A – L’absence de compensation romprait l’égalité devant les charges publiques aux dépens des contribuables non exonérés

En l’absence de compensation par l’État, et compte tenu de la faible compressibilité des dépenses locales, la mesure provoquerait une hausse forte et brusque de la contribution acquittée par les ménages qui restent assujettis.

À dépenses constantes et en moyenne nationale, la pression fiscale sur ces ménages, qui assurent près de la moitié des recettes, doublerait.

Mais elle serait beaucoup plus forte dans les communes où les ménages disposant d’un revenu fiscal de référence par part supérieur à 20 000 € sont très minoritaires.

Prenons l’exemple d’une commune qui, l’année antérieure à l’application de l’exonération, pratique un taux de 10 % sur une assiette totale de 1 000 (répartie de la façon suivante : 400 pour les ménages au-dessus du seuil, 600 pour les autres ménages). Les ménages les plus aisés paient 40 (400 x 10 %), les autres 60 (600 x 10 %). Au total, la commune perçoit 40 + 60 = 100. Supposons qu’elle n’ait pas de besoin de financement nouveau l’année suivante. Elle doit donc toujours percevoir 100. Mais, du fait de l’exonération, elle ne perçoit plus rien des ménages situés en dessous du seuil. Pour compenser cette perte de 60, elle doit imposer les ménages restants à concurrence de 40 + 60 = 100, soit une augmentation de 150 % (100 au lieu de 40).

Cette hausse considérable et brusque (même si elle était étalée sur deux ou trois ans) porterait une atteinte excessive à la règle de proportionnalité, qui ne permet de mettre à contribution une catégorie particulière de la population qu’à la double condition de l’intérêt général qui s’attache à la mesure et de l’absence de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques1.

Aucune de ces deux conditions ne serait ici remplie.

L’intérêt social qui s’attache à l’exonération des ménages connaissant les conditions de vie les plus difficiles est incontestable. Mais en quoi le fait de décharger les quatre cinquièmes des foyers fiscaux présente-t-il un intérêt public ? Ne doit-on pas penser au contraire que la participation à l’impôt, fût-il d’un montant modique, est une composante de la citoyenneté, nécessaire à la bonne santé d’une société démocratique ?

Et comment le soudain doublement (ou plus encore) de la taxe d’habitation acquittée par les foyers restés assujettis, à niveau de services publics inchangé ou – plus vraisemblablement – revu à la baisse, ne heurterait-il pas les exigences de l’article 13 de la Déclaration de 1789 (« Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ») ?

Par ses effets sur le marché immobilier, le report de la charge sur une minorité de ménages pourrait également porter atteinte au droit de propriété, au moins dans certaines hypothèses d’occupant propriétaire, donnant matière à « question prioritaire de constitutionnalité ».

Pour maintenir des taux acceptables, les communes seraient plus tentées encore qu’aujourd’hui de sélectionner les habitants des nouveaux programmes immobiliers. La mixité sociale, déjà si difficile à obtenir dans les conditions actuelles, en pâtirait.

B – Une compensation sur des bases historiques et forfaitaires méconnaîtrait les règles constitutionnelles et organiques relatives aux ressources propres des collectivités territoriales

1. Une compensation calculée sur des bases historiques (taux et assiettes de l’année de référence), comme en matière de transfert de compétences, même assortie d’un mécanisme d’indexation (prix, population…), poserait, de façon moins accusée certes, le même type de problème que précédemment lorsque la commune voudrait ou devrait augmenter ses ressources.

Reprenons notre exemple chiffré précédent. L’année d’entrée en vigueur de la réforme, et à dépenses inchangées, les ménages situés au-dessus du seuil paient toujours 40. Les autres ménages ne paient plus rien. L’État compense à hauteur de 60. Supposons maintenant que, l’année suivante, des besoins nouveaux conduisent la commune à augmenter de 10 % ses recettes de taxe d’habitation. Le produit total de celle-ci devra donc être porté de 100 à 110. L’État continuera à compenser à hauteur de 60. Les ménages situés en dessous du seuil continueront à ne rien payer puisqu’ils sont exonérés. Ce sont les ménages non exonérés qui devront faire l’appoint en payant non plus 40 mais 50, soit une augmentation de 25 % d’une année sur l’autre. Une telle augmentation, fût-ce dans une mesure moindre que dans le cas d’absence totale de compensation par l’État, est politiquement indigeste et pose elle aussi un problème d’égalité devant les charges publiques.

2. Par ailleurs, une compensation calculée sur une base historique, alors que l’exonération serait, quant à elle, définitive, serait trop rigide par rapport à l’évolution future des capacités contributives locales (valeurs locatives), des besoins locaux et de la volonté gestionnaire des élus locaux pour pouvoir être regardée comme une « ressource propre » de la collectivité au sens de l’article 72-2 de la Constitution.

Dès lors, la mesure dégraderait le ratio d’autonomie financière au-delà de ce que permettent les textes constitutionnels et organiques applicables à la matière.

a. Rappel des textes constitutionnels et organiques sur l’autonomie financière des collectivités territoriales

Aux termes des trois premiers alinéas de l’article 72-2 de la Constitution (dans leur rédaction issue de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003) :

« Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi.

Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine.

Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre ».

C’est en application de cette dernière disposition qu’ont été adoptés les articles LO 1114-1 à LO 1114-4 du Code général des collectivités territoriales (CGCT).

L’article LO 1114-2 définit la notion de ressources propres des collectivités territoriales en prévoyant que ces ressources :

« (…) sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d’urbanisme, des produits financiers et des dons et legs.

Pour la catégorie des communes, les ressources propres sont augmentées du montant de celles qui, mentionnées au premier alinéa, bénéficient aux établissements publics de coopération intercommunale ».

Aux termes du dernier alinéa de l’article LO 1114-3 : « Pour chaque catégorie, la part des ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l’année 2003 »2.

Les articles LO 1114-1 à LO 1114-4 CGCT ont été validés par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 20043.

Dans le dernier état de sa jurisprudence4, le Conseil constitutionnel entend de façon large les recettes fiscales entrant dans la catégorie de ressources propres :

« (…) les recettes fiscales qui entrent dans la catégorie des ressources propres des collectivités territoriales s’entendent, au sens de l’article 72-2 de la Constitution, du produit des impositions de toutes natures non seulement lorsque la loi autorise ces collectivités à en fixer l’assiette, le taux ou le tarif, mais encore lorsqu’elle en détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette ».

Si large soit-elle, cette définition ne va tout de même pas jusqu’à englober les dotations budgétaires de l’État.

Or le Conseil constitutionnel censure des dispositions législatives ayant pour conséquence nécessaire de porter atteinte au caractère déterminant de la part des ressources propres d’une catégorie de collectivités territoriales, tel qu’il est défini par les dispositions organiques des articles LO 1114-1 à LO 1114-4 du CGCT.

Ainsi, saisi de l’article 85 de la loi de finances pour 2006, qui réformait le régime de plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée et déterminait les modalités de prise en charge par l’État du dégrèvement accordé, le Conseil constitutionnel a vérifié qu’il n’emportait pas, de son seul fait, des conséquences d’une ampleur telle que le degré d’autonomie financière d’une catégorie de collectivités territoriales se dégraderait dans une proportion incompatible avec l’article LO 1114-3 CGCT. Il a même émis la réserve d’interprétation suivante : si, au vu du rapport que le Gouvernement doit transmettre au Parlement en vertu de l’article LO 1114-4 du CGCT, il apparaissait que, en raison de l’évolution des circonstances, et notamment par l’effet de l’article 85, éventuellement conjugué à d’autres causes, la part des ressources propres dans l’ensemble des ressources d’une catégorie de collectivités territoriales devenait inférieure au seuil minimal déterminé par le dernier alinéa de l’article LO 1114-3 CGCT, il appartiendrait à la loi de finances pour la deuxième année suivant celle de ce constat d’arrêter les mesures appropriées pour rétablir le degré d’autonomie financière de cette catégorie au niveau imposé par le législateur organique5.

b. Conformité à ces textes d’une compensation calculée sur des bases historiques, même indexées

Tant par l’importance de la part que représente la taxe d’habitation dans les ressources propres des communes (en 2015, elle constituait 40 % des impôts locaux perçus par elles) que par l’ampleur de la réduction envisagée (le produit des taxes d’habitation payées aujourd’hui, lorsqu’ils n’en sont pas déjà exonérés, par les ménages dont le revenu fiscal de référence par part est égal ou inférieur à 20 000 €, soit une dizaine de milliards d’euros), une compensation fixée de façon rigide, indépendamment des taux votés année après année par le conseil municipal, abaisserait très probablement le ratio d’autonomie financière de la catégorie « communes » en dessous de ce que permet la Constitution (ratio de 2003).

3. La compensation de l’exonération de taxe d’habitation pour 80 % des ménages serait en outre à la merci des vicissitudes budgétaires et des ajustements résultant des lois de finances successives.

Elle pourrait pénaliser certaines communes placées dans des situations atypiques (par exemple : besoins de financement inédits et pas (ou très peu) de ménages du premier quintile), au point d’entraver leur gestion et de mettre en péril la continuité de leurs services publics, ce qui entacherait la constitutionnalité de la mesure à un autre titre que celui du respect global (pour toute la catégorie) de la part déterminante des ressources propres.

Qui plus est, comme indiqué ci-dessus (v. infra 1), l’insuffisance de la compensation obligerait certaines communes à élever la contribution attendue des foyers restant assujettis à la taxe d’habitation qui, comme il a été dit, peuvent être peu nombreux. On retrouverait alors, dans ces communes, les problèmes de surpression fiscale examinés ci-dessus à propos de la première option.

Des mécanismes correctifs devraient donc être trouvés au-delà de la simple compensation des recettes perdues lors de l’entrée en vigueur de l’exonération.

Mais ces mécanismes soulèveraient à leur tour de redoutables problèmes de calcul, de suivi, de compréhension et de contentieux, engendrant une de ces terribles usines à gaz dont est malheureusement familier notre droit des finances locales, alors pourtant que la démocratie locale appelle des règles claires, conformes aux principes d’autonomie, de responsabilité et de transparence.

Comme l’expose l’Association des maires de France : « En privant de manière autoritaire les collectivités d’un tel montant de ressources propres, l’État remettrait en cause leur libre administration et leur capacité d’assurer les services publics essentiels attendus par la population, de l’école à la solidarité ».

C – La compensation resterait constitutionnellement critiquable si elle se faisait non sur une base historique ou forfaitaire, mais de façon à couvrir « à l’euro près » le manque à gagner annuel de l’exonération pour les communes

Supposons que, comme le suggèrent les propos de Gérard Collomb rapportés par la presse pendant la campagne présidentielle, la dotation soit conçue de manière à compenser exactement le manque à gagner annuel de chaque collectivité, calculé par rapport au taux annuellement voté par elle, sur la base des valeurs locatives cadastrales courantes (et révisées).

Supposons aussi que, malgré les déplorables précédents de la vignette automobile et de la taxe professionnelle, l’État honore année après année son engagement.

Ceci se traduirait comme suit dans notre exemple chiffré. La première année, les ménages non exonérés paient 40, les autres ménages rien du tout et l’État 60. L’année suivante, la commune ayant décidé d’augmenter ses recettes de taxe d’habitation de 10 %, les ménages non exonérés paient 44 (soit la même augmentation de 10 % que si les autres ménages n’étaient pas exonérés), les ménages exonérés toujours rien du tout et le concours de l’État est de droit porté de 60 à 66 (total : 44 + 0 + 66 = 110). C’est l’État qui fait l’appoint et il le fait « automatiquement ».

Les communes conserveraient alors, il est vrai, la maîtrise du montant de la taxe d’habitation (la seule différence avec le passé étant que ce montant serait payé par l’État au lieu de l’être par leurs contribuables désormais exonérés). Mais qu’en serait-il du respect de l’autonomie financière au sens des textes rappelés ci-dessus ? Et de celui des autres exigences constitutionnelles ?

Dans sa rédaction actuelle, l’article LO 1114-2 CGCT interdit de qualifier une dotation de l’État, quel qu’en soit le mode de calcul, de ressource propre des collectivités décentralisées. En effet, une dotation budgétaire n’est ni le produit d’une imposition « dont la loi autorise les communes à fixer l’assiette, le taux ou le tarif », ni le produit d’une imposition « dont la loi détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette ». Une dotation d’État n’est pas non plus au nombre des « redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d’urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ».

Cet article pourrait-il être modifié, sans violer l’article 72-2 de la Constitution, de manière à faire entrer dans la notion de « ressource propre » une dotation de l’État compensant le manque à gagner résultant de l’exonération d’un impôt local ?

Dans la négative, la troisième option examinée se ramène à la deuxième et appelle la même conclusion.

Sauf à dénaturer la notion constitutionnelle de « ressource propre », une réponse affirmative ne serait possible que pour une dotation de montant strictement égal à celui de la taxe qu’aurait librement arrêté la commune en l’absence de réforme. Cette condition est en effet remplie par une dotation compensant exactement le manque à gagner résultant, année après année, de l’exonération (ce manque à gagner étant lui-même calculé par rapport à ce qu’aurait perçu la collectivité locale, en l’absence d’exonération, selon les bases et taux courants).

Une définition ainsi élargie des ressources propres par la loi organique ferait sans doute tomber le grief d’atteinte à la libre administration, tant sur l’aspect « dégradation du ratio de ressources propres » (dans la mesure où la compensation ainsi calculée deviendrait une ressource propre) que sur l’aspect « entrave à la gestion de certaines communes » (une commune pourrait en effet encore ajuster à des dépenses imprévues ses recettes de taxe d’habitation, y compris la partie compensée par l’État de ces recettes).

Une telle compensation prêterait en revanche le flanc à deux griefs constitutionnels, tous deux liés à ce qu’on financerait des dépenses locales par un droit de tirage de la commune sur le contribuable national :

• atteinte au principe de l’égalité devant les charges publiques, car la taxe d’habitation serait remplacée par une ressource fiscale moins respectueuse des exigences de l’article 13 de la Déclaration de 1789 ;

• et surtout méconnaissance du principe du consentement à l’impôt énoncé par son article 14 (« Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée »), car une collectivité publique voterait, pour couvrir ses propres dépenses, des charges pesant sur une autre collectivité publique.

Les recettes de l’État étant essentiellement composées de TVA, on financerait les dépenses locales par un impôt à deux titres plus contestable constitutionnellement que la taxe d’habitation actuelle :

• Tout d’abord, il est moins proportionné aux capacités contributives. Le contribuable national ne peut être réputé disposer de plus de facultés contributives que le contribuable local dès lors que la TVA est acquittée par tous et que son poids est sans lien avec les capacités contributives ;

• En outre, il est sans rapport avec les avantages tirés par les usagers de leurs services publics.

Il faut bien comprendre en effet que les contribuables locaux sont également des usagers de services publics locaux et des citoyens qui débattent des affaires locales et élisent le conseil municipal.

Ces contribuables/citoyens/électeurs/ usagers locaux ont vocation à participer à la gestion locale par leur taxe d’habitation, celle-ci étant au demeurant, compte tenu de son assiette et des mécanismes d’allégement existants, et même si ses bases cadastrales doivent être rafraîchies, indirectement proportionnée aux capacités contributives…

La taxe d’habitation, comme la taxe foncière, est un impôt de répartition. Le conseil municipal vote le montant total attendu de la taxe, compte tenu des dépenses à couvrir, et ce montant total est acquitté par les contribuables de la commune.

Ces deux caractéristiques sont démocratiquement saines, car elles font reposer sur les membres de la collectivité locale, directement ou par l’intermédiaire de leurs représentants, à la fois la détermination et la charge des dépenses locales. C’est le ressort intime de la gouvernance démocratique, ce qui lui permet de fonctionner de façon responsable. Déconnecter la fixation de l’impôt de l’effort fiscal, c’est briser ce ressort

Bien sûr, comme pour tout impôt de répartition, la pression fiscale de la taxe d’habitation sur chaque citoyen/contribuable est fonction des bases cadastrales. Or celles-ci, faute d’être tenues à jour, vieillissent inégalement. Il peut en résulter des disparités choquantes, y compris au sein d’une même commune. Si quelque chose est à réformer c’est cela. Il est long et compliqué de le faire après avoir tant attendu, car le réajustement fait des perdants (qui protestent) et des gagnants (qui ne clament pas leur enthousiasme pour autant).

Mais exonérer les quatre cinquièmes des ménages de taxe d’habitation parce que les bases sont mal actualisées, c’est rapprocher le piano du tabouret. Cela ne dispenserait même pas de réviser les bases puisque un cinquième des foyers continuerait à payer la taxe d’habitation et que les valeurs locatives des autres devraient être assez homogènes et assez à jour pour calculer la compensation sans avantager telle commune par rapport à telle autre, ainsi que pour asseoir la taxe d’un nouvel occupant s’il n’est pas exonéré.

La compensation intégrale par l’État de l’exonération de taxe d’habitation, en introduisant un facteur d’irresponsabilité dans la chaîne décisionnelle fiscale, porte atteinte au principe constitutionnel du consentement à l’impôt qui, s’agissant de finances locales, s’apprécie dans le cadre local.

Le contribuable national, à l’inverse du contribuable local, ne bénéficie pas des services locaux. Avec une compensation intégrale du manque à gagner de l’exonération, les contribuables de l’État devraient donc, année après année, payer des impôts dont le produit, qui ne leur bénéficie pas, serait arrêté, de façon unilatérale, par une autre collectivité publique que l’État.

En mettant à contribution l’ensemble des ménages sur le plan national, on n’aurait guère allégé leur charge fiscale, on aurait probablement abaissé le niveau des services publics locaux et on aurait cassé un élément essentiel de la démocratie décentralisée : le consentement local à l’impôt au vu de la gestion locale et dans la perspective des futures élections locales.

D – La mesure échapperait aux critiques précédentes si elle se présentait non comme une exonération, mais comme un dégrèvement égal au montant de la taxe d’habitation dû la première année par les ménages bénéficiaires. Mais elle serait contestable en opportunité et soulèverait elle aussi la question de l’effet de seuil

Selon ce système, qui semble privilégié au moment où ces lignes sont écrites, l’État compense non plus une exonération de taxe d’habitation, mais un dégrèvement bénéficiant, à concurrence de ce qu’ils auraient dû payer la première année d’application de la réforme, aux ménages dont le revenu de référence est inférieur au seuil.

Reprenons notre exemple chiffré de la commune pratiquant un taux de 10 % en 2018 sur une assiette totale de 1 000 (toujours répartie entre 400 pour les ménages au-dessus du seuil et 600 pour les autres). La première année, les ménages les plus aisés paient 40 (400 x 10 %), les autres rien du tout (dégrèvement intégral) et l’État complète à hauteur de 60. Au total, la commune perçoit 40 + 60 = 100, somme égale à ce qu’elle aurait perçu dans les conditions antérieures avec un taux de 10 % (1000 x 10 % = 100). Supposons que la seconde année, la commune augmente son taux d’un dixième (de 10 % à 11 %) pour faire face à l’accroissement des dépenses. Les ménages aisés paieront 400 x 11 % = 44 (au lieu de 40 l’année précédente), les autres ménages 600 x (11 % – 10 %) = 6 (au lieu de zéro) et l’État continuera à payer 60. Total : 44 + 6 + 60 = 110, ce que la commune aurait perçu dans les conditions antérieures avec un taux de 11 % (1 000 x 11 % = 110).

Un tel système ne serait inconstitutionnel qu’en raison de ses effets de seuil (v. II ci-dessous). Mais il serait critiquable en opportunité.

Tout d’abord, il y aurait tromperie sur la marchandise, car il ne s’agirait plus d’une exonération définitive, mais d’un dégrèvement. Les ménages bénéficiaires seraient certes « exonérés » la première année, mais ils seraient rattrapés au coin de la rue par la suite, puisque mis à contribution en cas d’augmentation future du taux. Le dispositif présenterait de ce fait une forme d’illisibilité, sans parler de sa complexité. Ainsi, il faudrait conserver quelque chose de l’actuel dispositif d’exonération et de dégrèvement pour éviter par exemple qu’un foyer aujourd’hui exonéré ait à payer un supplément de taxe. Il se traduirait en outre par une surcharge pour l’État, au-delà même de la couverture du dégrèvement initial (60 dans notre exemple), en raison de la nécessité dans laquelle il se trouverait de verser à la commune les taxes d’habitation dont seraient théoriquement redevables les foyers bénéficiaires lorsqu’elles seraient de trop faible montant pour être recouvrées.