1 – La compétence du législateur

2 – Le contrôle du domaine de la loi et du règlement

3 – La Constitution numérotée

4 – La Déclaration de 1789

5 – Le Préambule de la Constitution de 1946

6 – Les PFRLR

7 – La Charte de l’environnement (…)

8 – Les objectifs de valeur constitutionnelle

1 – Les validations législatives (…)

2 – Le contrôle de la procédure législative

Résolution réformant les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d’amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace

Cons. const., 11 juin 2015, n° 2015-712 DC. Dans la décision n° 2015-712 DC du 11 juin 2015, le Conseil constitutionnel examine la conformité à la Constitution de la résolution du Sénat tendant à réformer les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d’amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace.

Le président du Sénat, Gérard Larcher, était à l’initiative de cette réforme qui avait pour objet de reprendre les propositions du groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat. Il présentait cette dernière ainsi : « Six années après [la révision constitutionnelle de 2008], il m’est apparu nécessaire de mener une réflexion commune sur l’application de ces textes, sur nos pratiques, sur ce que nous avons réussi partiellement ou totalement pour tenter d’y apporter des améliorations »4. Trois axes de réforme étaient envisagés : réorganiser l’agenda sénatorial et l’emploi du temps des sénateurs, revoir l’articulation entre le temps de séance et le temps des commissions et dynamiser les procédures de contrôle et de questions. À cela s’ajoutent la constitution des groupes sous forme d’association et la prévention des conflits d’intérêt.

Dans le cadre du contrôle a priori des règlements des assemblées parlementaires, le Conseil constitutionnel contrôle la conformité de l’intégralité des résolutions qui lui sont soumises à l’égard, tant des normes de valeur constitutionnelle, notamment les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire (cons. 2), que des lois organiques et des mesures législatives prises pour l’application de la Constitution (cons. 1). Cependant, il ne rend public qu’une partie de l’examen de constitutionnalité. En l’occurrence, seul l’examen de neuf des dix-huit articles figure dans la décision ; les articles restants étant purement et simplement déclarés conformes par un considérant balai (cons. 48).

Dans cette décision le Conseil constitutionnel inaugure également une nouvelle forme de contrôle puisqu’il se reconnaît compétent, à l’occasion de l’examen d’une résolution d’une assemblée, pour réexaminer, en raison d’un changement de circonstances, une disposition du règlement déjà en vigueur (cons. 52)5. Il contrôle ainsi la constitutionnalité de l’article 32 du règlement du Sénat.

Seules les dispositions relatives à la publication de l’avis du Conseil d’État sur une proposition de loi sont censurées. Les autres dispositions sont déclarées conformes ou conformes sous réserves.

À l’occasion de ce contrôle, le Conseil s’assure que le pouvoir réglementaire a respecté, d’une part, les limites de sa compétence concernant l’organisation du fonctionnement interne du Sénat (I) et, d’autre part, les exigences constitutionnelles en matière de procédure parlementaire (II).

I. Le contrôle du respect de la compétence réglementaire concernant le fonctionnement interne du Sénat

Si le pouvoir réglementaire peut imposer de nouvelles obligations aux sénateurs et aux groupes parlementaires (A), il doit respecter les limites de son pouvoir concernant la fixation de l’agenda parlementaire et la publication des avis du Conseil d’État (B).

A. La possibilité d’imposer de nouvelles obligations et sanctions aux sénateurs et aux groupes parlementaires

Le Conseil admet que le pouvoir réglementaire impose de nouvelles obligations et sanctions aux sénateurs en matière d’absentéisme et de conflits d’intérêts. De même, l’obligation pour les groupes parlementaires de se constituer en association est conforme à la Constitution.

Concernant l’absentéisme, seule l’absence en commission pouvait faire l’objet d’une sanction et ces dispositions étaient, selon le rapporteur de la Commission, « tombé[es] en désuétude depuis longtemps »6. Les sénateurs ont voulu étendre ce dispositif aux absences en séance. Ils souhaitaient mettre en place des retenues financières en cas d’absences répétées en commissions, à des votes et explications de votes, déterminés par la Conférence des présidents, et aux séances de questions d’actualité au gouvernement. Le Conseil relève d’abord que le pouvoir réglementaire était habilité à prendre de telles mesures : « l’article 2 de l’ordonnance du 13 décembre 1958 susvisée dispose que “Le règlement de chaque assemblée détermine les conditions dans lesquelles le montant de l’indemnité de fonction varie en fonction de la participation du parlementaire aux travaux de l’assemblée à laquelle il appartient” » (cons. 6).

La résolution prévoit des cas d’exonération permettant aux sénateurs de s’absenter sans risquer d’encourir des retenues financières. Comme le relève le Conseil, « il est tenu compte de l’éloignement des sénateurs élus outre-mer » et « les absences justifiées soit par des missions effectuées pour le compte du Sénat soit pour cause de maternité ou de longue maladie ne sont pas prises en compte pour l’application des retenues prévues » (cons. 6). L’article 1er de l’ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote permet également aux sénateurs de déléguer leur vote dans ces cas, mais ces cas ne sont pas les seuls envisagés par l’ordonnance. Elle autorise la délégation en cas d’événement familial grave, de mission temporaire confiée par le gouvernement, ou en « cas de force majeure apprécié par décision des bureaux des assemblées ». Cependant, la résolution ne fait pas de ces dernières situations, des cas d’exonération.

Le rapporteur de la commission s’était d’ailleurs « interrogé sur l’absence d’articulation entre ce nouveau dispositif de sanction financière et l’ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 précitée et, plus précisément, sur sa conformité avec cette ordonnance »7. Il avait cependant estimé que : « le dispositif envisagé par la présente proposition de résolution s’appuie d’abord sur l’indemnité de fonction, dont la vocation est d’être liée à l’exercice effectif des fonctions. Même en cas d’absence justifiée au regard des situations permettant de déléguer son vote, votre rapporteur admet que les fonctions ne sont pas exercées »8. Par exemple, un débat s’était engagé en séance publique sur le cas d’une mission temporaire confiée par le gouvernement. Ce cas avait été exclu des exonérations alors qu’il permet une délégation de vote. Pour l’exclure, le rapporteur avait souligné qu’« un parlementaire doit avant tout exercer sa fonction de parlementaire »9.

Le Conseil constitutionnel a toutefois relevé que la Constitution prévoit en son article 27, alinéa 3, que « la loi organique peut autoriser exceptionnellement la délégation de vote » et que l’ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958, au visa de laquelle il rend sa décision, « a fixé les conditions d’exercice de cette délégation » (cons. 7). Il a alors considéré « qu’il en résulte qu’un membre du Parlement votant par délégation, dans le respect des conditions posées par cette ordonnance, exerce son mandat » (cons. 7). Il émet ainsi une réserve d’interprétation en estimant qu’« un sénateur votant par délégation ne saurait être regardé comme absent lors d’un vote » (cons. 7). Toutefois, « cette réserve ne vaut pas pour les explications de vote ».

Il a donc ainsi étendu les cas d’exonération prévus par le dispositif en rompant peut-être l’équilibre envisagé par les sénateurs. Il a déclaré les dispositions conformes sous cette réserve (cons. 8).

La résolution met également en place « un régime de sanctions disciplinaires (…) en cas de manquement d’un sénateur aux obligations déontologiques fixées par le Bureau pour la prévention et le traitement des conflits d’intérêts, en application de l’article 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires »10. Cet article prévoit que : le « bureau de chaque assemblée, après consultation de l’organe chargé de la déontologie parlementaire, détermine des règles en matière de prévention et de traitement des conflits d’intérêts. Il veille à leur respect et en contrôle la mise en œuvre » (cons. 43). Néanmoins, le régime disciplinaire des parlementaires relève de la compétence du règlement. Pour imposer des sanctions en cas de manquement aux obligations déontologiques, il fallait donc modifier le règlement.

Le Conseil présente d’abord le dispositif mis en place : insertion dans le règlement du comité de déontologie parlementaire (cons. 44), sanctions disciplinaires applicables en cas de manquement des sénateurs à leurs obligations en matière de conflit d’intérêts, liste des manquements susceptibles d’être sanctionnés et des sanctions encourues pour ces manquements (cons. 45), sanctions encourues par les membres du Bureau ou du comité de déontologie en cas de non-respect de la confidentialité (cons. 46). Après avoir simplement présenté le dispositif, il le déclare conforme à la Constitution.

Enfin, la résolution prévoit en son article 2, l’obligation pour les groupes parlementaires de se constituer sous forme d’association afin de renforcer la transparence de leur gestion et de leurs comptes. En 2014, l’Assemblée nationale a adopté une résolution tendant à modifier son règlement afin de doter les groupes parlementaires d’un statut d’association et le Conseil l’a déclaré conforme à la Constitution dans la décision n° 2014-702 DC du 16 octobre 201411. En s’appuyant sur cette déclaration de conformité, les sénateurs ont décidé d’adopter un dispositif similaire.

Comme pour la résolution de l’Assemblée nationale, la décision est rendue au visa de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association et le Conseil estime qu’étant donné que « ces obligations n’emportent aucun contrôle sur la constitution des groupes parlementaires ou de la “réunion administrative” » (cons. 10), les dispositions sont conformes à la Constitution. Un tel contrôle sur la constitution des groupes serait inconstitutionnel12.

B. L’obligation de respecter les limites du pouvoir réglementaire concernant la fixation de l’agenda parlementaire et la publication des avis du Conseil d’État

L’article 1er de la résolution fixe « les jours et horaires auxquels ont lieu, en principe, les réunions de groupe, les travaux des commissions permanentes, les travaux de la commission des affaires européennes et des délégations, ainsi que les réunions des autres instances du Sénat » (cons. 4). La résolution avait exclu de cette liste les réunions des commissions mixtes paritaires car elles « ne sont pas stricto sensu des instances du Sénat uniquement ». Il avait estimé que « le règlement du Sénat ne saurait fixer, même par principe, une plage unique de réunion de ces commissions »13. Ainsi, les « délégations parlementaires communes aux deux assemblées créées par les articles 6 ter et 6 nonies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 » (cons. 4) n’étaient probablement pas incluses dans la liste fixée par l’article 1er car elles ne sont pas non plus des instances du Sénat uniquement.

Cependant, le Conseil a jugé nécessaire de les exclure explicitement, au motif que ces délégations « établissent elles-mêmes leur règlement intérieur » (cons. 4) ; le règlement des assemblées est donc incompétent pour les réglementer. Il déclare alors ces dispositions conformes sous cette réserve.

Dans cette décision, le Conseil constitutionnel s’estime, pour la première fois, compétent pour examiner d’office une disposition en vigueur du règlement en cas de changement de circonstances14. Il invoque un changement de circonstances de droit qui résulterait de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Toutefois, depuis cette révision constitutionnelle et le changement de circonstances invoqué, le règlement a été modifié quatre fois15 ce qui était autant d’occasions pour le Conseil de réexaminer les dispositions en cause. Le changement de circonstances de droit semble en réalité être l’évolution jurisprudentielle opérée dans la décision n° 2014-705 DC du 11 décembre 2014 relative à la résolution tendant à modifier le règlement de l’Assemblée nationale.

La disposition contrôlée d’office est l’article 32 du règlement qui prévoit, d’une part, les jours de séances et, d’autre part, que « le Sénat peut décider de tenir d’autres jours de séance dans la limite prévue au deuxième alinéa de l’article 28 de la Constitution, à la demande soit de la Conférence des présidents, du gouvernement ou de la commission saisie au fond » (cons. 49). La formulation de cet article laisse ainsi penser que si le gouvernement peut proposer la tenue d’autres jours de séances, la décision finale appartient au Sénat.

Le Conseil constitutionnel rappelle d’abord sa jurisprudence antérieure au 11 décembre 2014. Dans la décision du 15 décembre 199516, au visa de laquelle est rendue la décision commentée, le Conseil avait considéré que « le Constituant a entendu habiliter chaque assemblée non seulement à fixer a priori dans son règlement des jours et horaires de séances mais encore à déterminer des procédures lui permettant de tenir d’autres séances dès lors que leur mise en œuvre demeure subordonnée à la double condition que le plafond de cent-vingt jours de séance fixé par le deuxième alinéa de l’article 28 n’a pas été dépassé, et qu’il s’agit de semaines au cours desquelles chaque assemblée a décidé de tenir séance » (cons. 50).

Dans la décision n° 2014-705 DC précitée, le Conseil avait estimé qu’avec la révision du 23 juillet 2008, « le Constituant a entendu permettre au gouvernement de faire inscrire de droit des textes et des débats à l’ordre du jour de deux semaines de séance sur quatre et assurer ainsi au gouvernement qu’il dispose effectivement de la moitié de l’ordre du jour de la session ordinaire »17. Ainsi, il avait considéré que le règlement de chaque assemblée peut fixer les jours et horaires de séances (art. 28 C, al. 4), mais il « ne saurait faire obstacle au pouvoir que le gouvernement tient du deuxième alinéa de l’article 48 de la Constitution de disposer de l’ordre du jour de la moitié des semaines de séance fixées par chaque assemblée en vertu des dispositions du deuxième alinéa de l’article 28 de la Constitution »18. Dans la décision commentée, il reprend ce considérant de principe (cons. 51). Il estime alors que la révision constitutionnelle constitue un changement de circonstances de droit justifiant le réexamen des dispositions réglementaires (cons. 51 et 52).

Comme dans la décision n° 2014-705 DC, il estime que les dispositions réglementaires « ne sauraient, sans méconnaître les exigences qui résultent du deuxième alinéa de l’article 48 de la Constitution, avoir pour objet ou pour effet de priver le gouvernement d’obtenir de droit que se tiennent des jours de séance autres que ceux prévus » par le « règlement pour l’examen des textes et des débats dont il demande l’inscription à l’ordre du jour des deux semaines de séance sur quatre qui lui sont réservées par priorité » (cons. 52). Il (re)déclare alors les dispositions conformes à la Constitution sous cette réserve (cons. 52).

L’article 7 de la résolution prévoyait publication de l’avis du Conseil d’État sur les propositions de loi, ce que n’envisageaient ni l’article 39, alinéa 3 de la Constitution ni l’article 4 bis de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Ce dernier prévoit uniquement la communication de l’avis à l’auteur de la proposition.

Le Conseil constitutionnel a estimé que le pouvoir réglementaire n’était pas compétent pour prendre de telles mesures en interprétant strictement l’étendue du pouvoir réglementaire. L’article 39, alinéa 3 de la Constitution prévoit que c’est « dans les conditions prévues par la loi » que « le président d’une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose ». La publication n’a pas trait aux conditions de soumission de la proposition pour avis au Conseil d’État puisque, lorsque la publication est envisagée, le Conseil d’État a déjà été saisi. Cependant, le Conseil a estimé que « les modalités de communication de l’avis rendu par le Conseil d’État sur une proposition de loi sont, dans leur ensemble, au nombre des conditions que la loi doit fixer en vertu du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution » (cons. 18). Il déclare alors les dispositions inconstitutionnelles car elles « relèvent du domaine de la loi » (cons. 18). Le commentaire autorisé estime que le Conseil fait « lecture stricte des renvois à la compétence du législateur par la Constitution » (p. 12). Il compare cette décision à la censure des dispositions de la résolution de l’Assemblée nationale relatives à la publication de documents d’une commission d’enquête n’ayant pas adopté de rapport. Dans la décision 2014-705 DC19, le Conseil avait estimé que le pouvoir réglementaire était incompétent pour organiser une telle publicité car elle n’était envisagée ni par l’article 51-2, alinéa 2, de la Constitution (qui renvoie à la loi pour déterminer les « règles d’organisation et de fonctionnement » des commissions) ni par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 précitée (qui ne prévoit que la publication du rapport de la commission et des auditions). Le Conseil avait alors déclaré les dispositions de la résolution de l’Assemblée nationale inconstitutionnelles en ce qu’elles dérogeaient aux dispositions de l’ordonnance.

Si le Conseil veille au respect par le pouvoir réglementaire des limites de sa compétence, il opère également un contrôle strict de constitutionnalité en matière de procédure parlementaire.

II. Un contrôle strict de constitutionnalité en matière de procédure parlementaire

Le Conseil a déclaré conforme sous réserve les nouvelles procédures d’amendement et d’examen en commission (A). Il rappelle également de manière insistante les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire (B).

A. Nouvelles procédures d’amendement et d’examen en commission : conformité sous réserve

L’article 6 de la résolution instaure une nouvelle procédure applicable aux amendements présentés en commission. Il prévoit, d’une part, un délai limite pour le dépôt des amendements en commission et, d’autre part, que « le président de la commission contrôle la recevabilité financière des amendements au regard de l’article 40 de la Constitution ».

L’instauration d’un délai pour exercer le droit d’amendement n’est pas inconstitutionnelle mais elle est soumise à la condition que ce délai ne s’applique ni au gouvernement ni aux sous-amendements et qu’il soit « déterminé de façon à ne pas faire obstacle à l’exercice effectif du droit d’amendement »20. En 2009, lorsque l’Assemblée nationale a instauré un délai limite pour le dépôt des amendements, le Conseil a déclaré ces dispositions conformes à la Constitution en rappelant la nécessité de « garantir le caractère effectif de l’exercice du droit d’amendement conféré aux parlementaires par l’article 44 de la Constitution »21. Il avait également estimé « qu’il appartiendra au président de la commission de concilier cette exigence avec les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire »22. Le rapporteur du projet de résolution soulignait d’ailleurs que « le délai limite retenu pour les amendements de commission répond aux exigences de clarté et de sincérité des débats posées par le Conseil constitutionnel »23. Dans la décision commentée, le Conseil reprend le considérant formulé en 2009 (cons. 12) et déclare le dispositif conforme sous cette réserve (cons. 14).

L’instauration d’un examen systématique de la recevabilité financière des amendements était attendue depuis longtemps et le Conseil avait rappelé à plusieurs reprises cette exigence.

Selon une jurisprudence constante, le Conseil considère que l’article 40 de la Constitution exige, d’une part, un examen systématique et préalable de la recevabilité financière des propositions de loi24 et, d’autre part, la possibilité de constater « au cours de la procédure législative, l’irrecevabilité des propositions qui auraient, à tort, été déclarées recevables au moment où elles étaient formulées »25. Cette jurisprudence a été progressivement étendue aux amendements.

Le Conseil a d’abord estimé que les procédures d’examen de la recevabilité financière « doivent s’exercer au moment du dépôt d’un amendement »26. Cependant, comme il le soulignait en 2006, « une telle procédure n’a[vait] pas encore été instaurée au Sénat »27. Il avait alors considéré qu’en conséquence, la règle du préalable parlementaire ne s’appliquerait pas pour les amendements déposés au Sénat. Ce revirement faisait figure de mise en garde. Le commentaire autorisé prévenait que « désormais, et tant que le Sénat n’aura pas répondu positivement à l’invitation du Conseil, celui-ci pourra donc connaître directement de la méconnaissance, par les amendements sénatoriaux, de l’article 40 de la Constitution (autrement dit comme juge de premier et dernier ressort) »28. En 2009, le Sénat a tenté d’insérer à son règlement, un article 28 ter ayant pour objet de préciser les conditions dans lesquelles la commission saisie au fond examine les amendements et établit son rapport. Le Conseil a alors estimé qu’« il résulte de ces dispositions [article 40 C] et du premier alinéa de l’article 42 de la Constitution précité que chaque assemblée doit avoir mis en œuvre un contrôle de recevabilité effectif et systématique au moment du dépôt des amendements y compris auprès de la commission saisie au fond »29. En conséquence, la procédure permettant l’examen d’amendements « sans exiger un examen préalable de recevabilité »30 fût déclarée inconstitutionnelle. Dans cette même décision, le Conseil a rappelé que les exigences résultant de l’article 40 sont doubles : d’une part, un examen systématique et préalable au dépôt et à la mise en distribution afin que « seul soit accepté le dépôt des propositions et amendements qui, à l’issue de cet examen, n’auront pas été déclarés irrecevables » et, d’autre part, la possibilité de soulever à tout moment l’irrecevabilité financière31.

Le rapporteur de la résolution objet de la décision commentée précisait ainsi que l’instauration d’un contrôle systématique et préalable de la recevabilité financière visait à « tenir compte de la censure prononcée sur ce point par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2009-582 DC du 25 juin 2009 »32. Le Conseil rappelle la double exigence formulée à l’occasion de cette décision (cons. 13). Il souligne ainsi que cette procédure d’examen préalable ne doit pas « avoir pour objet ou pour effet de faire obstacle à ce que l’irrecevabilité financière des amendements et des propositions de loi puisse être soulevée à tout moment lors de leur examen en commission » (cons. 14). Il déclare alors la disposition conforme sous cette réserve.

L’article 13 de la résolution instaure, « jusqu’au prochain renouvellement sénatorial », une procédure d’examen en commission (PEC) : « À la demande du président du Sénat, du président de la commission saisie au fond, d’un président de groupe ou du gouvernement, la Conférence des présidents peut décider que le droit d’amendement des sénateurs et du gouvernement s’exerce uniquement en commission ». Le gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou un président de groupe peuvent s’opposer à la mise en œuvre de cette procédure. L’objectif poursuivi, d’après le rapporteur, est de « gagner en temps et en efficacité lors de l’examen d’un certain nombre de textes un peu techniques »33.

Une telle limitation du droit d’amendement avait été jugée inconstitutionnelle en 1990 : le Conseil avait alors estimé que « porte atteinte au droit d’amendement, reconnu à chaque parlementaire par le premier alinéa de l’article 44 de la Constitution, l’interdiction faite à tout membre de l’assemblée saisie du texte de reprendre en séance plénière un amendement relatif à celui-ci au motif que cet amendement aurait été écarté par la commission saisie au fond »34. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 fût l’occasion de revenir sur cette jurisprudence en modifiant l’article 44 de la Constitution qui dispose désormais que le droit d’amendement « s’exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique » (al. 1er). L’article 16 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution dispose que les règlements des assemblées peuvent « prévoir que le texte adopté par la commission saisie au fond est seul mis en discussion en séance » dans le cadre de la procédure d’examen simplifiée. Il réserve toutefois au gouvernement, au président de la commission saisie au fond et aux présidents de groupe le droit de s’opposer à la mise en œuvre de cette procédure.

Le Conseil, après avoir rappelé ces normes de référence (cons. 34), contrôle la conformité du dispositif à la Constitution. Il relève d’abord que les conditions d’exercice du droit d’amendement seront celles « mentionnées aux alinéas 1 et 2 de l’article 28 ter du règlement » (cons. 35). Ainsi, en application de l’article 28 quater, « cette procédure d’examen en commission ne peut être mise en œuvre que pour les textes autres que les projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale, auxquels les conditions de l’article 28 ter du règlement ne sont pas applicables » (cons. 35). A contrario, autoriser la PEC pour ces textes serait inconstitutionnel : l’article 42, alinéa 2, de la Constitution prévoit que la discussion en séance de ces projets « porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l’autre assemblée ». La PEC est donc impossible pour ces textes mais pas pour les propositions de révision constitutionnelle ou les lois organiques.

Ensuite, la résolution a prévu un droit d’opposition pour le gouvernement, le président de la commission saisie au fond et les présidents de groupe avant l’examen en commission et jusqu’à trois jours après la publication du rapport. Cela permet, selon le Conseil, de satisfaire aux exigences de l’article 16 de la loi organique du 15 avril 2009 (cons. 36). Ce droit d’opposition est maximal (du début à la fin de l’examen en commission) ; il pourrait certainement être plus restreint puisque la loi organique prévoit seulement le droit de s’opposer à la « mise en œuvre » de la procédure simplifiée. La procédure doit également respecter l’exigence d’examen systématique de la recevabilité financière des amendements, le Conseil renvoie à cet égard à la réserve formulée au considérant 1435 (cons. 36). De même, le règlement peut fixer une procédure dérogatoire pour déterminer le délai limite de dépôt des amendements, mais ce délai ne doit pas s’appliquer aux amendements du gouvernement et aux sous-amendements conformément à la procédure ordinaire (cons. 37).

Enfin, la PEC ne permet pas de présenter la question préalable, les motions préjudicielles et les motions de renvoi en commission, mais elle réserve la possibilité de soulever l’exception d’irrecevabilité, c’est-à-dire de contester la constitutionnalité du texte. Le Conseil avait déjà souligné la nécessité de préserver la possibilité effective, pour les parlementaires, de contester la conformité à la Constitution des dispositions d’un texte36 sans pour autant donner le fondement de cette exigence. Il la rappelle à nouveau dans cette décision (cons. 39) et considère cet aspect de la procédure conforme à la Constitution.

Par ailleurs, le Conseil émet deux réserves relatives au respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire (cons. 38 et 40) qui seront examinées ci-après. Le dispositif est donc validé dans l’ensemble sous les réserves et les précisions formulées par le Conseil.

B. Le rappel insistant des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire

Dans la décision commentée, le Conseil rappelle les normes de référence de son contrôle au nombre desquelles figurent les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire (cons. 2), comme il l’avait fait dans sa décision n° 2009-582 DC du 25 juin 2009 précitée. Une liste non exhaustive de ces exigences est donnée dans le commentaire de la décision n° 2009-581 DC précitée : respect des contraintes s’imposant à la discussion des projets de loi de finances, possibilité pour les députés de disposer d’un temps suffisant pour élaborer leurs amendements sur le fondement des explications fournies par le rapport de la commission, possibilité pour la commission d’étudier les amendements et de se forger une opinion avant le début de la séance publique, possibilité pour les députés de prendre connaissance des amendements avant la séance, possibilité pour l’Assemblée de conduire un débat qui puisse être efficace et éclairé, clair et sincère. Cette norme est invoquée à neuf reprises par le Conseil et le conduit à formuler sept réserves d’interprétation.

D’abord, lorsque le règlement permet à la Conférence des présidents de fixer des temps de parole, le Conseil rappelle qu’elle doit cependant respecter les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire. Le 1° de l’article 9 permet à la Conférence des présidents de décider que seul un orateur par groupe et un sénateur ne figurant sur la liste d’aucun groupe prendront la parole dans la discussion générale, pour des temps qu’elle détermine (cons. 20). Le 2° et le 3° du paragraphe IV de l’article 10 permettent à la Conférence des présidents, pour les prises de parole et les explications de vote sur chaque article et les explications de vote sur l’ensemble, d’« attribuer aux groupes et aux sénateurs ne figurant sur la liste d’aucun groupe soit un temps forfaitaire soit un temps minimal et un temps à la proportionnelle » et de « prévoir l’intervention, pour des temps qu’elle détermine, d’un seul orateur par groupe et d’un seul sénateur ne figurant sur la liste d’aucun groupe » (cons. 30). Le Conseil a déclaré ces dispositions conformes sous réserve que les temps de parole ne soient pas fixés « de telle manière qu’ils privent d’effet les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire » (cons. 21 et 30). Le Conseil avait formulé une réserve similaire, lorsqu’en 2009, l’Assemblée nationale a instauré dans son règlement la possibilité de fixer une durée maximale pour l’examen de l’ensemble d’un texte37.

Ensuite, les dispositions limitant les temps de parole en séance publique doivent également être appliquées en respectant les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire. Le paragraphe I de l’article 10 limite, par défaut, la durée d’intervention d’un sénateur à deux minutes et demie (cons. 23). Le paragraphe II de ce même article réduit à dix minutes les durées d’intervention de vingt et quinze minutes et à deux minutes et demie celles de trois et cinq minutes (cons. 24). Le paragraphe V et le 3° du paragraphe VI de cet article limitent à deux minutes et demie l’intervention du rapporteur pour exprimer l’avis de la commission sur les exceptions, questions, motions ou demandes de priorité et sur chaque amendement (cons. 25). L’article 13 prévoit que les règles du débat public sont applicables en commission pour la PEC, ainsi, les mêmes limitations de temps de parole s’y appliquent (cons. 38). Il prévoit également d’autres limitations de temps de parole pour la séance publique au cours de laquelle est examiné le texte élaboré par la commission (cons. 40). L’article 11 limite à deux minutes et demie l’intervention d’un orateur par groupe et d’un sénateur ne figurant sur la liste d’aucun groupe pour discuter la proposition de clôture (cons. 32). Le rapporteur avait estimé qu’a priori ces limitations seraient validées par le Conseil : « à titre de comparaison, l’Assemblée nationale, dans la résolution du 27 mai 2009 visant à mettre en œuvre la révision constitutionnelle de juillet 2008, a réduit la plupart de ses temps de parole en séance à deux minutes, ce que le Conseil constitutionnel a validé dans sa décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009 »38. Le Conseil a validé ces restrictions sous la même réserve que celle énoncée pour cette décision : « il appartiendra au président de séance d’appliquer ces différentes limitations du temps de parole en veillant au respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire »39 (cons. 26, 32 et 40).

Enfin, les 1° et 2° du paragraphe IV de l’article 10 supprime la faculté pour un orateur d’opinion contraire d’intervenir juste après la présentation d’un amendement. Le rapporteur soulignait que cette dernière était « tombée en désuétude » et qu’en tout état de cause, « les explications de vote permettent à tout sénateur qui le souhaite d’intervenir pour exprimer son opinion sur un amendement »40. Le Conseil juge que, dans la mesure où « demeurent applicables les dispositions relatives aux explications de vote sur chaque amendement », ces dispositions ne méconnaissent pas les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire (cons. 29). Le 1° du paragraphe IV de l’article 10 supprime « l’octroi de la parole à un “orateur contre” sur chaque amendement » dans le cadre de la procédure du vote bloqué (cons. 28). Comme le relève le commentaire autorisé de la décision, « ces deux dispositions, bien que semblables en apparence, auront des conséquences significativement différentes » (p. 14). Dans le cadre de la procédure du vote bloqué, « l’assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le gouvernement » (art. 44). Ainsi, les opposants à ces amendements ne pourront plus discuter chacun de ces amendements, la parole n’est plus « accordée sur chaque amendement qu’à un orateur pour, à la commission et au gouvernement » (RS, art. 42, al. 7). Cette situation semble quelque peu déséquilibrée, mais elle a été validée par le Conseil qui a estimé que cette disposition « ne méconnaît pas les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire » car elle « ne peut avoir pour effet de faire obstacle aux explications de vote sur l’ensemble des dispositions faisant l’objet du vote bloqué » (cons. 28).

Il est possible de s’interroger sur la nécessité de multiplier ainsi les réserves d’interprétation sur le fondement des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire. Le Conseil semble formuler automatiquement de telles réserves lorsque des dispositions prévoient des limitations du temps de parole et la fixation d’une durée pour une discussion. Il apparaît alors que de telles dispositions seront déclarées conformes sous réserve ce qui fait perdre le sens même des réserves d’interprétation. Ce n’est plus une certaine interprétation qui est interdite ou commandée mais une simple recommandation générale d’application qui est formulée. Cela conduit à multiplier les réserves d’interprétation et ne facilite pas la lisibilité du texte. Ainsi, il est possible de s’interroger sur l’utilité de telles réserves : ont-elles une autre valeur que purement incantatoire ?

MB

1 – Liberté individuelle, respect de la vie privée

2 – Liberté d’entreprendre, liberté contractuelle

1 – Principe d’égalité devant la loi

2 – Principe d’égalité devant les charges publiques

3 – Principe d’égal accès aux emplois publics (…)

1 – Principes de légalité, nécessité et individualisation des délits et des peines (…)

2 – Droits de la défense et respect des garanties procédurales

1 – Le droit à un recours juridictionnel effectif et le principe d’impartialité et d’indépendance (…)

2 – Le principe de sécurité juridique