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Le renforcement du contrôle des investissements étrangers

Publié le 29/03/2024
Frontière, Union européenne, douane, UE
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Le décret vise à pérenniser le contrôle du franchissement du seuil de 10 % des droits de vote dans les sociétés cotées sur un marché réglementé par des investisseurs extra-européens, institué par le décret n° 2020-892 du 22 juillet 2020. Le contrôle en matière d’investissements étrangers en France est par ailleurs étendu aux prises de contrôle des succursales en France d’entités de droit étranger et aux activités de transformation et d’extraction de matières premières critiques. Le décret comporte enfin des mesures de simplification en matière d’exemptions pour les réorganisations intragroupe et de révision des conditions, et procède à diverses modifications de coordination.

I – Une procédure d’autorisation préalable

Pour rappel, les relations financières entre la France et l’étranger sont libres. Par exception, dans des secteurs limitativement énumérés, touchant à la défense nationale ou susceptibles de mettre en jeu l’ordre public et des activités essentielles à la garantie des intérêts du pays, l’article L. 151-3 du Code monétaire et financier soumet les investissements étrangers à une procédure d’autorisation préalable.

Ainsi, par exemple, pour l’année 2022, 194 projets d’investissements étrangers n’ont pas abouti. Le 6 octobre 2023, Bercy a refusé d’autoriser le rachat par l’entité américaine Flowserve Corporation des sociétés Segault et Velan SAS (membres du groupe canadien Velan) fabriquant la robinetterie de sous-marins et des centrales nucléaires.

Mais 131 opérations d’investissements étrangers ont été autorisées par le ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique. 53 % de ces autorisations ont été assorties de conditions pour préserver les intérêts nationaux. Ce chiffre s’élève, dans le secteur de la défense, à 76 % des autorisations délivrées.

Pour rappel, la loi no 2019-486 du 22 mai 2019, dite Pacte, a renforcé le dispositif avec l’ajout des activités nécessaires à la production, à la transformation et à la distribution des produits agricoles et des activités de presse aux secteurs contrôlées en 2019.

Le dispositif de contrôle des investissements étrangers a également été renforcé par l’abaissement du seuil de déclenchement du contrôle, qui est passé de 33 % à 25 % des droits de vote d’une entité de droit français.

Selon Bruno Le Maire, le cadre du contrôle des investissements étrangers en France (IEF) établi par la loi Pacte a permis de s’adapter de manière souple et rapide aux évolutions du contexte économique et aux nouveaux enjeux de sécurité liés à la crise sanitaire.

En outre, ainsi que l’a rappelé la Direction générale du Trésor, « dès le début de la crise sanitaire en 2020, l’État a pris en compte la nécessité de protéger davantage les sociétés françaises cotées exerçant des activités sensibles. Afin de se prémunir de prises de participations opportunistes non européennes pouvant présenter des menaces pour la sécurité nationale, le seuil déclenchant le contrôle IEF dans les sociétés françaises cotées a été abaissé de 25 % à 10 % des droits de vote ».

Ainsi, la crise sanitaire, et les risques d’opérations étrangères prédatrices qu’elle emporte, a poussé la France à renforcer davantage son dispositif de contrôle des investissements étrangers dès le mois d’avril 2020, tel que préconisé par la Commission européenne.

En effet, dans une communication du 26 mars 2020, celle-ci avait appelé les États membres à « faire pleinement usage de leurs mécanismes de filtrage des IDE » afin « d’éviter une perte d’actifs et de technologies critiques ».

D’ailleurs, un mécanisme européen pour surveiller les investissements en provenance des pays tiers s’applique depuis le 11 octobre 2020. Basé sur l’échange d’informations entre les États membres, il vise à mieux protéger les intérêts stratégiques de l’Union.

Pour rappel, l’investissement direct étranger, ou investissement direct à l’étranger (IDE) correspond à l’« acquisition d’actifs financiers représentant au moins 10 % du capital d’une société étrangère ». Contrairement au simple placement financier (comme l’achat de quelques actions dans une société), l’IDE est effectué « dans le but d’acquérir un intérêt durable dans une [entreprise étrangère] et d’exercer, dans le cadre d’une relation à long terme, une influence significative sur sa gestion », précise l’Insee.

Quoi qu’il en soit, conformément aux annonces de Bruno Le Maire, ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, le contrôle des investissements étrangers en France (IEF) est renforcé au 1er janvier 2024.

Lors de ses vœux aux acteurs économiques le 5 janvier 2023, il avait ainsi déclaré qu’il était déterminé, « dans un contexte économique international marqué par une compétition exacerbée, à continuer de protéger notre souveraineté et nos intérêts fondamentaux dans les domaines industriel et technologique ».

II – Un seuil de 10 % pérennisé et une extension du champ du contrôle

Ainsi, le décret 2023-1293 du 28 décembre 2023 pérennise le contrôle du franchissement du seuil de 10 % des droits de vote dans les sociétés cotées sur un marché réglementé par des investisseurs extra-européens, institué par le décret n° 2020-892 du 22 juillet 2020.

Par ailleurs, pour prévenir les stratégies de contournement, le contrôle en matière d’investissements étrangers en France est étendu aux prises de contrôle des succursales en France d’entités de droit étranger et aux activités de transformation et d’extraction de matières premières critiques.

En outre, les activités de recherche et développement dans la photonique et dans les technologies de production d’énergie bas carbone seront désormais éligibles au contrôle, lorsqu’elles sont destinées à être mises en œuvre dans l’un des secteurs de la réglementation.

De même, les activités essentielles à la sécurité des établissements pénitentiaires seront désormais explicitement couvertes par la réglementation.

Par ailleurs, le décret comporte des mesures de simplification en matière d’exemptions pour les réorganisations intragroupe. Ainsi, le 1er paragraphe de l’article R.151-7 du Code monétaire et financier prévoit désormais que : « L’investisseur est dispensé de la demande d’autorisation […] lorsque l’investisseur en dernier ressort dans la chaîne de contrôle, […], avait antérieurement à l’investissement, déjà acquis le contrôle, au sens de l’article L. 233-3 du Code de commerce, de l’entité objet de l’investissement ».

III – Une procédure accélérée

Pour rappel, la mesure d’abaissement du seuil déclenchant le contrôle s’exerce selon une procédure accélérée : l’investisseur franchissant le seuil de 10 % doit le notifier à la direction générale du Trésor.

Le ministre de l’Économie dispose alors de 10 jours pour décider si l’opération doit être soumise à un examen plus approfondi, sur la base d’une demande d’autorisation complète, qui peut conduire à refuser qu’un investisseur étranger non européen détienne plus de 10 % des droits de vote d’une entreprise française sensible. La dispense de demande d’autorisation naît à l’issue d’un délai de 10 jours ouvrés à compter de la notification.

À noter. Depuis le 2 octobre 2023, le site Plateforme IEF constitue la voie dématérialisée de dépôt des demandes d’autorisation et des demandes d’examen préalable.

IV – La question des entreprises non cotées

Quoi qu’il en soit, dans une question écrite (n° 16791) la sénatrice Hélène Conway-Mouret avait interpellé le ministre de l’Économie sur la nécessité d’inclure dans ce dispositif les entreprises non cotées, afin de les protéger contre des investissements massifs qui octroieraient à des acteurs étrangers une emprise sur des secteurs pourtant essentiels à notre souveraineté.

Dans sa réponse, le ministre a précisé que la limitation du champ de cette mesure est fondée sur « le fait que le risque que peut faire peser une prise de participation minoritaire sur les intérêts nationaux de la France concerne principalement les sociétés cotées, dont le capital est par nature dispersé et difficilement contrôlable ».

De ce fait, une prise de participation par un actionnaire, bien que minoritaire au sein de ce type de société, pourrait lui accorder une influence déterminante sur l’entreprise et ses activités sensibles.

Or, selon le ministre, cette « dispersion de capital est beaucoup plus faible dans les sociétés non cotées, et réduit ainsi l’influence qu’un actionnaire minoritaire pourrait exercer sur les décisions pouvant être prises au titre des activités sensibles de l’entreprise ».

En outre, rappelle le ministre, les prises de participations dans les sociétés non cotées restent soumises à la procédure d’autorisation de droit commun en cas de franchissement du seuil de détention de 25 % des droits de vote ou de prise de contrôle, visés à l’article R. 151-2 du Code monétaire et financier.

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