Moderniser le Conseil constitutionnel pour mieux préserver l’État de droit

L’inquiétude monte autour de la préservation de l’État de droit, à mesure que les populismes remettent en cause ses principes fondamentaux. Mais bien peu de solutions sont proposées, observe Me Pierre de Combles de Nayves, qui estime pour sa part nécessaire de renforcer le Conseil constitutionnel. 

Le président de la République, dans son adresse depuis Davos, a fait du respect de l’État de droit le marqueur de l’Union européenne. Les traditionnels vœux de la nouvelle année ont, quant à eux, été l’occasion pour les professions de justice d’exprimer leurs craintes face aux atteintes portées à l’État de droit. Le constat est partagé. Les propositions ? Inexistantes.

Le personnel politique semble assister à la situation avec l’attention de celui qui pense à autre chose : l’impact de ces tensions sur les prochaines échéances électorales. Cesser d’attaquer les avocats qui exercent leur profession ou de remettre en cause les décisions de justice paraît déjà hors de portée pour certains. L’idée même de formuler des propositions concrètes pour protéger la République, ses valeurs et l’État de droit ne semble pas constituer une priorité.

Les temps sont mauvais pour la démocratie libérale

Et pourtant, les temps sont mauvais pour la démocratie libérale, remise en cause de toutes parts. Dans cette agression, les juges et les avocats sont des cibles privilégiées de ceux qui prétendent légitimer leurs attaques en se présentant comme les dépositaires exclusifs des intentions du « peuple ».

Dans tous les pays où la démocratie est fragilisée, le gardien de la Constitution est celui qui s’expose au risque le plus élevé : risque d’agressions, mais aussi risque de perte de légitimité et, par conséquent, d’effectivité. Le Conseil constitutionnel ne fait pas exception. En 2022, certains candidats à la députation proposaient de le « mettre au pas ». L’attaque démagogique contre la justice semble nourrir des espoirs électoraux. Le rôle, voire l’existence même du Conseil, est critiqué : trop conservateur ou trop libéral pour les uns, trop permissif pour les autres. La plupart de ces critiques, excessives, traduisent une méconnaissance de cette institution qui, depuis 1959, a vu ses pouvoirs s’élargir en parallèle d’une procédure de plus en plus ouverte à la contradiction.

Des fragilités préoccupantes

Le Conseil constitutionnel n’en demeure pas moins porteur de fragilités préoccupantes à l’approche des tempêtes à venir. Il serait utile de renforcer sa légitimité en le reliant davantage à des institutions non politiques, en rehaussant les exigences d’impartialité et en renforçant la motivation de ses décisions. Il ne s’agit pas de critiquer le Conseil, mais au contraire de le conforter.

Le Conseil constitutionnel est aujourd’hui composé de neuf membres désignés par le président de la République, le président du Sénat et le président de l’Assemblée nationale. Depuis 1959, ses missions ont explosé : contrôle de constitutionnalité des lois, saisines parlementaires, questions prioritaires de constitutionnalité. Neuf membres ne suffisent plus pour assurer avec la qualité requise une telle charge. Maintenir un nombre aussi restreint de membres, avec des délais pour statuer limités, c’est prendre le risque de décisions insuffisamment motivées ou de conférer un poids excessif aux services administratifs qui assistent le Conseil, sous l’autorité de son secrétaire général.

Le Conseil devrait comprendre au moins quinze membres. Une telle évolution permettrait de faire face au volume croissant des affaires et de faciliter les déports en cas de risque d’atteinte à l’impartialité, tout en garantissant un nombre suffisant de membres pour statuer.

De nouveaux conseillers sont nécessaires

Les six nouveaux conseillers pourraient être nommés parmi les membres de leur institution respective par le premier président de la Cour de cassation, le vice-président du Conseil d’État, le premier président de la Cour des comptes, le président du Conseil national des barreaux, le président du Conseil économique, social et environnemental, ainsi que par le Conseil national des universités pour un professeur agrégé de droit. Ces nominations renforceraient la légitimité juridique du Conseil constitutionnel et sa légitimité démocratique, en le reliant à des institutions judiciaires, professionnelles, universitaires et citoyennes. Elles affirmeraient l’attachement de la République à ses juges, ses avocats, ses professeurs et, au-delà, à ses citoyens, tout en maintenant les neuf nominations, donc majoritaires, par les institutions politiques.

Afin de prévenir tout risque de conflit d’intérêts, ces nominations pourraient faire l’objet d’une déclaration auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ou d’une enquête de moralité, à l’instar de celles prévues pour les magistrats judiciaires, transmise pour information à la seule autorité de nomination.

Une fois constitué, le Conseil pourrait désigner en son sein un déontologue, chargé de l’éclairer, en toute indépendance, sur les risques de conflits d’intérêts ou d’atteinte à l’impartialité, le Conseil demeurant seul compétent pour en apprécier les conséquences.

Publier des opinions dissidentes ? 

Le Conseil constitutionnel devrait également être doté d’un service d’assistants plus étoffé afin de l’accompagner dans ses travaux de recherche et dans la formalisation de ses décisions, tout en limitant le poids du secrétariat général, afin que la mission de juger demeure exclusivement portée par ses membres.

Enfin, pour renforcer l’exigence de motivation des décisions constitutionnelles et en améliorer l’acceptabilité par l’opinion publique, l’expression d’opinions dissidentes pourrait être admise. Loin d’affaiblir l’institution, cette évolution enrichirait le débat constitutionnel au sein même du Conseil.

Si l’État de droit est en danger, son gardien doit être à la fois légitimé et protégé.
Quel parti politique pourrait raisonnablement s’opposer au renforcement de l’institution chargée de garantir les principes constitutionnels républicains ? Quel responsable public pourrait craindre un juge constitutionnel mieux équipé et plus légitime face aux défis à venir ?

Une telle réforme constitutionnelle offrirait à la République un organe de protection de l’État de droit renforcé. Elle pourrait être l’occasion d’un grand débat démocratique sur l’État de droit et constituer un héritage durable pour la République.