N’étouffons pas le dynamisme des commissions d’enquête !

Faut-il revoir le fonctionnement des commissions d’enquête parlementaire ? Marie Caroline Arreto, professeur extraordinaire à l’Institut catholique de Paris et Marc Le Dorh*, professeur associé de droit public à l’Université Paris Cité, répondent à un article de Jean-Pierre Camby et Jean-Éric Schoettl publié en août dans la Revue politique et parlementaire. 

Avec leur brio coutumier Jean-Pierre Camby et Jean-Éric Schoettl ont rouvert le débat sur les commissions d’enquête parlementaires[1]. Depuis quelques années maintenant, celles-ci font en effet l’objet de violentes attaques, principalement de cabinets d’avocats[2].

Mais commençons par rappeler un point fondamental : les commissions d’enquête sont aujourd’hui un des instruments fondamentaux de contrôle du gouvernement et, à ce titre, un acquis démocratique essentiel. Leur intérêt est triple : elles sont aisées à créer, elles disposent de pouvoirs exceptionnels permettant de faire la lumière sur les situations examinées, durent jusqu’à six mois sur des « faits déterminées », ce qui leur permet un travail en profondeur. Les autres dispositifs qui, d’une manière ou d’une autre, permettent de mettre en jeu la responsabilité du gouvernement n’ont pas la même efficacité. La motion de censure est lourde à mettre en œuvre et frappe un gouvernement dans son ensemble, les questions au gouvernement n’ont guère d’autres effets que médiatiques et le travail de contrôle des commissions permanentes, pour être important, est régulièrement réduit par la part considérable qu’elles consacrent au travail législatif et il ne bénéficie pas des capacités d’investigations renforcées des commissions d’enquête. Aujourd’hui, aucun autre outil institutionnel que les commissions d’enquête n’offre autant de possibilités aux parlementaires, et à travers eux, aux citoyens, pour scruter les agissements des pouvoirs publics et de leurs « partenaires » privés, en comprendre les enjeux et proposer des améliorations.

Réduire leur capacité d’action serait un coup dur pour la démocratie

En d’autres termes, réduire leur capacité d’action, comme le proposent certains, serait un coup dur porté à la démocratie dans notre pays. Les exemples de décisions aux conséquences ravageuses prises dans le secret des bureaux ministériels ou des agences de l’État, et souvent dans le dos du Parlement, révélées par ces commissions sont suffisamment nombreux pour démontrer leur utilité. À titre d’exemples, la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur la protection de l’enfance a ainsi documenté un dysfonctionnement systémique de l’ASE (Aide sociale à l’enfance). Celle du Sénat sur les eaux en bouteille a montré « une réaction de l’État tardive, inadaptée et non transparente » à l’égard de pratiques d’industriels mettant en jeu notamment la sécurité sanitaire. Dans les deux assemblées, les commissions d’enquête sur la politique énergétique ont confirmé l’une et l’autre des d’années de choix calamiteux en matière de souveraineté énergétique.

Sans revenir sur l’argumentaire serré de Jean-Pierre Camby et Jean-Éric Schoettl, rejoignons-les sur l’idée que les critiques à l’égard des commissions d’enquête sont le plus souvent issues d’un contresens manifeste : on en dénonce la proximité trop grande et une forme de mimétisme avec la procédure judiciaire pour, in fine, proposer de rapprocher leurs modalités d’action de celles des tribunaux. C’est oublier, d’une part, qu’action judiciaire et commission d’enquête correspondent à des régimes de responsabilité distincts : la première relève de la responsabilité pénale et la seconde de la responsabilité politiques. C’est négliger, d’autre part, que ce sont leurs différences qui font tout intérêt :

• un justiciable peut faire usage du droit au silence devant la Justice, ce qui est le meilleur moyen de dissimulation de ses agissements, une personne entendue par une commission n’en a pas la possibilité, ce qui garantit une réelle transparence ;
• un justiciable peut obtenir l’assistance d’un avocat dans le cadre d’une procédure pénale, mais cette aide, justifiée lorsqu’il s’agit d’un procès qui peut aboutir à une sanction individuelle, ne l’est plus en son absence.
• Surtout, une commission d’enquête ne s’intéresse pas tant aux individus qu’aux processus et aux dynamiques collectives de décision. D’ailleurs, rappelons-le avec force, une telle commission ne dispose, par elle-même, d’aucun pouvoir de sanction. : elle analyse, décrypte informe et recommande. Point ! Qui, dans ces conditions peut s’en inquiéter ?

Au-delà de critiques picrocholines, qui généralement sont sans fondement[3], un argument récurrent est celui de la multiplication des commissions d’enquête. Mais qui peut regretter que les assemblées prennent à cœur leur mission constitutionnelle de contrôle du gouvernement ? Par ailleurs, rien ne serait plus simple que d’établir, en fonction du nombre de groupes parlementaires, une règle permettant d’éviter une éventuelle inflation néfaste au travail du Parlement lui-même, par exemple en disposant que chaque groupe a droit à la création de deux commissions d’enquête ou d’une mission d’information toutes les trois années parlementaires[4]. Sans doute la vraie question porte-t-elle plutôt sur les sujets choisis qui, parfois, semblent ne pas mériter une telle procédure. Les parlementaires répondront que le groupe politique qui choisit mal ses sujets sera le premier perdant. On peut ajouter que la qualité d’un thème est éminemment subjective et dépend largement de l’angle de vue politique que l’on adopte. En tout état de cause, hors le dialogue au sein des assemblées, on voit mal quelle règle juridique pourrait être utilement créée en la matière.

Le laconisme bienvenu de l’ordonnance de 1958 sur les règles de procédure

Sur deux points, nous nous éloignons des conclusions de Jean-Pierre Camby et Jean-Éric Schoettl. Lorsqu’ils affirment que « les commissions d’enquête parlementaires empruntent à la justice pour ce qui est de la procédure », nous sommes tentés de répondre que c’est bien parce qu’elles empruntent peu qu’elles peuvent travailler rapidement et efficacement. À cet égard, le laconisme de l’ordonnance de 1958, qui règle cette procédure en un seul article, est, si l’on peut dire, parlant. Un de ses effets est d’être à l’origine de l’une des différences fondamentales entre commission d’enquête et procédure pénale : la première est très rapide, limitée par la loi à 6 mois, alors que la seconde est le plus souvent très longue et peut d’étendre sur des années.

Multiplier les règles de procédure des commissions d’enquête serait probablement la meilleure méthode pour en étouffer le dynamisme. Or, l’un des éléments majeurs de la question, c’est bien le manque ou l’inefficacité des procédures de reddition de comptes dans un régime démocratique. Chaque jour, la presse fait état de dysfonctionnements et l’on ne sache pas que cette reddition des comptes ait vraiment eu lieu : surcoûts massifs de projets publics, fuites de données fiscales ou d’état-civil, consultations illégitimes de fichiers judiciaires ou de police, au tribunal de Marseille ou ailleurs, projets informatiques ruineux. À chaque fois, le citoyen est en droit de demander qui est responsable. À chaque fois, il n’aura pas de réponse. Dans l’affaire Lyhanna, deux gendarmes ont été sanctionnés, tandis que la responsabilité de la magistrate concernée reste soumise à une procédure disciplinaire. Mais personne n’a encore été reconnu politiquement responsable de l’organisation générale qui a permis l’accumulation des dysfonctionnements ayant abouti à la mort de la petite fille.

Et, à moins que des procédures juridictionnelles ne soient spécifiquement prévues, il ne revient pas à l’ordre judiciaire de mettre en cause la responsabilité politique des acteurs institutionnels. Ce serait une atteinte caractérisée à la séparation des pouvoirs et au principe fermement établi par l’article 10 de la loi des 16 au 24 août 1790 sur l’organisation judiciaire : « Les tribunaux ne pourront prendre directement ou indirectement aucune part à l’exercice du pouvoir législatif ». Autrement dit, il est indispensable de distinguer la responsabilité juridique, qui relève des tribunaux, de la responsabilité politique, qui est la prérogative du Parlement et qui doit pouvoir s’exercer avec force et diligence.

Nos auteurs estiment par ailleurs que, s’agissant de la tendance de certaines commissions à « couvrir, sous des intitulés englobants, des faits faisant l’objet de poursuites judiciaires », qu’ « aucune réforme ne semble cependant nécessaire sur ce point puisque la pratique (à la frontière de la légalité, il est vrai) est que, si les poursuites n’empêchent pas la création des commissions d’enquête, elles permettent à la personne entendue de s’abstenir de répondre à une question dès lors que son objet recoupe celui d’une procédure pénale à laquelle elle est mêlée. ». Or, la pratique montre que la disposition excluant du champ des commissions des faits donnant ou ayant donné lieu à des poursuites judiciaires constitue précisément aujourd’hui, par son imprécision, une brèche dans laquelle s’engouffrent certaines personnes auditionnées en excipant de l’existence d’une procédure pour s’estimer libres de ne pas répondre aux parlementaires. La situation est d’autant plus préjudiciable qu’il est fréquent, pour ne pas dire plus, que la commission d’enquête, lorsqu’elle est au courant de l’existence d’une procédure judiciaire, en ignore les limites qui, du reste, peuvent évoluer à tout moment. Si la volonté de respecter la séparation des pouvoirs est louable, l’ambiguïté de l’ordonnance de 1958 l’est moins. Sans doute pourrait-on en reprendre les termes pour limiter l’exclusion d’une commission d’enquête aux seuls faits précisément visés par une procédure judiciaire. Encore faudrait-il pour cela instituer un dispositif permettant de connaître le contenu précis d’une telle procédure.

Faudrait-il taire les turpitudes découvertes ? 

Un autre point est préoccupant. Les critiques reprochent aux commissions de parfois saisir le procureur de la République au titre de l’article 40 du Code pénal lorsqu’elles découvrent des faits susceptibles de mériter une sanction pénale. C’est bien l’inverse qui serait choquant : taire les turpitudes découvertes. Pour autant, ne nous cachons pas que cette possibilité de saisine ne trouve en réalité que très rarement à prospérer et que les Parquets ne marquent pas un empressement enfiévré à s’intéresser aux investigations des commissions comme aux faux témoignages que la loi leur permet de dénoncer. Il y a là un champ de progrès important dans la relation Parlement-Justice qui, s’il n’était pas exploité, pourrait aboutir à une forme d’impunité et, par contrecoup, à une fragilisation des commissions d’enquête. L’abstention de la part de certains procureurs en matière d’application des dispositions de l’ordonnance du 17 novembre 1958 ne participe pas non plus à assurer la délimitation d’une frontière claire entre responsabilité politique et responsabilité pénale.

Les commissions d’enquête peuvent gêner. C’est leur fonction que d’examiner des faits par nature dérangeants. Les fragiliser au moment où une partie de la nation se prend à douter de ses institutions et de la manière dont est assumée la responsabilité des dirigeants de l’État serait une faute politique. C’est bien, au contraire, de les renforcer qu’il s’agit aujourd’hui, par exemple en renforçant leurs moyens ou en systématisant le suivi de leurs recommandations.

*Ces libres propos n’engagent pas l’institution sénatoriale.

[1] Jean-Éric Schoettl, Jean-Pierre Camby, « Jusqu’où réformer les commissions d’enquête parlementaires  ? », Revue politique et parlementaire, 25 août 2026.

[2] Collectif de professionnels du droit, « Le régime juridique des commissions d’enquête parlementaires est régulièrement ignoré », Le Monde, 20 mai 2026.

[3] Par exemple, il faudrait ouvrir à la personne auditionnée la faculté de demander le huis clos ou, à tout le moins, la non-diffusion de son audition ? Mais cette faculté existe déjà. Toutes les personnes auditionnées peuvent faire cette demande. Et elles ne s’en privent pas. Nombre de commissions d’enquête ont accepté cette discrétion lorsqu’elle est justifiée par un intérêt réel, comme exemple par le secret des affaires. À l’inverse, refuser la dissimulation des turpitudes de responsables est un gage indispensable à la confiance des citoyens dans un système institutionnel aujourd’hui très contesté. De même, est parfois demandé que soient notifiés leurs « droits » aux personnes auditionnées. Mais de quoi parle-t-on ? Ici encore la confusion avec un tribunal est évidente. Une commission d’enquête est là pour faire la lumière sur des faits estimées préjudiciables à l’intérêt public pas pour juger des individus, si bien que parler de « droits », sous-entendu « droits de la défense », est hors sujet. Et ces individus, l’expérience le montre, connaissent le plus souvent très bien les textes régissant les commissions d’enquête. Certains suggèrent que soient transmis par avance les thèmes abordés aux personnes auditionnées. Sauf exception, c’est bien ainsi que procèdent d’ores et déjà la plupart des commissions d’enquête, etc…

[4] Et non plus une commission d’enquête ou mission d’information par année parlementaire.