles bénéficient de droits supplémentaires, et notamment d’une offre « réservée » de produits et de services tendant à éviter que leur situation financière ne se détériore davantage le temps que leur cas soit traité par la banque. Or cette offre, qui prend des noms différents selon les établissements de crédit, ne doit pas dépasser les 3 € par mois29.

21. De même, d’autres avantages, plus directement liés à des frais et commissions, sont reconnus aux clients fragiles économiquement. Il en va ainsi, en premier lieu, avec les commissions d’intervention30. Pour mémoire, celles-ci ont pour objet de rémunérer la banque pour le service consistant à analyser la situation financière individuelle du client afin d’apprécier l’opportunité d’autoriser un paiement demandé par ce dernier malgré l’absence de provision. Il est alors prévu que les clients fragiles ayant accepté l’offre réservée bénéficient en la matière de seuils inférieurs à ceux prévus pour les « personnes physiques n’agissant pas pour des besoins professionnels » : 4 € par intervention et 20 € par mois31 (contre 8 et 80 €).

22. Par ailleurs, le 4 septembre 2018, la Fédération bancaire française (FBF) a publié sur son site internet un « bon usage professionnel »32 par l’intermédiaire duquel les professionnels de la banque se sont engagés à mettre en place, au bénéfice des seuls clients fragiles titulaires de l’offre spécifique, un plafond « global » pour différents frais liés aux incidents de paiement et aux irrégularités de fonctionnement du compte33. Des seuils de 20 € par mois et 200 € par an ont été ainsi prévus. Par la suite, le 11 décembre 2018, les banques ont renforcé leurs engagements au bénéfice des clients fragiles ayant, cette fois-ci, refusé l’« offre réservée ». À l’égard de ces derniers, un seuil de 25 € mensuel concernant les frais liés aux incidents de paiement a été instauré. Ces plafonds ont fini par être intégrés, par un arrêté du 16 septembre 202034, à la charte d’inclusion bancaire et de prévention du surendettement observée précédemment35.

23. Or la proposition de loi qui nous intéresse prévoit, à son tour, des évolutions en la matière. Observons ainsi son article 5. Deux modifications notables y sont prévues.

24. En premier lieu, une phrase est ajoutée à l’alinéa 2 de l’article L. 312-1-3 du Code monétaire et financier visant l’offre réservée : « La souscription de l’offre spécifique ne peut seule faire obstacle à l’ouverture ou au maintien d’une autorisation de découvert ».

25. Cet ajout est particulièrement important. Beaucoup de banques considèrent en effet, en se fondant sur la charte d’inclusion bancaire et de prévention du surendettement36, que l’acceptation de l’offre réservée rend impossible l’octroi de nouveaux crédits et/ou le maintien des découverts autorisés antérieurs. Les établissements imposent ainsi, traditionnellement, la clôture de ces découverts. Cette situation expliquerait ainsi le faible succès de l’offre spécifique en pratique : 688 354 détenteurs de l’offre37 pour 4,1 millions de clients fragiles, soit moins de 17 %. Dès lors, un tel ajout à l’article L. 312-1-3 dudit code pourrait encourager les banques à permettre à leurs clients fragiles ayant accepté l’offre de conserver un découvert autorisé. Cela devrait « redynamiser » cette offre réservée et ainsi faciliter le traitement, par le banquier, de la situation de fragilité. Cette évolution emporte notre adhésion.

26. On notera que, dans sa version initiale, l’article en question prévoyait l’instauration automatique dans l’offre d’« une autorisation de découvert bancaire sans frais proportionnée à leurs revenus ». Cette proposition pouvait paraître particulièrement excessive : elle aurait contribué à reconnaître un droit au crédit (de surcroît à titre gratuit), alors que celui-ci n’est absolument pas admis à l’heure actuelle38. De plus, une telle proportionnalité aux revenus aurait été difficile à mettre en œuvre, les banques n’ayant pas nécessairement connaissance de l’ensemble des revenus de leurs clients (surtout s’ils sont multibancarisés). Cette solution aurait pu, enfin, se révéler dangereuse, car de nature à aggraver l’endettement des clients, par une accumulation de découverts, et donc à renforcer le risque de surendettement. Les sénateurs n’en ont logiquement pas voulu. L’autorisation de découvert est donc laissée à l’appréciation de la banque et reste productive d’intérêts.

27. En second lieu, il est prévu de remplacer le dernier alinéa de l’article L. 312-1-3, qui se contente d’indiquer que « les conditions d’application du présent article sont fixées par décret en Conseil d’État », par deux nouveaux alinéas. Selon le premier, « les critères pris en compte par les établissements de crédit pour caractériser une situation de fragilité au sens du deuxième alinéa sont transmis, chaque année, à l’Observatoire mentionné à l’article L. 312-1-1-B ». Il est ainsi attendu des banques qu’elles communiquent annuellement à l’Observatoire de l’inclusion bancaire des informations sur les critères subjectifs pris en compte. Celles qui usent de critères trop larges seront alors probablement « rappelées à l’ordre » par l’OIB. Cette transparence ne peut être que positive selon nous.

28. Le second alinéa prévu déclare, pour sa part, qu’« un décret en Conseil d’État détermine les conditions d’application du présent article et établit une liste exhaustive des critères susceptibles d’être retenus par les établissements de crédit pour caractériser une situation de fragilité au sens du deuxième alinéa ». Cette évolution envisagée est également à souligner. Elle est de nature à clarifier et encadrer les solutions applicables en la matière. Un décret dégagera ainsi les critères susceptibles d’être employés par les banques pour détecter les clients fragiles sans que celles-ci puissent en créer d’autres. L’uniformisation des pratiques est ici clairement recherchée par le législateur.