La circulaire de politique civile du 27 juin 2025 : un tournant historique pour la justice civile

I – La justice civile, un levier d’action au service de l’intérêt général

Il peut paraître incongru voire saugrenu de relier justice civile et intérêt général. Cette opposition trouve son origine dans notre tradition juridique. Ainsi, dans son discours préliminaire sur le projet de Code civil (1801), Portalis distinguait la matière civile, dans laquelle « le débat existe toujours entre deux ou plusieurs citoyens », et la matière pénale (il dit « criminelle » selon le vocabulaire de l’époque) où « le débat est entre le citoyen et le public ». Le progrès des libertés individuelles, le développement de l’économie de marché et de ses corollaires (État-providence et règles régulatrices des acteurs) ont replacé le juge civil au cœur des enjeux de société. Nul ne saurait sérieusement contester, par exemple, qu’un jugement ordonnant une vente immobilière sur saisie, fixant le montant d’une prestation compensatoire ou retirant l’autorité parentale, dépasse la stricte sphère privée.

La circulaire du 27 juin 2025 opère une reconnaissance explicite et sans équivoque de la justice civile en tant que véritable levier de « l’action publique », au sens des sciences administratives et non au sens du Code de procédure pénale. Cette qualification transcende son rôle traditionnel de simple mécanisme de résolution des litiges. Elle est désormais perçue comme un outil essentiel pour atteindre des objectifs sociétaux plus larges, marquant ainsi une transition d’une justice principalement réactive à une justice plus proactive.

À l’instar de la politique pénale (et non plus « d’action publique pénale »1), la politique civile repose sur une priorisation et une hiérarchisation en fonction d’objectifs stratégiques gouvernementaux.

Le caractère profondément novateur de cette circulaire réside donc dans l’établissement d’une « doctrine » nationale en matière civile, à destination du siège comme du parquet. Un tel cadre conceptuel et opérationnel faisait défaut jusqu’à présent. Ce changement stratégique vise à fournir des priorités ministérielles claires et des objectifs opérationnels précis, favorisant ainsi un dialogue entre les acteurs. Au-delà du périmètre du ministère de la Justice, la mise en exergue d’une politique publique implique logiquement une nécessité accrue de coordination avec d’autres ministères (par exemple, les Affaires sociales, l’Économie, la Santé) et d’autres acteurs publics (collectivités territoriales, OPHLM) ou privés chargés d’une mission de service public (CAF, CPAM), notamment sur le plan local. Une telle intégration dans le champ de l’inter-ministérialité ou de l’inter-institutionnalité n’est pas neutre. Elle ne peut toutefois se concevoir qu’en considération de la place de l’autorité judiciaire mais également de son indépendance. Cette préoccupation n’est pas nouvelle et, sur ce point, les précédents tirés des instances de coordination dans le domaine de la politique de protection de l’environnement (COLDEN)2, de la lutte anti-fraude (CODAF)3 ou de la protection de l’enfance,4 devront être évalués.

De plus, la consécration d’une politique publique civile sur le plan national devra s’accompagner de l’allocation des moyens budgétaires nécessaires à la bonne réalisation des objectifs (notamment pour celui portant sur la transformation numérique, voir plus loin)5. Ce n’est qu’à ce prix que le mouvement qui vient d’être amorcé pourra se traduire par des politiques publiques plus intégrées, au sein desquelles la justice civile jouera un rôle défini et actif.

Outil habituel du travail gouvernemental, la circulaire n’est pas inconnue des matières relevant de la compétence de la justice civile. La direction des Affaires civiles et du Sceau y a recours pour présenter les évolutions du droit positif, mais également pour proposer aux juridictions des modes opératoires voire des recommandations sur le sens à donner à certaines dispositions, le plus souvent procédurales. On peut ainsi citer, à titre d’exemple récent, la circulaire du 16 janvier 2025 de présentation du décret relatif à l’ordonnance de protection et à l’ordonnance provisoire de protection immédiate6.

Nombreuses sont également les dépêches du garde des Sceaux qui diffusent auprès des juridictions l’analyse juridique (non contraignante) de la Chancellerie en présence des questions nouvelles touchant à la matière civile. À ce titre, la dépêche du 1er décembre 20247, relative aux conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 17 novembre 2023, s’agissant des pouvoirs du juge de l’exécution, a suscité de nombreuses réactions8 et son raisonnement n’a pas été suivi par la Cour de cassation, saisie pour avis9.

Depuis quelques années, un mouvement s’est développé en faveur d’un rapprochement politique publique/justice civile. Pour autant, les circulaires de présentation des orientations gouvernementales ont toujours été rédigées à l’appui de la présentation de réforme du droit positif, présentant donc un caractère mixte : programmatique et interprétatif.

Ainsi, le caractère transverse de la politique de lutte contre les violences intrafamiliales implique d’inclure la filière civile. C’est pourquoi les orientations contenues dans la circulaire du 24 novembre 2023, relative à la mise en œuvre du décret n° 2023-1077 du 23 novembre 2023 instituant des pôles spécialisés dans la lutte contre les violences intrafamiliales, ont des incidences sur l’organisation des services des affaires familiales.

Plus encore, la circulaire du 17 octobre 2023 impulse une « politique publique de l’amiable », composante essentielle de la justice civile. Si elle détaille les réformes réglementaires entreprises pour favoriser le développement de la « culture de l’amiable »10, elle contient également des instructions aux greffes judiciaires pour améliorer le traitement statistique de cette politique. Elle a été complétée par une dépêche du 7 février 2025 invitant les tribunaux judiciaires à désigner un magistrat « référent amiable ».

Enfin et surtout, la consécration d’une politique publique de la justice civile constituait l’une des préconisations du rapport des États généraux de la Justice (EGJ), remis le 8 juillet 2022 au président de la République. Partant du constat d’une justice civile « débordée » et incapable de trancher les litiges dans des conditions acceptables, avec un allongement des délais de jugement susceptible d’engager la responsabilité de l’État et de compromettre la protection des personnes les plus fragiles, ce rapport invitait la direction des Affaires civiles et du Sceau à s’affranchir « d’une approche aujourd’hui trop centrée sur la production de la norme » et d’assurer le pilotage de la politique publique de la justice civile qu’il appelait de ses vœux11.

La diffusion d’une politique nationale de la justice civile par la circulaire de 2025 est une réponse directe et de haut niveau à cette crise structurelle profondément enracinée. Cela marque la reconnaissance de ce que la justice civile nécessite une vision stratégique et, souhaitons-le, de long terme.

II – Les axes stratégiques et actions prioritaires de la politique civile en 2025

Objectifs, moyens, évaluation des résultats : tel est le triptyque sur lequel reposent les politiques publiques modernes. Avec la circulaire du 27 juin 2025, la politique publique de la justice civile cherche à s’inscrire dans ce mouvement. Elle énumère des axes stratégiques et des actions prioritaires, qu’elle décline en objectifs opérationnels à l’échelon des juridictions (tribunaux judiciaires et cours d’appel). On regrettera que les résultats attendus et les critères d’évaluation ne soient pas suffisamment explicités.

Les principes directeurs de cette nouvelle politique sont clairement énoncés : la justice civile doit œuvrer au service de la cohésion sociale, garantir une protection robuste des populations les plus vulnérables et contribuer efficacement à la régulation économique. Ce mandat élargi souligne l’impact interdisciplinaire et la signification sociétale accrue attendue des juridictions civiles.

La politique civile définie le 27 juin 2025 se décline entre deux dimensions, nationale et locale. Cette partition est respectueuse de la séparation des pouvoirs et de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Les deux niveaux d’intervention s’articulent notamment grâce au rôle attribué au ministère public dans la remontée d’informations et la mise en œuvre des priorités nationales.