Permis de construire et emplacement réservé

Par un arrêt en date du 20 juin 2016, le Conseil d’État est venu préciser les conditions dans lesquelles un permis de construire peut être délivré sur une parcelle grevée d’une servitude d’emplacement réservé.

En l’espèce, le plan d’occupation des sols de la commune de Saint-Denis avait institué un emplacement réservé sur une parcelle appartenant au domaine public communal pour la réalisation d’un poste de redressement de la RATP destiné à alimenter une ligne de tramway. Cette parcelle a fait l’objet d’un déclassement du domaine public communal, puis a été cédée par la commune à la RATP. Surtout, par un arrêté du 21 mars 2011 et un arrêté du 21 mai 2012, rectifié le 13 septembre 2012, le maire de Saint-Denis a accordé à la société Logis Transports, filiale immobilière de la RATP, un permis de construire ce poste de redressement, outre un immeuble de vingt logements. Ce permis de construire a alors fait l’objet d’un recours pour excès de pouvoir dans la mesure où il autorisait d’autres constructions que celle prévue par l’emplacement réservé. Le Conseil d’État a toutefois considéré que l’autorité administrative chargée de délivrer le permis de construire peut autoriser un projet dont l’objet ne serait pas prévu par la servitude, à la condition toutefois qu’il soit compatible avec celle-ci.

Aux termes de l’article L. 123-1-5 du Code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur, le règlement (du plan d’occupation des sols ou du plan local d’urbanisme) peut fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d’intérêt général ainsi qu’aux espaces verts. Une telle servitude a pour conséquence d’interdire toute construction qui ne répondrait pas à l’objet de l’emplacement réservé. L’atteinte au droit de propriété étant manifeste et grave, le Code de l’urbanisme prévoit, en contrepartie, la possibilité pour le propriétaire de mettre le réservataire en demeure de l’acquérir et, faute d’accord amiable ou de saisine du juge dans un délai de 15 mois, l’emplacement réservé cesse d’être opposable1.

Le Conseil d’État s’était montré toutefois assez favorable à la création d’emplacements réservés : outre que le juge administratif n’a pas à vérifier que l’aménagement projeté présente un caractère d’utilité publique2, ni à contrôler l’opportunité du choix opéré par la commune pour placer l’emplacement réservé3, un POS ou un PLU pouvait légalement classer des terrains en emplacement réservé sans avoir à justifier d’un projet précis de voie publique, d’ouvrage public, d’installation d’intérêt général ou d’espace vert4.

Les dispositions actuellement applicables du Code de l’urbanisme tendent à combattre la jurisprudence Commune de Verdun. En effet, l’article L. 151-41 prévoit que le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; 2° Des emplacements réservés aux installations d’intérêt général à créer ou à modifier ; 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ; 4° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu’il définit ; 5° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des servitudes interdisant, sous réserve d’une justification particulière, pour une durée au plus de cinq ans dans l’attente de l’approbation par la commune d’un projet d’aménagement global, les constructions ou installations d’une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement.

Une fois l’emplacement réservé institué, il en résulte une interdiction de construire ou d’aménager le terrain à des fins autres que celles prévues5. Le maire se trouve d’ailleurs en situation de compétence liée6

Quelques légères nuances avaient été apportées par la jurisprudence jusqu’à l’arrêt commenté à cette inconstructibilité de la parcelle grevée d’un emplacement réservé. D’une part, l’existence d’un emplacement réservé ne peut justifier une opposition à un projet de clôture d’un terrain7. D’autre part, des constructions, même non conformes à la destination de l’emplacement réservé, peuvent être édifiées à la condition qu’elles présentent un caractère précaire8. L’arrêt du 20 juin 2016 élargit les possibilités de construction sur un emplacement réservé.

Le Conseil d’État rappelle que l’autorité administrative chargée de délivrer le permis de construire est tenue de refuser toute demande, même émanant de la personne bénéficiaire de la réserve, dont l’objet ne serait pas conforme à la destination de l’emplacement réservé, tant qu’aucune modification du plan local d’urbanisme emportant changement de la destination ne serait pas intervenue. En revanche, « (…) un permis de construire portant à la fois sur l’opération en vue de laquelle l’emplacement a été réservé et sur un autre projet peut être légalement délivré, dès lors que ce dernier projet est compatible avec la destination assignée à l’emplacement réservé (…) ». Deux conditions doivent alors être respectées.

En premier lieu, si le projet n’a pas à être conforme à la destination de l’emplacement réservé, celui-ci doit quand même être compatible avec cette destination. L’on sait que c’est à Charles Eisenmann que l’on doit une analyse très fine du rapport de compatibilité ou du rapport de conformité9, la compatibilité étant moins exigeante que la conformité. Dans le droit de l’urbanisme, la notion de compatibilité permet d’apprécier les dispositions d’un plan local d’urbanisme au regard des orientations d’un schéma de cohérence territoriale (Scot) ou de secteur ou de ces derniers avec les directives territoriales d’aménagement10 ou la possibilité de déclarer une opération d’utilité publique sans modifier le plan local d’urbanisme11. Il ne s’agit pas de laisser un pouvoir discrétionnaire à l’Administration puisque le juge opère sur la compatibilité un contrôle entier de la qualification juridique des faits12. Il s’agit surtout pour le juge de s’assurer que les principes et les objectifs de la prescription d’urbanisme sont respectés. En l’espèce, le Conseil d’État retient que la réalisation de 20 logements était compatible avec l’emplacement réservé. Si du point de vue fonctionnel l’on voit mal la compatibilité entre des logements et un poste de redressement, du point de vue architectural la compatibilité peut être établie.

En second lieu, le Conseil d’État exige que le projet qui ne serait pas expressément prévu par l’emplacement réservé soit autorisé par le même permis de construire autorisant l’opération en vue de laquelle l’emplacement a été réservé. Il est évident que si le projet non prévu était autorisé seul, avant toute construction répondant à l’emplacement réservé, le Conseil d’État aurait ouvert une brèche qui aurait mis à mal le principe d’inconstructibilité. En revanche, l’on peut s’interroger sur le sort d’un tel permis lorsque le projet prévu par l’emplacement réservé a été exécuté, l’emplacement réservé ayant produit tous ses effets. Malgré ce bémol, il est heureux que le Conseil d’État ait entendu concilier l’intérêt du propriétaire et l’intérêt général qui s’illustre au travers de l’emplacement réservé.