I – L’illusion de l’encadrement des loyers

On ne saurait manquer d’insister sur l’archaïsme dans une société mondialisée d’un contrôle administratif des prix des loyers, condamné par la CEDH comme contraire au principe de proportionnalité dans la protection du droit de propriété dans les pays européens où il a été mis en œuvre (Norvège et Slovaquie), mais aussi au regard de cette prise de conscience fondamentale qu’on ne peut raisonnablement régler les dysfonctionnements du marché par la simple adaptation des prix aux seules possibilités financières des utilisateurs dans un territoire marqué par une crise durable et déflationniste, en ignorant tous les autres paramètres, et notamment la folle augmentation contemporaine des prix d’acquisition des immeubles urbains (illustré par le fameux « tunnel de Friggit »).

L’intuition par le Gouvernement Valls II que la généralisation de l’encadrement voté par les parlementaires serait dévastatrice pour l’économie du bâtiment, mais également la difficulté de faire surgir des observatoires des loyers opérationnels dans toutes les régions, a conduit à temporiser, mais l’ambition des pouvoirs publics reste bien d’étendre le dispositif après l’expérience parisienne.

Or, cette ambition se heurte tout d’abord à l’absence totale de contrôle du respect des loyers de référence, et du plafond que constituerait pour un nouveau bail initial le loyer de référence majoré, car il suffit de consulter les annonces parisiennes pour observer que la plupart d’entre elles ne tient aucun compte des plafonds différenciés par quartiers, découlant du décret du 10 juin 2015 et de l’arrêté préfectoral du 26 juin 2015, et ceci en toute impunité tant à l’égard des particuliers que des professionnels mandataires.

Certes, le locataire victime de cette situation dispose de la faculté théorique d’introduire un contentieux approprié, mais le faible niveau des instances engagées s’explique sans doute par le fait que ce n’est pas le meilleur moyen de garantir des relations apaisées avec son bailleur, dans un contexte de concurrence féroce des candidats à la location du fait de l’insuffisance de l’offre globale.

Et pourtant la loi nouvelle a donné bien des armes au locataire, et notamment cette incroyable possibilité de faire baisser immédiatement après la signature du bail le loyer contractuel qui comporterait un complément justifié par les caractéristiques particulières du local, sans compter le double plafonnement du prix du loyer renouvelé en zones tendues par rapport au dernier prix pratiqué et par rapport aux plafonds de référence (combinaison des deux mécanismes distincts de blocage pouvant se cumuler si l’on se trouve à la fois en zones tendues et dans le champ de l’encadrement, actuellement limité à Paris).

Il est vrai qu’on a pu voir l’inefficacité totale de la taxe sur les petites surfaces dont le fisc a révélé qu’elle avait rapporté à peine plus de 1 000 € sur une année pour toute la France, dans la mesure où elle avait un caractère déclaratif. Il est bien illusoire de contrarier les mécanismes naturels de fixation des prix selon l’offre et la demande, et donc la tradition de libre négociation entre les acteurs, sans prévoir concomitamment le contrôle rigoureux qu’implique cette modification des comportements, et la ville de Paris l’observe d’ailleurs actuellement dans le cadre de « l’ubérisation » des locations saisonnières ou temporaires à une clientèle touristique de passage, qui se pratique à grande échelle en parfaite illégalité vis-à-vis de la police de l’affectation des logements prévoyant le changement d’usage, avec de très lourdes amendes en cas d’infraction, et la nullité des clauses contraires.

Il ne s’est toutefois pas écoulé assez de temps pour qu’on perçoive à Paris le principal effet pervers de l’encadrement1, à savoir une autodestruction du marché locatif lié au fait que pour établir le prix parisien de référence, le préfet en fixera progressivement le niveau par la collecte de seuls prix administratifs qu’il aura fixés les années précédentes !

Par contre, toute partie bailleresse soumise à l’encadrement aura pu percevoir l’invraisemblable disparité de traitement qu’elle subit puisque, lorsque le prix de renouvellement est mécaniquement inférieur au loyer de référence minoré de 30 %, elle ne peut remonter le prix insuffisant au-delà de ce plancher, alors que le locataire, qui dans une démarche inverse ferait descendre le prix supérieur au loyer de référence majoré, n’est assujetti à aucune limitation, ni plafond, ni plancher à la baisse !

Tout semble donc indiquer que dans l’esprit des utilisateurs le mécanisme du plafonnement est condamné à disparaître à la faveur d’une alternance politique et que d’ici là chacun doit se débrouiller pour échapper aux contraintes en ignorant l’ordre public s’attachant à cette loi…

On a sans doute occulté que pour être respectée, toute loi doit d’abord faire l’objet d’un certain consensus chez ceux qu’elle est destinée à régir, surtout si elle bouleverse des habitudes anciennes.

Enfin, on n’a sans doute pas réalisé à quel point cet encadrement des loyers pouvait provoquer une avalanche de contentieux, civils et administratifs, fondés sur le flou qui entoure les nouveaux concepts, et sur la contradiction et/ou l’incohérence de certains des textes réglementaires à propos des référentiels de comparaison, qui constituent pourtant le pivot de la réforme.

En premier lieu, tout justiciable à qui serait appliqué l’encadrement est en droit de saisir la juridiction administrative d’un recours contre l’arrêté préfectoral annuel pris dans tous les départements entrant progressivement dans le champ territorial du dispositif ; cette démarche s’appuie sur le considérant n° 25 de la décision de censure du Conseil constitutionnel n° 2014-691 DC qui a, le 20 mars 2014, assorti de réserves d’interprétation la détermination par le pouvoir réglementaire des catégories de logement et les secteurs géographiques « en fonction de la structuration du marché locatif constaté par l’observatoire local des loyers » pour en déduire le loyer de référence. Le juge constitutionnel suprême a imposé le contrôle de la juridiction compétente pour qu’une précision suffisante permette de vérifier l’adéquation du chiffre retenu par l’autorité administrative avec « l’ensemble des caractéristiques qui déterminent habituellement la fixation du montant du loyer ». Autrement posé, le Conseil exige que les loyers de référence soient en relation globale et détaillée avec les éléments de comparaison collectés par les observatoires pour le loyer exigible en zones tendues lors du renouvellement, ce qui s’éclaire également avec le considérant n° 27 de la décision qui avait censuré, pour minorer ou majorer le loyer de façon variable sur tout le territoire, le critère de « la dispersion des niveaux de loyers observés » introduisant une marge de liberté plus ou moins grande selon cette dispersion, critère indépendant des catégories de logements et du secteur géographique, et donc en violation du principe d’égalité.

Or, si l’on en juge par l’arrêté du préfet de région de Paris du 25 juin 2015, ni les catégories de logement, ni les secteurs géographiques ne répondent à ces exigences d’exhaustivité, de précision et d’adéquation ; les premières ne sont déterminées que par les trois critères du type, meublé ou non, de location, du nombre de pièces principales, et de l’époque de la construction ; les seconds sont déterminés selon un découpage cartographique régulier (v. l’annexe : Atlas des quartiers administratifs de Paris) qui ne prend pas en compte la diversité des quartiers et relève de l’arbitraire géométrique des rectangles de taille similaire ainsi définis par le plan d’ensemble.

C’est pourquoi les recours introduits au second semestre 2015 par les organisations professionnelles, et non encore jugés, devraient aboutir favorablement, faisant s’écrouler toute cette fragile construction et privant de légalité toutes les fixations parisiennes de l’année considérée.

D’ailleurs, et au soutien de cette opinion, on constatera que lorsque l’exécutif prend une mesure générale (par le décret n° 650 du 10 juin 2015), il fait référence, à son article 4 de la section IV, au décret antérieur du 31 août 1990 qu’il actualise et qui déroule un nombre de critères précis beaucoup plus important pour « les modalités d’application de la réévaluation et de la diminution de loyer »… ce qui est incohérent. Ainsi l’adresse exacte, le type d’habitat, l’étage, la présence d’un ascenseur, la surface habitable, les annexes et dépendances, l’état d’équipement du logement en sanitaires et chauffage, l’antériorité de l’occupation, le montant du loyer HC, l’année de collecte de la référence sont pris en considération, en sus des trois critères de l’arrêté parisien. Et pour les secteurs géographiques, il est fait allusion à « des zones homogènes » en termes de niveaux de loyers du marché locatif et non à un découpage de la ville en rectangles de taille identique. Certes, on compare ici les modalités applicables respectivement aux articles 17 et 17-2 de la loi de 1989 modifiée Alur, mais y a-t-il raisonnablement motif à traiter différemment le loyer encadré et le loyer de renouvellement manifestement sous-évalué au détriment du bailleur ou surévalué au détriment du preneur qui en demanderait la diminution, alors que leur détermination doit se faire dans tous les cas en fonction de l’ensemble des critères habituels de fixation ? La preuve de l’inadéquation des critères à laquelle faisait allusion le juge constitutionnel est ainsi intrinsèquement rapportée par la simple contradiction des textes indiquant les critères de détermination des loyers réglementés ! Le réveil risque donc d’être douloureux pour les pouvoirs publics.

En second lieu, les contentieux civils greffés sur les nouvelles procédures Alur, et notamment sur la double saisine du bailleur demandant l’augmentation du loyer échu et du preneur en demandant au contraire la diminution sont un saut dans l’inconnu, nul ne pouvant prévoir comment le juge d’instance définira sa mission à partir des règles légales non détaillées. Il en est de même des nouveaux pouvoirs qui lui sont donnés pour un contrôle a priori des congés, pour la mise en conformité des locaux indécents, ou tout simplement s’il estimera possible de fixer le loyer de renouvellement dans la fourchette entre loyer majoré de 20 % et loyer minoré de 30 %, ou bien s’il s’agira seulement de revenir au niveau des différents seuils applicables. L’incertitude reste de mise ce qui va générer une longue période de rodage.

II – La persistance de certaines insuffisances de la loi nouvelle

En l’état de la limitation territoriale de l’encadrement (pouvant être étendu à Lille et à Grenoble), l’ignorance plus ou moins volontaire du carcan législatif par les parties au contrat de bail de résidence principale n’a que peu d’influence sur l’évolution métropolitaine du niveau des loyers, car il est notoire qu’en province notamment leur niveau est demeuré naturellement stable, voire en légère régression, en dépit d’une forte demande qui devrait avoir un effet inflationniste. Néanmoins cette évolution n’est pas homogène et il existe de fortes disparités régionales selon les données disponibles. Cela démontre qu’une réglementation nationale unique n’est guère appropriée.

En outre, les cassandres qui prévoyaient une incidence catastrophique sur les transactions neuves et anciennes ont été partiellement démenties, car si l’investissement locatif est en baisse, c’est dans des proportions somme toute assez réduites du fait du maintien de taux d’intérêt historiquement très bas, et du faible rendement des autres placements financiers.

Pourtant, l’évolution rassurante des prix de loyers qui restent soumis en toute hypothèse en zones urbaines tendues au blocage au dernier prix pratiqué avec le locataire sortant prévu par le décret du 29 juillet 2015 applicable depuis le 1er août 2015, et susceptible d’être reconduit annuellement, n’interdit pas de s’interroger sur les vices du système global mis en place pour l’habitat principal en secteur réglementé.

Dans la rédaction antérieure de la loi du 6 juillet 1989, qui a passé le quart de siècle sans modifications majeures, ce qui prouve sa bonne adaptation aux besoins, le dispositif souffrait cependant d’un vice majeur : si le loyer initial était fixé librement selon le prix du marché en toutes zones, le prix de renouvellement ne pouvait être augmenté qu’en cas de sous-évaluation « manifeste » à l’initiative du seul bailleur et le preneur ne disposait pas réciproquement d’une action en réduction d’un prix de renouvellement surévalué (le plus souvent parce que le prix initial l’était déjà) ; le locataire ne pouvait que subir ou partir, et il eût sans doute suffi de corriger cette anomalie pour introduire un meilleur équilibre.

Mais – curieusement – le législateur Alur n’a aucunement corrigé cette situation en dehors des zones tendues, puisque le nouveau régime maintient dans ce cas la liberté de fixation du prix initial et transpose purement et simplement l’ancien mécanisme de l’article 17 c de la loi (aujourd’hui abrogé) en permettant au seul bailleur de réévaluer le loyer à l’échéance du premier renouvellement puis des suivants.

Par contre, la loi nouvelle a introduit une réciprocité des actions, lorsque le logement se situe en zones tendues2 et encadrées (à défaut d’application de l’encadrement, le loyer reste plafonné en fonction du dernier prix pratiqué comme ci-dessus rappelé puisqu’il y a cumul des mesures de blocage).

Schématiquement, ces deux actions respectives en diminution du loyer échu lors du renouvellement pour le preneur, et en réévaluation (en fait augmentation) du loyer renouvelé pour le bailleur s’exercent selon un préavis différencié avant le terme (pour qu’elles se succèdent éventuellement), six mois pour le bailleur, cinq mois pour le preneur, avec plafonnement aux minimas et aux maximas pour chacun d’eux, avec passage obligé devant la commission de conciliation, saisine du juge avant le terme du contrat et étalement de la hausse.

On ne voit donc pas clairement pourquoi :

• le bailleur bénéficierait d’une liberté de fixation du prix initial seulement hors zones tendues, alors que l’abus éventuel du bailleur dans une surévaluation initiale peut parfaitement concerner aussi ce secteur ;

• le loyer renouvelé pourrait être réciproquement revu lors du renouvellement dans les seules zones tendues, mais ne peut l’être qu’en faveur du bailleur et dans le seul cas de sous-évaluation manifeste, hors de ces zones tendues, alors que le preneur peut avoir intérêt à faire baisser un loyer de renouvellement excessif et ce d’autant plus qu’en un tel cas il y avait une liberté totale de fixation du prix initial.

Il faut donc bien admettre l’illogisme de la loi nouvelle qui, paradoxalement, pénalise le preneur lors du renouvellement hors zones tendues, mais aussi institue un double plafonnement cumulé du loyer initial en zones tendues contre une liberté absolue du loyer initial en dehors de ces zones, alors que la généralisation envisagée des observatoires des loyers permettrait de l’ajuster sur les valeurs locatives localement constatées, et que les abus peuvent exister en dehors des zones urbaines.

De ce chef, la loi Alur ne fait pas une application généralisée de la réciprocité des actions ouvertes à chaque partie pour corriger les situations déviantes, ce qui est inexplicable compte tenu des intentions affichées par ses concepteurs.

III – L’importance des questions de solvabilité

Depuis longtemps, l’obsession du bailleur ou de ses mandataires, professionnels de la gestion locative, a été de pouvoir sélectionner le locataire, afin d’éliminer le risque de se trouver en présence d’un mauvais payeur qu’on ne pourra expulser qu’après une longue et coûteuse procédure d’éviction. Le mandataire avait intérêt à agir avec soin à cet égard car il se trouvait exposé à une action contentieuse en responsabilité de son mandant en cas d’impayés anormaux ou imprévus.

Mais parallèlement la société a évolué vers une meilleure prise en compte de la nécessité de lutter contre les discriminations de toutes sortes, ce que les lois Jospin ont traduit dans une liste des pièces qu’il est interdit de réclamer au candidat3 ; l’apport de la loi Alur a surtout été de remplacer la liste des pièces interdites par celle des pièces autorisées4, ce qui n’a rien réglé sur le fond.

Car il demeure difficile de concilier les deux exigences lors de la recherche du locataire, la nécessaire sélection pouvant facilement être taxée de discrimination pourvu que le candidat appartienne à certaines catégories, celles dites défavorisées ayant tendance à être peu retenues précisément en raison de l’impact sur la solvabilité future. C’est pourquoi cette question ne peut être dissociée des garanties de paiement dont l’octroi peut faire passer un dossier qu’on aurait sans doute écarté, sans pour autant que la démarche de protection des intérêts du bailleur apparaisse illégitime.

Dans le même temps la loi Alur a supprimé la possibilité de toute clause pénale en matière locative5 tout en imposant au bailleur une pénalité de 10 % du loyer mensuel pour chaque mois commencé en retard dans la restitution du dépôt de garantie, ce qui a été ressenti par les propriétaires comme discriminant à leur égard, d’autant que la pratique judiciaire est de ne sanctionner que rarement le maintien du locataire dans les lieux après congé ou à l’issue de la chose jugée dans la procédure d’expulsion.

L’idée d’une garantie universelle et gratuite des loyers à travers le complexe mécanisme de subrogation de la « GUL » aurait été une avancée de première importance, mais bien que votée en détail, elle a été finalement écartée par l’exécutif pour des raisons budgétaires et recentrée sur les catégories précaires et jeunes (système CLE pour les étudiants, système VISALE pour les ménages modestes) et laisse subsister l’irritante question de l’efficience des garanties encore autorisées, qui ne peuvent être cumulées. D’autre part, la durée des procédures en paiement et l’adjonction de nombreuses formalités (dénonciation au préfet des assignations et demandes reconventionnelles ou additionnelles, signalement par l’huissier au CCAPEX des actions engagées par les personnes morales, etc.) restent des éléments négatifs dissuadant d’ouvrir le marché locatif pour des bailleurs sur lesquels les pouvoirs publics se déchargent abondamment de leurs propres devoirs régaliens.

La recherche des candidats et la phase précontractuelle n’ont donc pas – du fait de la rigidité des institutions – la souplesse qu’elles pourraient avoir si le propriétaire disposait de meilleures garanties ou pouvait obtenir dans des délais satisfaisants et à moindre coût la sanction d’un comportement abusif de son cocontractant qui passe pour avoir en ce cas une oreille trop indulgente du juge.

IV – Les pesanteurs dans la réglementation de la révision

Le régime de la révision dans la loi Alur a été complètement bouleversé, d’abord par l’institution d’une courte prescription annuelle, le bailleur étant censé renoncer au bénéfice de la clause de révision (qui doit exister dans le bail) s’il ne se manifeste pas dans l’année de sa prise d’effet normale, et ensuite parce que toute rétroactivité d’une demande tardive est impossible. En outre c’en est fini de la révision « implicite » verbale ou par lettre simple, la nécessité d’une notification (avec calculs aux indices IRL seuls autorisés) servant de preuve étant incontournable et servant également à délimiter la période qu’aucuns rappels rétroactifs ne peuvent couvrir.

La gestion de l’agenda doit désormais être rigoureuse, un oubli ou un retard ne pouvant être régularisé que dans l’année de l’échéance sans rétroactivité.

Bien sûr, certains bailleurs ou gérants ont abusé en présentant des arriérés sur les cinq ans de l’ancienne prescription, mais cela ne nuisait pas financièrement au débiteur qui réglait son dû tardivement, lui aussi, et obtenait souvent des délais judiciaires pour apurer le passé.

Il reste une incertitude sur l’effet légal des notifications entre parties par RAR, car contrairement à ce qui a été prévu par le décret du 11 mars 2016 pour les baux commerciaux, il n’a pas été indiqué par le pouvoir réglementaire le sort d’une lettre recommandée non réclamée ou retournée « NPAI », ni la date que doit avoir l’acte lorsque la lettre est présentée au domicile avec avis de passage sans être remise immédiatement au destinataire. En effet, seuls les congés décrits à l’article 15 de la loi de 1989 ont pour date celle de leur réception effective. Si les notifications de révision sont assimilées à des actes de procédure, ils devraient alors avoir une double date, celle de leur émission pour l’expéditeur et celle de leur réception pour le destinataire, ce qui ne simplifie nullement la computation des délais.

V – Les différentes pénalisations affectant le congé du bailleur

Tout comme pour les révisions, la loi Alur a profondément modifié le régime des congés de la loi de 1989. Il faut dire que le régime antérieur ne permettait des sanctions de la fraude qu’a posteriori, et que leur efficacité était atténuée par l’absence de réintégration en raison du principe de l’article 1142 du Code civil selon lequel les obligations de faire inexécutées se traduisent en dommages-intérêts.

Désormais, tout se résout a priori, d’abord parce que le juge reçoit des pouvoirs d’appréciation et d’investigation sur la motivation du congé et peut d’office rechercher le sérieux et la légitimité de la non poursuite du bail, et ensuite parce que le congé frauduleux étant susceptible de sanctions pénales, extensibles par complicité aux mandataires professionnels trop peu regardants, il devient hasardeux de louer après un congé pour vendre ou de vendre après un congé en reprise pour habiter. Au surplus, la loi Macron a rendu le nouveau régime des congés applicable aux contrats en cours de sorte que depuis lors personne n’y échappe, même pas ceux qui ont eu l’astuce de revendiquer la jurisprudence du Conseil constitutionnel distinguant le bail tacitement reconduit de celui renouvelé expressément, en en faisant ainsi un bail en cours permanent qui n’entre pas dans la loi Alur6.

Il y a eu aussi le dispositif créant un effet différé des congés donnés après acquisition d’un logement « occupé », et celui des ventes à la découpe impliquant prorogation des baux en cours pour échapper au droit de préemption amélioré du preneur, qui ont eu respectivement un effet néfaste sur la fluidité de ce marché particulier des achats familiaux pour se loger, et ont détourné les promoteurs de l’achat en bloc ; à cet égard la loi Macron a adouci les premiers mais aggravé les seconds en visant les immeubles de plus de cinq logements au lieu de dix, et les locataires ont pu avoir le sentiment d’un quasi-démembrement de la propriété foncière en leur faveur lorsqu’intervient un bail de résidence principale, tant il devient compliqué d’évincer l’occupant en place, d’autant plus que la création par la loi du 31 décembre 1975 modifiée Alur d’un droit de préemption additionnel des communes, à défaut d’exercice par l’occupant de celui qui lui est ouvert en priorité, se fonde sur le seul objectif du maintien du locataire dans les lieux.

VI – Le dédale des droits de préemption

Ces droits de préemption multiples successivement ouverts au preneur, voire à une collectivité publique agissant dans le seul intérêt de ce dernier7 prennent des formes distinctes, avec des délais et des modalités de mise en œuvre différents, et auraient grandement gagnés à être uniformisés, ce que le législateur n’a jamais cherché à opérer. Il en résulte une complexité extrême, et une opacité réelle pour l’utilisateur profane. En outre, le fait qu’ils émanent de textes épars et non codifiés ensemble participe de cette obscurité des concepts. Même le professionnel peut s’égarer, car il doit se reporter à la loi du 31 décembre 1975 lorsqu’il s’agit de la première vente consécutive à la division ou subdivision initiale de l’immeuble occupé, à la loi du 6 juillet 1989 lorsqu’il s’agit du congé pour vendre visant à la libération du local à l’échéance du bail, à la loi Aurillac du 13 juin 2006 sur les ventes en totalité et en une seule fois d’un immeuble de plus de cinq logements, aux accords collectifs régissant certains secteurs locatifs dévolus aux institutionnels et étendus en dernier lieu par décret du 10 novembre 2006, à la loi de 1989 modifiée Macron à nouveau lorsqu’il s’agit de la mise en copropriété d’un immeuble de plus de cinq logements situé en zones tendues, etc.

La confusion est à son comble, alors que le législateur ne cesse d’ouvrir le champ des droits de préemption (la loi Pinel a même créé récemment un droit de préemption sur les murs dans lesquels un fonds de commerce est exploité) et il paraît urgent de simplifier la matière.

VII – La déjudiciarisation des procédures d’ajustement des prix de loyers

L’encombrement chronique des tribunaux, alors que le délai raisonnable est devenu une norme supranationale à travers l’article 6-1 de la Convention EDH définissant les règles du procès équitable et que la responsabilité de l’État s’exerce pleinement sur le fondement du dysfonctionnement du service public de la justice de l’article L. 141-1 du COJ, conduit de plus en plus à rechercher des substituts pour réduire la compétence des juridictions ; ce peut être les modes alternatifs de règlement des conflits (MARC) privilégiant la conciliation ou la médiation, ou la création/extension des commissions administratives dont l’objectif véritable est de filtrer les procédures en les soumettant à un préalable de tentative de conciliation (obligatoire à peine d’irrecevabilité de la phase contentieuse ultérieure dans le cas des différentes nouvelles actions envisagées par la loi Alur pour réguler les loyers).

Pourtant, ces structures paritaires existant tant pour les baux commerciaux que pour ceux d’habitation ont fait la preuve de leur limites ; elles se trouvent souvent en partage de voix entre le collège des bailleurs et celui des locataires ; elles ralentissent la solution du fait de l’empilement des délais de saisine puis d’émission de l’avis ; elles ne lient pas le juge s’il est finalement saisi ensuite ; elles débouchent sur un faible taux de réussite, vu l’écart entre les prétentions respectives des parties. En définitive, ces écrans entre le juge et le justiciable entravent le plus souvent le processus de détermination du loyer et imposent une phase supplémentaire dans la marche vers la résolution du différend. L’État ne les favorise que parce qu’il est incapable d’offrir un accès normal au juge indépendant et impartial, qui est un droit fondamental également garanti par la Convention EDH. C’est ainsi que se concocte actuellement une réforme de l’appel qui va réduire drastiquement ce recours au détriment d’un fonctionnement harmonieux et utile du système judiciaire.

VIII – Les rectifications de la loi Macron du 6 août 2015 sur les mesures transitoires de la loi Alur laissent subsister les reconductions tacites en dehors du champ d’application de l’encadrement des loyers

On a insisté largement sur l’imbroglio résultant de l’empilement de mesures transitoires successives, issues des législations Alur puis Macron et indirectement tenues en échec par nos deux cours suprêmes, constitutionnelle et judiciaire8.

On n’y reviendra pas, bien qu’il soit tout de même stupéfiant qu’il n’apparaisse pas clairement aux populations ce qui est en vigueur dans la loi Alur, et ce qui ne l’est pas, en fonction de la date des contrats en cours, et ce même après la loi Macron dont l’article 82 était destiné à éclaircir – d’après les ultimes travaux parlementaires – une « rédaction suscitant des difficultés d’interprétation » et « nécessitant de renforcer la sécurité juridique des parties au contrat de bail ».

Laissons donc de côté l’analyse surprenante de la Cour de cassation dans son avis n° 15002 du 16 février 2015 dont il parait résulter contra legem que l’ensemble de la loi Alur est d’application immédiate aux contrats en cours dès sa promulgation, et concentrons-nous sur la censure par le Conseil constitutionnel qui, dans sa décision n° 2014-691 DC du 20 mars 2014 a jugé – au considérant n° 29 – que les reconductions tacites ne débouchant pas sur un nouveau bail, contrairement aux renouvellement exprès, la loi Alur ne peut alors entrer en vigueur pour un bail signé antérieurement à son entrée en vigueur. Certes, la loi Macron du 6 août 2015 est passée par là pour assimiler les reconductions tacites à des renouvellements exprès pour qu’au jour du renouvellement du bail échu, la loi Alur/Macron puisse s’appliquer entièrement, mais à peine de contrarier la chose jugée erga omnes par le Conseil, le législateur n’a pu éviter que l’encadrement des loyers en zones tendues et les mentions obligatoires du bail conforme à la loi Alur restent inapplicables aux locations reconduites tacitement, ce qui est le cas en pratique de la plupart d’entre elles. Ainsi, et pour de mauvaises raisons apparaissant dans la genèse que nous avons révélée dans les études susdites, il suffit à une partie astucieuse et bien informée d’éviter de souscrire une nouvelle convention écrite lors du renouvellement d’un bail signé avant la loi Alur mais dont l’échéance lui serait postérieure pour continuer indéfiniment à bénéficier du régime ancien de la loi du 6 juillet 19899.

Il y a là paradoxalement une flagrante inégalité de traitement des bailleurs, dont ils maîtrisent le jeu, alors que le Conseil constitutionnel est censé faire respecter au contraire une stricte égalité de traitement ; on ne peut justifier intellectuellement une telle situation, mais pourtant elle existe !

IX – L’inflation de réglementation (diagnostics, devoir d’information) et sa complexité ; la multiplication des notices et des contrats-types dans l’habitat principal réglementé

Le chapitre qui précède est une bonne illustration des conséquences dommageables de législation irréfléchies, opaques ou contradictoires, qui abondent dans le droit positif et plus spécialement en matière de baux d’habitation du fait de l’inflation des normes en dehors de toute volonté de simplification, nécessaire et d’ailleurs affirmée comme telle par les pouvoirs publics !

On observe non seulement ce que d’aucuns ont défini de façon imagée comme une véritable « diarrhée législative », mais aussi une déclinaison à l’infini du principe de précaution qui paraît marquer notre époque, ce qui se traduit par une exacerbation du devoir d’information de la partie supposée la plus puissante économiquement, pour la protection maximale de celle supposée la plus vulnérable. Cette évolution n’est pas nécessairement mauvaise en soi, mais force est de constater qu’elle entraîne une complexité souvent insoutenable de nos mécanismes légaux, rendant risible l’adage selon lequel « nul n’est censé ignorer la loi » !

C’est ainsi que la loi Alur a créé toutes sortes d’obligations pesant sur le seul bailleur, et destinées à garantir la loyauté du contrat, mais également la stricte conformité de son contenu aux intentions formulées, en dehors même du cadre contractuel stricto sensu, par le législateur ; on les énumérera ci-après (liste non exhaustive) :

• taxe sur les logements laissés vacants et sur le prix pratiqué pour les petites surfaces ;

• liste des pièces pouvant être demandées au candidat locataire ou à sa caution, sous sanction d’une amende administrative prononcée et modulée par le préfet, au mépris du droit d’accès de tout justiciable à un tribunal indépendant et impartial pour une obligation civile ;

• frais divers au profit des intermédiaires (rémunération des visites, de l’état des lieux, de la rédaction du bail) à la charge (partielle ou totale) du bailleur ;

• diagnostics préalables (amiante, plomb, risques naturels et technologiques, performance énergétique, et désormais gaz et électricité) ;

• exigence d’économies d’énergie dans le cadre de la loi de transition énergétique ;

• liste du mobilier minimal exigé pour un local meublé à peine de requalification du contrat ;

• opposabilité du cautionnement par des mentions manuscrites formelles et incomprises ;

• blocage du prix initial par les décrets de l’article 18 et le régime de l’encadrement en zones tendues (avec cumul éventuel de la détermination du prix initial) ;

• contrat-type de bail de résidence principale, et notice générale d’information, dont le texte publié (arrêté du 29 mai 2015) n’est déjà plus à jour et n’a pas été réactualisé ;

• indécence des logements, et obligation de mise en conformité ou de réduction du loyer ;

• état des lieux d’entrée type (décret du 30 mars 2016 faisant référence facultative à une grille forfaitaire de vétusté) ;

• révision non rétroactive et soumise à courte prescription, indice IRL imposé ;

• congés conformes aux conditions de l’article 15 et notice sur les droits du locataire ;

• soumission des congés frauduleux à des sanctions pénales ;

• effet différé de certains congés lorsque le logement a été acquis occupé ;

• protection spéciale des locataires âgés évincés avec relogement préalable ;

• état des lieux de sortie, réglementation des réparations locatives, et de la restitution du dépôt de garantie, avec pénalisation financière des retards ;

• détecteurs de fumée obligatoires dans les logements ;

• divers droits de préemption du locataire ou des communes, après congés du bailleur ;

• accords collectifs en cas de ventes à la découpe et remise en état des parties communes ;

• prorogation des baux en cours en cas de vente en bloc, de première division en lots, de mise en copropriété (dans les immeubles de plus de 5 logements) ;

• renouvellement automatique, pour la même durée, du bail expiré et mécanismes d’ajustement au prix du marché ou au prix administrativement encadrés, selon qu’on est ou non en zones tendues, et/ou en zones encadrées (Paris actuellement) ;

• saisine des CCAPEX en cas de contentieux ouvert par un bailleur personne morale ;

• bonne foi dans la mise en œuvre de la clause résolutoire et pouvoir d’office du juge d’accorder des délais d’expulsion ou de paiement des arriérés ;

• dénonciation au préfet des procédures pour dette locative, avec gel des instances ;

• passage obligé en commission de conciliation, et extension de sa compétence facultative ;

• pouvoirs exorbitants des communes préemptrices pour le paiement du prix après éviction ;

• astreinte administrative pour lutter contre l’habitat indigne ;

• déontologie et poursuites disciplinaires des intermédiaires de la gestion locative ; etc.

On constate donc une extrême inflation de normes impératives, souvent difficilement compréhensibles, issus de textes non regroupés, et d’une redoutable complexité au point qu’on frôle l’inintelligibilité présentée comme la limite du texte opposable aux citoyens par la loi sur les relations de l’administration avec les citoyens.

D’une manière plus générale, cette évolution pose la question quasi métaphysique du recul notable et volontaire de la liberté contractuelle, qui a longtemps présidé à la plupart des relations sociales, mais qui s’efface devant le désir constant de la souveraineté nationale de contenir, avec le soutien de la notion d’ordre public, toute tentative d’individualisation des rapports humains, afin de préserver les orientations qu’en démocratie représentative nos gouvernants estiment souhaitables pour nous, sans avoir à en rendre compte autrement qu’aux échéances électorales.

Est-il exagéré d’en déduire qu’en matière de logement, comme en d’autres, nous sommes envahis par l’affirmation des droits de chacun, dans le contexte d’un État « policier » qui ne songe qu’à transposer dans la vie privée des administrés les orientations sociétales qu’il juge bon de promouvoir, au hasard des fluctuations d’un électorat, désarçonné par ces restrictions de la liberté de l’esprit, mais finalement soucieux de recueillir de plus en plus de retombées de l’État-providence, au mépris des contraintes qu’impose l’avenir harmonieux de l’humanité ?