Double poursuite devant le Conseil des marchés financiers et le tribunal correctionnel : la Cour de cassation persiste et signe
Le principe non bis in idem ne fait pas obstacle à la double poursuite devant le Conseil des marchés financiers (CMF) et le tribunal correctionnel car le premier ne constitue pas une juridiction pénale au sens de la réserve du gouvernement français au texte de l’article 4 du protocole n° 7 de la Convention européenne des droits de l’Homme.
Cass. crim., 13 sept. 2017, no 15-84823, FPB
En l’espèce, deux individus avaient été sanctionnés en 2001 par le Conseil des marchés financiers, avant sa fusion avec la Commission des opérations de bourse pour former une seule entité, l’Autorité des marchés financiers1, du fait de manquements à leurs obligations professionnelles édictées par le règlement général du CMF. Cette décision a été confirmée par un arrêt du Conseil d’État en date du 19 mars 20032. Parallèlement, une information judiciaire avait été ouverte le 27 janvier 2001 sur la base du rapport de la Commission des opérations de bourse. Saisi alors des mêmes faits, le tribunal correctionnel de Nanterre, dans un jugement en date du 29 novembre 2013, a relaxé les prévenus du chef de faux et d’usage de faux mais les a condamnés pour escroquerie. Par la suite, cette décision a été infirmée par la cour d’appel de Versailles dans un arrêt en date du 3 juillet 2015. Cette juridiction a relevé l’extinction de l’action publique au motif que les prévenus avaient déjà été définitivement sanctionnés par le CMF pour les mêmes faits.
Statuant sur le pourvoi formé par le procureur général près la cour d’appel de Versailles et la partie civile, la chambre criminelle casse et annule cet arrêt puis, renvoie les parties devant la cour d’appel de Paris. Au visa de l’article 4-1 du protocole n° 7 de la Convention européenne des droits de l’Homme et ensemble, les déclarations et réserves accompagnant l’instrument de ratification de ce protocole par la France, la haute Cour rappelle d’abord que « l’interdiction d’une double condamnation en raison des mêmes faits prévue par ce texte ne trouve à s’appliquer, selon les réserves susvisées, que pour les infractions relevant en droit français de la compétence des tribunaux statuant en matière pénale » ; elle relève ensuite que le Conseil des marchés financiers n’est pas une juridiction pénale au sens de la réserve susvisée et enfin, conclut à une méconnaissance par la cour d’appel du sens et de la portée de ce texte.
Cet arrêt atteste une nouvelle fois que l’invalidation progressive des réserves formulées par les États au protocole n° 7 de la convention européenne par la Cour européenne des droits de l’Homme (I) n’a qu’une influence mitigée sur le double cumul des poursuites et des sanctions administratives et pénales au regard de la règle non bis in idem en droit interne (II).
I – La valeur de la réserve française à l’article 4 du protocole n° 7 de la Convention européenne des droits de l’Homme eu égard à la jurisprudence de la CEDH
L’article 4 du protocole n° 7 de la Convention européenne des droits de l’Homme dispose que : « nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même État en raison d’une infraction pour laquelle il a été déjà acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet État ». La France est partie à cette convention. Toutefois, elle a assorti sa ratification d’une réserve selon laquelle « le gouvernement de la République française déclare que seules les infractions relevant en droit français de la compétence des tribunaux statuant en matière pénale doivent être regardées comme des infractions au sens des articles 2 à 4 du présent protocole ». Concrètement, cette réserve française limite l’application de cet article 4 au plan strictement pénal. Mais, la valeur même de cette réserve semble sujette à caution lorsqu’elle doit être appréciée au regard du droit des traités et de la jurisprudence de la CEDH.
Pour mieux comprendre, il convient de rappeler la notion de réserve, laquelle est définie comme « une déclaration unilatérale, quel que soit son libellé ou sa désignation, faite par un État quand il signe, ratifie, accepte ou approuve un traité ou y adhère, par laquelle il vise à exclure ou à modifier l’effet juridique de certaines dispositions du traité dans leur application à cet État »3. Cette faculté, qui offre l’avantage de faciliter l’acceptation de conventions ou de traités internationaux par des États qui, sans cette possibilité, n’y auraient pas participé, a pour inconvénient de modifier le sens du traité ou de restreindre son champ d’application. C’est la raison pour laquelle la pratique des réserves n’est pas toujours admise par certains textes internationaux. En effet, « l’analyse des textes élaborés dans le cadre du Conseil de l’Europe prouve qu’il existe différentes techniques qui régissent les questions touchant à l’admissibilité des réserves. Ainsi, on peut classer les traités en quatre catégories selon la technique appliquée : traités qui interdisent les réserves, traités qui autorisent expressément les réserves, traités qui font recours aux autres techniques ayant pour but l’exclusion ou la modification de l’effet juridique, traité qui ne comportent aucune disposition en matière de réserves »4.
En tout état de cause, si la pratique des réserves est un compromis pour obtenir l’assentiment d’un plus grand nombre d’États à un accord international, elle ne devrait pas être admise dans le cadre de certaines conventions à l’instar de celles relatives aux droits de l’Homme car, d’une part, les obligations de ces conventions protègent avant tout les ressortissants de l’État signataire et ne sont pas destinés à régir ou encadrer les rapports entre États signataires. D’autre part, dans la mesure où le respect de ces obligations n’est pas subordonné à leur exécution par les autres États signataires, elles doivent être perçues comme des obligations internationales générales qui s’imposent à tous les États et qui doivent être respectées dans toute leur intégralité d’autant plus qu’on choisit d’y adhérer5. D’ailleurs, pourquoi adhérer à une convention protectrice des droits de l’Homme si on entend limiter le champ d’application des dispositions qu’elle postule. Il s’agit de droits fondamentaux qui ne sauraient faire l’objet de dérogations. D’aucuns pourraient objecter qu’en l’occurrence, la réserve française concerne le protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’Homme et non la convention elle-même. Il n’y a aucune différence car la Convention européenne des droits de l’Homme et le protocole additionnel n° 7 forment un seul texte qui poursuit un seul but : la protection des droits de l’Homme. Or, ainsi qu’il a été précédemment relevé, la pratique des réserves ne devrait pas être admise pour les textes relatifs à la protection de ces droits. En conséquence, en principe, l’article 4 du protocole additionnel n° 7 à la Convention européenne des droits de l’Homme ne peut faire l’objet de réserve.
Cette réalité n’a sans doute pas échappé à la Cour européenne qui, comme « pour corriger le tir », procède depuis environ 3 décennies déjà, à une invalidation des réserves émises à propos des textes relatifs aux droits de l’Homme. En effet, depuis l’arrêt Belilos c/ Suisse6, la Cour a eu l’occasion de sanctionner les réserves émises par différents États membres, soit parce qu’elle les a considérées contraires à l’objet ou au but de la convention, soit parce qu’elle les a jugées trop générales. S’agissant précisément de l’article 4 du protocole additionnel à la Convention européenne, les juges de Strasbourg, à plusieurs reprises, se sont prononcés sur les réserves formulées à l’encontre de ce texte. Dans l’affaire Gradinger c/ Autriche, la Cour, après avoir relevé l’absence d’« un bref exposé » de la loi qui ne serait pas conforme aux articles 3 et 4 du protocole n° 7, a retenu que la réserve autrichienne dont la portée était très proche de celle française n’offre pas à un degré suffisant « la garantie qu’elle ne va pas au-delà des dispositions explicitement écartées par l’Autriche »7. Cette réserve a donc été invalidée par la Cour en raison de sa généralité. Allant encore plus loin dans l’affaire Sergeï Zolotoukhine c/ Russie, la Cour a affirmé qu’il est interdit « de poursuivre ou de juger une personne pour une seconde infraction pour autant que celle-ci a pour origine des faits identiques ou des faits qui sont “en substance” les mêmes que ceux ayant donné lieu à la première infraction »8. L’injonction ne peut être plus claire. Encore récemment, la réserve émise par l’Italie, en des termes, là encore très proche de ceux énoncés par la France, a été invalidée par la Cour dans l’affaire Grande Stevens9. Dans cette affaire, saisie d’un abus de marché commis en Italie où comme la France, le cumul entre la sanction pénale et la sanction administrative est admis, la Cour européenne a décidé que le cumul des sanctions boursières et pénales résultant de la poursuite à la fois devant le régulateur financier et devant les juridictions pénales italiennes à l’occasion de la manipulation de marché constatée est contraire au principe non bis in idem. De ce point de vue, quand bien même, le droit français se fonde sur « la compétence des tribunaux statuant en matière pénale » pour énoncer sa réserve alors que l’Autriche et l’Italie se fondent sur leurs lois pénales, il semble désormais acquis que la réserve française ne constitue plus « un argument dirimant » pour la CEDH10 et qu’elle devrait être privée d’effet en droit français11. D’ailleurs, dans une affaire Didier c/ France, la CEDH avait déjà eu l’occasion de qualifier expressément le Conseil des marchés financiers de « tribunal » au sens des articles 6 de la Convention européenne (droit à un procès équitable) et 2 du protocole additionnel n° 7 (droit à un double degré de juridiction en matière pénale)12, ce qui amène à conclure que cette même qualification serait également retenue dans le cadre de l’application de l’article 4 de ce protocole. Partant de là, la solution adoptée par la chambre criminelle dans cet arrêt du 13 septembre 2017 paraît très critiquable d’autant plus que s’agissant de la Convention européenne des droits de l’Homme, l’assemblée plénière de la Cour de cassation elle-même avait affirmé que « les États adhérents à cette convention sont tenus de respecter les décisions de la Cour européenne des droits de l’Homme, sans attendre d’être attaqués devant elle ni d’avoir modifié leur législation ». Pour autant, cette décision n’est pas hérétique et donc pas surprenante13 quand bien même, il faut l’avouer, la valeur de la réserve française au regard de cette jurisprudence de la CEDH se trouve affaiblie.
II – L’influence mitigée de la jurisprudence européenne sur le double cumul des poursuites et des sanctions administratives et pénales au regard de la règle non bis in idem en droit interne
Au préalable, il convient de rappeler que la Cour européenne juge elle-même que le cumul des sanctions administratives et pénales n’est pas contraire au principe non bis in idem lorsque ces sanctions s’agencent harmonieusement et ne font pas double emploi14. Dans le même sens, elle considère qu’« en principe, le contentieux disciplinaire ne relève pas de la matière pénale ou que les sanctions ordinales ne constituent pas des peines au sens de la Convention européenne des droits de l’Homme »15. En ce sens, elle a jugé que les sanctions disciplinaires ne sont pas des sanctions pénales relevant de l’article 4-1 du protocole n° 7 de la Convention européenne des droits de l’Homme16. Voilà qui atteste que « la chambre criminelle est fondée à juger que le cumul d’une sanction pénale et d’une sanction disciplinaire ne méconnaît pas l’article 4-1 du protocole n° 7 de la Convention européenne des droits de l’Homme »17.
L’arrêt Grande Stevens et autres c/ Italie du 4 mars 2014 précitée n’a pas eu les effets escomptés en droit interne. En effet, alors qu’elle était attendue pour tirer les conséquences de cette décision et mettre un terme au cumul des poursuites et des sanctions administratives et pénales au regard de la règle non bis in idem, le Conseil constitutionnel, à l’occasion de l’affaire EADS, s’est contenté dans son arrêt en date du 18 mars 201518 de déclarer l’inconstitutionnalité de ce cumul en matière d’abus de marché. De surcroît, il ne s’est pas fondé sur le principe non bis in idem, mais sur le principe de nécessité des délits et des peines énoncé à l’article 8 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen. Certes, entre cet article et le principe énoncé à l’article 4-1 du protocole n° 7 de la Convention européenne des droits de l’Homme, il n’y a qu’un pas, mais on peut saluer l’habileté des sages de la rue de Montpensier, qui a été d’acquiescer aux injonctions européennes sans pour autant renoncer, de manière générale, à l’interdiction du cumul des poursuites et des sanctions énoncée au protocole n° 7 alors même que les QPC qu’ils avaient à connaître portaient sur la conformité au principe non bis in idem de la double poursuite administrative et pénale des infractions boursières dont dispose ce texte. Par ailleurs, mettant fin aux spéculations doctrinales à propos de cet arrêt du 18 mars 2015, le Conseil a confirmé cette position dans un arrêt M. Alain D. et autres19 dans lequel il était question du cumul des poursuites. Voilà qui sonne comme une volonté du Conseil constitutionnel de ne point priver d’effet la réserve française à l’article 4-1 du protocole n° 7 de la Convention européenne et qui autorise la Cour de cassation à admettre ce cumul de poursuites et de sanctions, hors les cas d’abus de marchés désormais réglés par la loi du 21 juin 2016 réformant le système de répression de ces infractions20.
Face à ce constat, il n’est ni nouveau, ni surprenant que la Cour de cassation décide dans cet arrêt du 13 septembre 2017 que le cumul d’une sanction disciplinaire et d’une sanction pénale n’est pas contraire à l’article 4-1 du protocole n° 7 de la Convention européenne des droits de l’Homme, en vertu de la réserve formulée par le gouvernement français à ce texte : c’est même une solution classique21. Cette position de la Cour de cassation semble reposer sur deux ressorts distincts : l’un tenant à la nature des poursuites ou des sanctions et l’autre tenant aux procédures suivies par les différentes autorités de répression. Dans le premier cas, c’est précisément la nature distincte des sanctions qui est prise en compte. Du moins, c’est ce qui ressort d’une décision récente de cette haute juridiction dans laquelle elle affirme que « la peine complémentaire d’interdiction d’exercer une fonction publique ou une activité professionnelle ou sociale prévue en matière pénale et la sanction disciplinaire de destitution susceptible de frapper un notaire sont de nature différente »22. De toute évidence, la Cour occulte la parenté de ces sanctions23. Dans le second, ce n’est pas tant l’identité des faits qu’il faut considérer mais plutôt l’identité de la procédure suivie. En d’autres termes, à travers la paraphrase « (…) les infractions relevant en droit français de la compétence des tribunaux statuant en matière pénale » il faut entendre, des poursuites ou des sanctions devant des tribunaux sur la base de l’observation d’une procédure pénale.
En conclusion, cette décision du 13 septembre 2017 donne l’occasion de constater encore une fois que la règle non bis in idem n’a jamais été abandonnée malgré les critiques doctrinales récentes consécutives à l’arrêt Grande Stevens et autres c/ Italie. Certes, sa violation heurte le bon sens, mais à l’heure actuelle, cette règle ne reçoit consécration que dans le cadre des abus de marché à la faveur de la loi précitée du 21 juin 2016 réformant le système de répression de ces abus. Hors ces hypothèses, son pendant bis in idem semble encore promis à un bel avenir surtout s’agissant du cumul de sanctions disciplinaires et pénales, sauf à ce qu’une invalidation de la réserve française que seule la CEDH est habilitée à opérer vienne contraindre les juridictions françaises à enfin observer cette règle dans toute sa rigueur.
Notes de bas de pages
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1.
L. n° 2003-706, 1er août 2003.
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2.
CE, 19 mars 2003, n° 240718, Hannoun, Lebon : LPA 23 avr. 2003, p. 5, concl. Guyomar M. ; JCP E 2003, 597 ; JCP E 2003, 1361, chron. Daigre J.-J. et Deprez-Graff A. ; Banque et droit n° 89, juin 2003, p. 30, obs. de Vauplane H. et Daigre J.-J. ; D. 2004, p. 1804, obs. Thomasset-Pierre S. ; RSC 2004. 118, obs. Riffault-Silk J.
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3.
Convention de Vienne, art. 2, d, sur le droit des traités.
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4.
Rapport du 3 juin 1993 de M. Gundersen F. sur les réserves formulées par les États membres aux conventions du Conseil de l’Europe, « Documents de la cinquante et unième session du Conseil de l’Europe », doc. 6856.
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5.
Cette position est partagée par le Comité des Nations-unies pour les droits de l’Homme. En ce sens, dans une observation générale n° 24 (52) sur les questions touchant les réserves formulées au moment de la ratification du pacte relatif aux droits civils et politiques ou des protocole facultatifs, cette instance a déclaré que, « les traités qui constituent un simple échange d’obligations entre États autorisent certes ceux-ci à formuler entre eux des réserves à l’application des règles du droit international général, mais il en est autrement dans le cas des instruments relatifs aux droits de l’Homme qui visent à protéger les personnes relevant de la juridiction de des États. En conséquence, les dispositions du pacte qui représentent les règles de droit international coutumier, (a fortiori, lorsqu’elles ont le caractère de normes impératives) ne peuvent faire l’objet de réserves. V. U.N. Doc. HRIGEN1Rev. 1 (1994) ; V. égal. en ce sens, Alland D. (sous dir.), Droit international public, 2000, PUF, p. 579 et s., spéc. obs. 541.
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6.
CEDH, 29 avr. 1988, n° 10328/83, Belilos c/ Suisse, série A132.
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7.
CEDH, 23 oct. 1995, n° 15963/90, Gradinger c/ Autriche, série A328-C : AJDA 1996, p. 376, chron. Flauss J.-F. ; JCP G 1996, I, 3910, chron. Sudre F. ; RSC 1996, p. 479, obs. Koering-Joulin R. ; RSC 1996, p. 487, obs. Koering-Joulin R. ; RFDA 1997, p. 1, étude Moderne F. Dans cette affaire, un requérant autrichien prétendait qu’il avait subi une double condamnation en contradiction avec le principe non bis in idem de l’article 4 du protocole n° 7. De fait, un tribunal autrichien avait retenu à l’occasion d’un sinistre automobile qu’il n’y avait pas lieu de retenir contre le requérant la circonstance aggravante tenant à l’état d’ébriété au sens de la législation routière autrichienne. Pour autant, les autorités administratives ont retenu son état d’imprégnation alcoolique pour le sanctionner.
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8.
CEDH, 10 févr. 2009, n° 14939/03, Sergeï Zolotoukhine c/ Russie : AJDA 2009, p. 872, chron. Flauss J.-F. ; D. 2009, p. 2014, note Pradel J. ; RSC 2009, p. 675, obs. Roets D.
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9.
CEDH, 4 mars 2014, nos 18640/10, 18647/10, 18663/10, 18668/10 et 18698/10, Grande Stevens et autres c/ Italie : Rev. sociétés 2014, p. 675, note Matsopoulou H. ; RSC 2014, p. 110, obs. Stasiak F. ; RSC 2015, p. 169, obs. Marguénaud J.-P. ; JCP G 2014, doctr. 832, obs. Sudre F. ; RTDF 2014, n° 2, p. 149, obs. Dezeuze E. et Rontchevsky N. ; LEDB sept. 2014, n° 8 , p. 3, obs. Lassere-Capdeville J. ; D. 2015, p. 1506, obs. Mascala C. ; RTD eur. 2015, p. 235, obs. d’Ambrosio L. et Vozza D.
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10.
Gutmann D., « Sanctions fiscales et Constitution », Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 33, oct. 2011 p. 41 et suiv.
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11.
Stasiak F., « Principe de non-cumul des peines et de non-cumul des poursuites ne bis in idem », RSC 2011, p. 118 ; Nord-Wagner M., « La double sanction des infractions boursières à l’épreuve du principe ne bis in idem », AJ pénal 2011, p. 67.
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12.
CEDH, 27 août 2002, n° 58188/00, Didier c/ France.
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13.
Cass. ass. plén., 15 avr. 2011, n° 10-17049 : Bull. ass. plén., n° 1 ; D. 2011, p. 80 ; D. 2011, p. 1128, entretien avec Roujou de Boubée G. ; D. 2011, p. 1713, obs. Bernaud V. ; D. 2012, p. 390, obs. Parrot K. ; RSC 2011, p. 410, obs. Giudicelli A. ; AJ pénal 2011, p. 311, obs. Mauro C. ; RTD civ. 2011, p. 725, obs. Marguénaud J.-P.
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14.
CEDH, 15 nov. 2016, nos 24130/011et 29758/11, A. et B. c/ Norvège : AJDA 2016, p. 2190 ; D. 2017, p. 128, obs. Renucci J.-F. et Renucci A. ; RSC 2017, p. 134, obs. Roets D. ; AJ pénal 2017, p. 45, obs. Robert M.
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15.
Décima O., « Le fantôme ne bis in idem », D. 2015, p. 814.
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16.
CEDH, 3 nov. 2005, n° 12922/03, Tabet c/ France ; CEDH, 18 oct. 2005, n° 6223/04, Banfield c/ Royaume-Uni ; CEDH, 31 janv. 2012, n° 10212/07, Durand c/ France.
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17.
Sudre F., Droit européen et international des droits de l’homme, 13e éd., 2016, PUF, p. 690.
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18.
Cons. const., 18 mars 2015, n° 2014-453/454 QPC – Cons. const., 18 mars 2015, n° 2015-462 QPC : D. 2015, p. 894, note Le Fur A.-V. et Schmidt D. ; D. 2015, p. 874, note Decima O. ; D. 2015, p. 1506, obs. Mascala C. ; D. 2015, p. 1738, obs. Pradel J. ; D. 2015, p. 2465, obs. Roujou de Boubée G., Garé T., Ginestet C., Gozzi M.-H. et Mirabail S. ; RSC 2015, p. 374, obs. Stasiak F. ; D. 2015, p. 705, obs. de Lamy B. ; AJ pénal 2015, p. 172, étude Mauro C. ; D. 2015, p. 179, étude Bossan J. ; D. 2015, p. 182, étude Lasserre Capdeville J. ; Rev. sociétés 2015, p. 380, note Matsopoulou H. ; JCP E 2015, 368, obs. Sudre F. ; JCP E 2015, 369, obs. Robert J.-H. ; RTD com. 2015, p. 317, obs. Rontchevsky N. ; AJDA 2015, p. 1191, étude Idoux P., Nicinski S. et Glaser E.
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19.
Cons. const., 14 janv. 2016, nos 2015-513, 2015-514 et 2015-526 QPC.
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20.
L. n° 2016-819, 21 juin 2016, réformant le système de répression des abus de marchés : JO n° 0144, 22 juin 2016.
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21.
V. en ce sens, Cass. crim., 7 avr. 1999, n° 98-83770 : D. 2000, p. 130, obs. Roujou de Boubée G. ; RSC 2000, p. 626, obs. Fourgoux J.-C. ; RTD com. 1999, p. 997, obs. Bouloc B. – Cass. crim., 7 sept. 2004, n° 04-80010 : D. 2004, p. 2691 ; RSC 2005, p. 69, obs. Fortis E. – Cass. crim., 23 juin 2010, n° 09-83770.
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22.
Cass. 1re civ., 9 avr. 2015, n° 14-50012 : Bull. civ. I, n° 82.
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23.
V. Décima O., « Bis repetita placent : cumul des sanctions pénales et disciplinaires », D. 2015, p. 1192.